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Bosnie-Herzégovine. Un État en perpétuelle transition ? par Florent Marciacq

[Bosnie-Herzégovine. Un État en perpétuelle transition ? par Florent Marciacq], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Le bâtiment de la Présidence centrale de Bosnie-Herzégovine à Sarajevo.
Asim Led / Wikicommons - 2010

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Mis à jour le 11/06/2012

Introduction

Il y a tout juste vingt ans, le 3 mars 1992, la Bosnie-Herzégovine se déclarait indépendante. S’ensuivit une guerre fratricide au cœur même de la plus yougoslave des républiques de Yougoslavie ; une guerre qui finit d’enterrer l’idéal de « Fraternité et Unité » érigé par Tito en leitmotiv politique dès les années 1940 ; une guerre qui coûta la vie à plus de 100 000 personnes, civiles et militaires, et en déplaça près de 2 millions.


Bosnie-Herzégovine. Un État en perpétuelle transition ?

Florent Marciacq*

En décembre 1995, un accord de paix négocié à Dayton sous l’égide des États-Unis et signé à Paris mit un terme à la guerre de Bosnie-Herzégovine. Mais cet accord ne se contenta pas de poser les conditions de la paix. Il alla plus loin en proposant peu ou prou un modus vivendi pour la Bosnie-Herzégovine (ci-après Bosnie) sous la forme d’une Constitution intégrée en annexe aux accords de Dayton-Paris.

Depuis, beaucoup d’eau a coulé sous « le pont sur la Drina ». Mais, conformément au roman éponyme d’Ivo Andrić qui illustre la récurrence, au cours de l’histoire, des crises balkaniques(1), la vie en Bosnie continue aujourd’hui d’être teintée par le sentiment que le pays s’enfonce dans un état de transition permanente, qu’il va de Charybde en Scylla et que, à défaut de pouvoir résoudre les crises, mieux vaut s’y habituer. Près de vingt ans après avoir accédé à son indépendance et malgré un engagement international considérable, la Bosnie reste un État structurellement faible, instable, voire dysfonctionnel. Certains vont jusqu’à la considérer, au même titre que le Kosovo, comme un protectorat international.

Car l’organisation du système politique bosnien(2), imaginé par les accords de Dayton, défie les lois les plus complexes des théories d’organisation politique. Organisée en deux entités (la Republika Srpska – RS – et la Fédération de Bosnie-Herzégovine – FBiH –), la Bosnie reconnaît trois peuples constituants (les Serbes en RS, les Bosniaques et les Croates en FBiH) et abrite une administration internationale (le Bureau du Haut-représentant – BHR –, qui veille à l’application des accords Dayton-Paris). Elle ne compte pas moins de « 5 présidents, 4 vice-présidents, 13 Premiers ministres, 14 parlements, 147 ministres et 700 députés, le tout servant une population d’un peu moins de quatre millions de personnes »(3). Fréquemment exposé aux blocages institutionnels, le pays souffre au plus haut niveau d’un manque de coopération entre les élites politiques, d’une absence de vision commune, et il engloutit dans le maintien du statu quo la plupart de ses maigres ressources. Sa viabilité repose en partie sur l’Union européenne (UE) qui, avec ténacité, pousse les autorités bosniennes aux réformes.

Des progrès en trompe-l’œil

Contrairement à la Macédoine ou au Kosovo, qui ont connu, respectivement en 2001 et 2004, de violents remous, la Bosnie, elle, vit dans l’absence de conflit armé depuis la cessation des hostilités en 1995. Cette pacification est essentielle car elle constitue une condition sine qua non à la démocratisation du pays et à son intégration européenne. Mais il faut toutefois nuancer la portée de cette victoire. Car, hormis la « paix négative » dont jouit le pays(4), le bilan des réformes n’est guère impressionnant.

