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L’Italie et la question des disparités régionales, par Dominique Rivière

[L’Italie et la question des disparités régionales, par Dominique Rivière], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Le président du Conseil Silvio Berlusconi au Sénat, le 13 décembre 2010 (à droite) aux côtés du leader de la Ligue du Nord, Umberto Bossi.
AFP / Alberto Pizzoli - 2010

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Mis à jour le 16/07/2012

Introduction

Comme d’autres pays européens, l’Italie est marquée depuis deux décennies par une crise de la solidarité entre régions riches et régions pauvres. Un parti comme la Ligue du Nord en particulier s’est fait le chantre d’un régionalisme de régions riches, contribuant largement à diffuser et à banaliser bien au-delà des frontières nationales l’image d’un Sud « assisté » qui pèserait sur l’évolution et l’efficacité de la partie septentrionale du pays.


L’Italie et la question des disparités régionales

Dominique Rivière*

À l’heure de la crise des dettes souveraines, cette opposition Nord-Sud n’est pas sans évoquer, à l’échelle européenne cette fois, celle, tout aussi caricaturale, entre un « vertueux » Nord allemand ou scandinave et un « prodigue » Sud grec ou espagnol… voire italien. En effet, aujourd’hui, malgré son niveau de vie élevé, l’Italie, à son tour, est perçue tout entière comme un État au bord de l’essoufflement.

Ces disparités régionales de développement Nord-Sud, dont l’ampleur et la pérennité posent problème, sont donc une question autant nationale qu’européenne et qui interroge l’idée même de nation. La concomitance des crises Nord-Sud européenne et italienne invite à s’interroger sur la nature de ce « dualisme » géographique : a-t-on à faire à des blocs menacés de scission, ou à une réalité bien plus complexe, impliquant tout à la fois les échelles nationale, régionale, européenne ?

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Le dualisme Nord-Sud : une réalité… mais aussi une caricature

La question des disparités Nord-Sud s’est en quelque sorte imposée, du fait de l’efficacité médiatique de la Ligue du Nord mais aussi en raison de crises récurrentes (celle des déchets à Naples notamment) comme référentiel pour appréhender le territoire italien. Or, le premier paradoxe de cette opposition est qu’elle repose à la fois sur un fait incontournable et, à certains égards, sur un cliché masquant une réalité plus complexe.

Un fait incontournable tout d’abord car, indépendamment de toute exploitation politique, les disparités économiques et sociales italiennes existent bel et bien, n’ayant pour seul équivalent au niveau européen que la coupure Est-Ouest, plus récente, qui caractérise l’Allemagne. En termes de PIB par habitant(1), le rapport est de 1 à 2 entre la Campanie et la Lombardie et le chômage trois fois plus élevé dans le Sud – où un quart de la population vit en-dessous du seuil de pauvreté – que dans le Centre-Nord. Certes, certains de ces écarts sont inférieurs à ceux existant entre l’Île-de-France et la Martinique par exemple, mais, contrairement à la France, l’Italie présente une géographie tranchée de ses disparités régionales, la césure s’établissant au Sud de Rome. En outre, à l’inverse de la France, ces disparités ne s’atténuent pas ; la stagnation relative du Mezzogiorno – 20,6 millions d’habitants, soit deux fois la population de la Grèce – contraste avec le phénomène de rattrapage qu’ont connu des pays comme l’Espagne, le Portugal, la Grèce ou l’Irlande, et plus récemment les pays de l’Est jusqu’à la crise de 2008. En somme, dans le cas de l’Italie, l’échelle européenne amplifie en quelque sorte le « retard » du Sud – comme dans le cas de l’ex-RDA, autre macro-région pauvre de pays riche.

Mais ce dualisme appelle plusieurs nuances. En matière d’éducation, les différences sont, somme toute, peu marquées. À plusieurs égards, le Sud amplifie des problèmes avant tout nationaux comme dans le cas de la recherche-développement, l’Italie dans son ensemble se situant en deçà de la moyenne des pays riches. La pire situation est au Sud, où même Naples n’arrive pas à faire exception. Il en va de même sur le plan démographique : dans un pays où la fécondité est parmi les plus basses du globe (1,4 enfants par femme)(2), les conséquences de la décroissance sont plus accentuées au Sud. La problématique du « rétrécissement »(3) qui touche de nombreuses autres régions européennes, y atteint des niveaux préoccupants. Au dernier recensement de la population (2011), la Basilicate, la Calabre, le Molise comptent plus d’habitants dans des communes en décroissance démographique que dans celles en croissance. À l’inverse, les deux tiers de la population du Centre-Nord résident dans des communes bénéficiant d’une tendance positive. La plus faible attractivité du Sud pour l’immigration(4), l’émigration des jeunes, etc. contribuent à ces contrastes.

En somme, le dualisme est une réalité qui doit être modulée et qui ne résume pas l’Italie. Ainsi, en matière culturelle, la très grande richesse de la péninsule ne saurait se réduire à l’opposition Nord-Sud. La Ligue du Nord elle-même mobilise d’ailleurs peu cet argumentaire, qui joue également un rôle moindre dans la régionalisation actuelle que ce ne fut le cas dans l’immédiat après-guerre(5). C’est surtout dans les modalités mêmes du développement économique national que ce dualisme s’enracine. Le caractère tardif de celui-ci(6), ses à-coups – dont l’actuelle crise économique est le dernier épisode en date – ont contribué à la marginalisation du Sud. La décentralisation industrielle des grandes entreprises du Nord y fut trop tardive ; l ’essor des districts industriels, durant l’après-guerre, fondé sur les petites entreprises du made in Italy, conjugué à celui de la capitale a contribué, quant à lui, à homogénéiser le développement régional du Centre-Nord, en bénéficiant à la « Troisième Italie » du Nord-Est (Toscane, Émilie-Romagne, Vénétie…). En revanche, il n’a guère atténué le déséquilibre Nord-Sud. Les districts industriels du Mezzogiorno demeurent fragiles et souvent en situation de dépendance. Négligé également par les flux touristiques majeurs, cette région ne représente au final que le quart de la richesse nationale pour plus du tiers de la population.