Au niveau des symboles de l’État, un hymne national a été adopté en 1999 mais, faute de consensus politique, il est resté privé de paroles. De même, sous la pression du BHR, la Bosnie est parvenue en 1998 à unifier son système d’immatriculation des véhicules, mais en bannissant les symboles héraldiques nationaux et en ne recourant qu’à sept lettres, identiques dans les deux alphabets usités en Bosnie.

Photo autre

Plaque minéralogique sur une voiture de la marque mythique « Yugo ».
© Bojan Strbac - 2012

Plus impressionnante, la réforme de l’armée fut réalisée entre 2003 et 2006, dans le cadre du régime de conditionnalité de l’Otan défini par le Partenariat pour la Paix (PpP). Faute d’un acquis suffisant en la matière, l’UE ne joua qu’un rôle secondaire. Cette réforme, portée en tandem de manière coercitive par l’Alliance atlantique et le BHR, eut pour objectif d’unifier les forces armées de Bosnie, alors divisées en trois armées nationales, ainsi que leur structure de commandement, et d’assurer leur contrôle parlementaire. La réforme fut couronnée de succès, mais son prix fut considérable : il fallut surmonter l’opposition d’importants acteurs locaux hostiles à ce changement et imposer de l’extérieur les solutions qui firent que cette refonte fut possible.

Depuis une dizaine d’années, la police fait l’objet d’une réforme similaire, menée celle-ci sous l’impulsion de l’UE, dans le cadre du processus de stabilisation et d’association. Ethniquement divisées, fortement politisées et suspectées d’abriter des criminels de guerre, les structures de police en Bosnie ne répondaient pas aux attentes de Bruxelles qui, en 2003, a donc intégré leur réforme dans son régime de conditionnalité. Faute de légitimité auprès des élites politiques locales, cette stratégie s’est en outre accompagnée d’un volet plus coercitif, développé par le BHR. Le projet de réforme s’est alors orienté, à partir de 2005, vers une centralisation des structures de police, même si l’UE ne dispose pas de prérogatives substantielles en la matière et si une pluralité de modèles existe en son sein(5). Depuis lors, la réforme peine à être mise en œuvre.

Des tensions internes persistantes

Depuis 2006, la Bosnie connaît un regain de tensions internes. Un désaccord de fond oppose les deux entités, à savoir d’un côté la Republika Srpska (RS) qui aspire à une plus grande autonomie au sein, voire en dehors, de la Bosnie, et de l’autre la Fédération croato-bosniaque (FBiH) qui souhaite renforcer le pouvoir central de l’État. Pour la FBiH, une plus grande autonomie de la RS reviendrait à légitimer la « création génocidaire » enfantée par la guerre, et dirigée entre 1992 et 1996 par Radovan Karadždić. Pour la RS, une centralisation des pouvoirs à Sarajevo conduirait à admettre la perte d’une précieuse autonomie dans un État majoritairement peuplé de Bosniaques. Au final, pour les dirigeants actuels de la RS et de la FBiH, l’équation bosnienne prend donc la forme d’un jeu à somme nulle, qui est étranger au concept de « gagnant-gagnant ».

Dans sa quête de gain relatif, la RS s’est positionnée de façon avantageuse depuis 2006. Dotée d’une cohésion interne plus grande que la FBiH, d’un pouvoir exécutif unitaire, d’un certain dynamisme économique et de relations parallèles spéciales avec la Serbie, la RS a bloqué la plupart des tentatives visant à renforcer les institutions centrales de la Bosnie, et ce depuis l’accession au pouvoir de Milorad Dodik (Premier ministre de la RS entre 2006 et 2010, et Président de la RS depuis 2010). En particulier, la menace d’un référendum sur la question de l’indépendance fut sérieusement invoquée au moins huit fois entre 2003 et 2010(6) : une telle consultation se solderait vraisemblablement par un soutien massif des Serbes à l’indépendance de la RS (à près de 90 %)(7). Outre la menace récurrente du référendum, la RS a, depuis 2006, systématiquement cherché à bloquer – légalement – toute initiative susceptible d’affaiblir son autonomie (notamment la réforme de la justice). Cela passe par l’exercice du droit de veto accordé aux entités par les accords de Dayton et par une interprétation de plus en plus large de son champ d’application. La RS cherche enfin à accroître sa visibilité internationale par l’ouverture de représentations à l’étranger (dernièrement à Vienne, le 22 mars 2012)(8).

Les tensions internes entre les entités sont d’autant plus grandes que les revendications centralisatrices de la FBiH impliquent une révision importante des accords de Dayton, qui constituent la pierre angulaire de l’État de Bosnie. Leur légalité au regard du droit international rend leur réforme extrêmement difficile en l’absence de consensus politique. Conscients de l’impasse dans laquelle ils se trouvent, plusieurs partis politiques bosniaques (le BPS, certaines factions du SDA) préconisent donc un passage en force, qui s’affranchirait de la nécessité de négocier avec la RS dont ils revendiquent la dissolution.

Des tensions existent enfin au sein même de la FBiH. Parmi les Croates d’Herzégovine, certaines voix crient en effet à la « domination musulmane bosniaque » de la Bosnie et réclament la création d’une troisième entité, qui mettrait les Croates en Herzégovine à égalité avec les Serbes en RS et les Bosniaques dans le reste de la Bosnie. Assurées du soutien des Serbes de RS, ces revendications génèrent de nouvelles discordes. Une tentative pour les concrétiser eut lieu en 2001, en violation des accords de Dayton, mais se solda par un échec suite à l’intervention coercitive du BHR.

Face à ces tensions, l’UE reste relativement impuissante. Dans son partenariat européen et son accord de stabilisation et d’association (ASA) avec la Bosnie (ASA, 2008), elle a fixé comme priorité en matière de gouvernance de « continuer à améliorer et à renforcer la coordination entre l’État central et les entités, en instituant des mécanismes réguliers et institutionnalisés»(9). Il s’agit là d’une obligation qui ne précise ni les moyens, ni les responsabilités des acteurs impliqués. Bien que Bruxelles ait reconnu dès 2002 que le processus d’intégration de la Bosnie supposerait que certaines compétences (notamment celles liées à la coordination des affaires européennes) soient transférées des entités vers l’État central, l’Union est restée depuis lors relativement évasive, y compris dans ses évaluations annuelles.

La question de la présence internationale

Parmi la pléiade d’organisations internationales implantées en Bosnie, le Bureau du Haut-Représentant (BHR), destiné à veiller à l’application des aspects civils des accords de Dayton, fait l’objet d’intenses débats. Le BHR est dirigé par un Haut Représentant (actuellement Valentin Inzko), nommé par le Peace Implementation Council (PIC) et confirmé par le Conseil de sécurité de l’ONU. Le PIC est une entité internationale composée de 55 membres (Etats, organisations internationales, ONG …), chargée de veiller à l’application des accords de Dayton-Paris. Afin de l’aider dans sa tâche, le PIC confia en 1997 au BHR des pouvoirs exceptionnels – les pouvoirs dits de « Bonn » (c’est lors d’une réunion dans cette ville que le PIC les lui a conférés) qui consacrent depuis lors la plus haute autorité de l’ordre légal bosnien(10). Ces pouvoirs ont pourtant été décriés pour leur manque de légitimité démocratique, leur contradiction avec le « local ownership » préconisé pour l’établissement d’une paix durable (c’est-à-dire la possibilité laissée aux communautés de s’approprier la gouvernance de leur pays). Plus généralement, c’est le maintien même du BHR en Bosnie qui est régulièrement remis en cause. Vingt ans après l’indépendance du pays, la légitimité d’une mise sous tutelle internationale apparaît en effet de plus en plus contestable.

Toutefois, dans le contexte actuel, nombre de Bosniaques redoutent le départ du BHR. Celui-ci les a en effet souvent appuyés dans le rapport de force qui les oppose aux représentants de la RS, notamment en préconisant le renforcement des institutions centrales. Les Serbes, par contre, revendiquent depuis plusieurs années le départ du BHR, au motif que ses décisions ne sont pas démocratiques. Le devenir du BHR suscite également des débats au sein de la communauté internationale, notamment de l’UE. Si le Bureau ne dispose d’aucun plan opérationnel de sortie pour le moment, son organe directeur, le Peace Implementation Council a néanmoins énoncé en février 2008 une série de conditions devant être remplies avant sa fermeture. Mais, du fait de son ancrage dans la Constitution de Dayton et du vide systémique que créerait sa disparition, le BHR ne pourra être fermé sans envisager une réforme constitutionnelle plus large.

Alors que la Bosnie progresse sur la voie tracée par le BHR, celui-ci a développé sa synergie avec l’UE en adjoignant à son Haut-Représentant (entre 2002 et 2011) la fonction de Représentant spécial de l’UE (EUSR). À terme, il est probable que l’EUSR se substituera au BHR, sans toutefois reprendre les pouvoirs de Bonn. Toutefois, rétrospectivement, il n’est cependant pas certain que l’Union et la Bosnie aient bénéficié de cette synergie : du fait de la confusion des rôles engendrée par la double casquette de l’EUSR, le manque de légitimité démocratique du BHR et son recours occasionnel à une approche coercitive ont, d’une part, favorisé l’émergence des nationalismes et, d’autre part, déteint sur la légitimité du régime de conditionnalité de l’UE. En négligeant les logiques politiques internes et la confiance que les citoyens ont pu placer en leurs gouvernements, mais aussi en se reposant sur le BHR, l’UE a parfois été perçue comme garante d’un protectorat international.

Une Constitution caduque consacrant l’ethno-nationalité plutôt que la citoyenneté

La Constitution de Dayton comporte des antinomies légales, c’est-à-dire des incohérences profondes. Le préambule de la Constitution déclare ainsi son respect pour la Déclaration universelle des droits de l’homme. Mais il reconnaît ensuite « les Bosniaques, les Croates et les Serbes comme peuples constituants » et, sur la base de leur ethno-nationalité, leur confère des prérogatives importantes(11). Conçu pour préserver les droits de chacun des belligérants, ce texte a largement contribué à la stabilisation de la Bosnie. Mais il se révèle aujourd’hui anachronique, car il assujettit le droit que confère leur citoyenneté aux individus à leur appartenance à un groupe ethnique. Il sacrifie ainsi la compétence professionnelle et la citoyenneté sur l’autel de la nationalité et constitutionalise les clivages ethno-communautaires.

La Constitution dénie aussi aux citoyens n’appartenant pas aux peuples constituants bosniens (Juifs, Roms, etc…) des droits fondamentaux, tels que leur participation aux institutions de l’État (en particulier à la présidence et à la seconde chambre du Parlement). Elle entérine donc comme principe constitutionnel une forme de discrimination, contre laquelle la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a d’ailleurs statué en décembre 2009(12). L’affaire a depuis lors été reprise par l’Union européenne. En l’absence d’efforts « crédibles » visant à harmoniser la Constitution avec la décision de la CEDH, l’ASA signé par l’UE avec la Bosnie en 2008 n’entrera pas en vigueur. Afin de débloquer la situation, un comité parlementaire spécialement dédié à cette tâche a été créé en octobre 2011. Chargé de proposer des amendements à la Constitution, il n’a, à ce jour, pas produit de résultats concrets.

Malgré l’engagement de l’UE en Bosnie, le bilan que l’on peut tirer des progrès réalisés ces deux dernières décennies en matière de démocratisation et de renforcement de l’Etat (state-building) est bien maigre. Certes, l’action de l’Union vis-à-vis de la Bosnie a contribué de façon positive à la stabilisation du pays. Sa politique de conditionnalité a notamment promu la justice internationale dans la région et facilité des réformes importantes. Mais les quelques succès observés ces dernières années ont été arrachés sous la contrainte et font pâle figure au regard des immenses défis auxquels la Bosnie continue à être confrontée.

Enlisées dans des rapports de forces excluant la notion de « gagnant-gagnant », les élites politiques bosniennes ne progresseront vers l’Union qu’à condition de changer de paradigme. Si l’Union ne peut se substituer aux élites bosniennes en imposant un tel changement, elle peut néanmoins favoriser son émergence. Attribuer à la Bosnie le statut de candidat à l’UE donnerait une nouvelle dynamique à un pays qui s’enfonce dans le statu quo. Plus généralement, un engagement plus clair de l’UE en Bosnie pourrait donner un nouveau souffle à la vie politique bosnienne. Car à défaut d’identité commune contestée de l’intérieur, la gouvernance en Bosnie doit pouvoir s’appuyer sur les valeurs communes qu’insuffle l’Union. Le défi de la gouvernance en Bosnie va donc de pair avec un renforcement de l’affirmation normative de l’UE. Il suppose l’européanisation des identités en Bosnie et l’internalisation de l’idéal européen : in varietate concordia !

Notes
(1) Ivo Andrić, « Le pont sur la Drina », biblio roman, Paris, 1999.
(2) L’adjectif « bosnien » est une dénomination politique se référant à la Bosnie. « Bosniaque » est une dénomination ethno-nationale caractérisant les musulmans de Bosnie.
(3) Miroslav Lajcak, cité par Joseph, EP & Hitchner, « Making Bosnia Work: Why EU accession is not enough », USIPeace Briefing (2008).
(4) Le concept de « paix négative », développé par Johan Galtung, dénote l’absence de violence personnelle, par opposition à la « paix positive », qui évoque l’intégration harmonieuse des sociétés humaines.
(5) Il n’existe pas de standard européen en matière d’organisation des forces de police. Certains pays, comme le Royaume-Uni, l’Allemagne ou les Pays-Bas, disposent ainsi d’un système policier décentralisé. Voir Juncos Ana E., « Europeanization by Decree ? The Case of Police Reform in Bosnia », Journal of Common Market Studies, vol. 49, n° 2 (2011).
(6) « Bosnia : What does Republika Srpska Want ? », International Crisis Group, International Crisis Group, Europe Report, vol. 214, 6 octobre 2011.
(7) « Focus on Bosnia and Herzegovina », Gallup Balkan Monitor, 2010.
(8) Ces représentations n’ont pas valeur de mission diplomatique.
(9) Annexe à la Décision du Conseil de l’Union Européenne, 30 janvier 2006, Journal officiel de l’Union européenne, L35/19, 7 février 2006.
(10) Les pouvoirs de Bonn permettent notamment au Haut-Représentant d’annuler ou d’imposer des lois au mépris du Parlement central, de révoquer des hommes politiques élus ou non par le peuple et de passer en force des réformes, le tout dans l’intérêt de l’application des accords de Dayton.
(11) Elle établit par exemple une présidence collective qui se compose de trois membres chacun représentant un peuple constituant, des postes de députés distribués en fonction de leur appartenance ethnique, un système électoral fondé sur l’ethnicité des votants et des candidats, et des procédures de décision tenant compte de la composante ethnique.
(12) «Case of Sejdic and Finci v. Bosnia-Herzegovina», European Court of Human Rights, jugement du 22 décembre 2009.

* Chercheur associé au Programme de recherche sur la gouvernance européenne de l’Université du Luxembourg, en formation doctorale auprès des Universités de Vienne (Autriche) et du Luxembourg. Soutenu par le Fonds National de la Recherche, Luxembourg (AFR 2718121)

Pour citer cet article : Florent Marciacq, « Bosnie-Herzégovine. Un État en perpétuelle transition ? », P@ges Europe, 11 juin 2012 – La Documentation française © DILA

 

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