Sous ces différents aspects, le dualisme Nord-Sud est donc bel et bien un problème lourd, structurel mais qui doit s’appréhender non comme une logique de bloc à bloc mais comme une dimension du système spatial propre à l’Italie. Par conséquent, un élément notable des tensions Nord-Sud  est lié à la crise de ce système : au terme des deux dernières décennies, on relèvera la très modeste croissance économique de la péninsule (0,9 % par an, soit trois fois moins que l’Espagne(7)) sur fond d’une faible mobilité sociale. Cette « crise lente » (pour paraphraser l’écrivain et théoricien politique Antonio Gramsci) de l’Italie a des effets de désolidarisation des territoires et pose, sur fond de régionalisation à marche forcée, la question du partage des richesses.

Régionalisation de l’État et crise de la solidarité

Le sous-développement méridional est aussi une des facettes de la place ambiguë de l’État dans la société italienne, particulièrement dans le Sud.

Certes, la puissance publique est surreprésentée sur le marché du travail : dans l'administration, autrefois dans les industries d'État, sur les grands chantiers, aujourd’hui souvent cofinancés par l’Union européenne (UE). Certes, l’État permet d’adoucir des disparités : ainsi en matière de revenu, le rapport n’est « que » de 1 à 1,5 entre Sud et Nord, ce qui reflète, ici comme ailleurs, la « circulation invisible des richesses »(8) orchestrée par le Welfare State. Mais, à l’heure où celui-ci connaît une restructuration et une régionalisation – dans le secteur de la santé par exemple –, ce rôle de redistribution devient un enjeu brûlant. Par ailleurs, l’État est insuffisamment présent au Sud à certains égards comme en témoignent le déficit en hôpitaux et en équipements de base, la présence plus forte de la criminalité organisée dans le Mezzogiorno… et plus largement, la fréquence du non-respect des normes. Par exemple, concernant la question des déchets, aujourd’hui tristement associée au bel paese tant l’Italie a accumulé les abus(9), la part des déchets entassés dans des décharges n’est que de 8 % en Lombardie contre 93 % en Sicile. En Campanie, le tri sélectif ne concerne que le tiers des déchets, malgré de récents efforts, sans parler des répercussions négatives de cette crise sur l’image de Naples.

Plus généralement, la question de la responsabilité des disparités Nord-Sud et de l’incapacité de l’État à les réduire pose problème, d’autant qu’elles ont été reconnues officiellement dès 1950 lors de la dite « Intervention extraordinaire » dans le Mezzogiorno qui fut parmi les  premières politiques nationales d’aménagement du territoire de l’après-guerre. Dès lors, le « retard » du Sud et les « lacunes » de l’État entretiennent, dans l’esprit de nombreux Italiens, un rapport en quelque sorte métaphorique. Depuis le début des années 1990, lors de la crise de légitimité de la classe politique que représenta, véritable onde de choc, l’opération « Mains propres », l’Italie, qui disposait, jusque-là, d’un régime intermédiaire entre le modèle centralisé à la française et le modèle fédéral allemand, s’est engagée dans une vague de régionalisation sans précédent. Sans donner aux régions autant de pouvoir qu’en Espagne ou en Belgique, les réformes successives ont considérablement accru leur poids depuis 2001(10).

Si, par nature, toute décentralisation suppose une redéfinition des équilibres entre autonomie et solidarité entre régions riches et pauvres, force est de constater ici que la question des coûts et bénéfices de la décentralisation tient un rôle prééminent dans un processus qui s’avère difficile et toujours remis en chantier : la dernière réforme, portant sur le « fédéralisme fiscal », date de 2009.

Un des éléments qui expliquent cette situation est le fait que le débat sur le « fédéralisme » s’est structuré sur l’impulsion de la Ligue du Nord. Comme son nom l’indique, cette force politique apparue en 1989, s’est construite sur la défense des intérêts des régions « padanes »(11) et surtout contre un Sud, « pauvre, assisté et mafieux » et contre « l’État voleur » alors que, ironie de l’histoire, son chef, Umberto Bossi, est aujourd’hui accusé d’enrichissement personnel aux frais du contribuable ! Certes, la Ligue qui dispose, depuis les élections législatives de 2008, de 25 sénateurs sur 321 et de 59 députés sur 630 mais a subi, par contre, une sévère défaite aux élections municipales de 2012(12), n’est plus dans le gouvernement mais l’a néanmoins été plusieurs fois par le passé, en particulier lorsque Silvio Berlusconi était président du Conseil, jouant l’arbitre entre les coalitions de centre-gauche et centre-droit.

Bien que la régionalisation soit, ici comme ailleurs, un thème transversal aux partis, un basculement idéologique s’est opéré dans lequel on est passé, dans le discours politico-institutionnel ambiant, de la problématique de la « dette du Nord » à celle du « coût du Sud », d’une « unité à parachever » pour reprendre l’expression d’un ministre du Mezzogiorno des années 1960… à une sorte de « sécession » certes insidieuse, puisqu’elle demeure au niveau du discours, mais qui n’en rend pas moins laborieux l’établissement d’un consensus sur la régionalisation. Réciproquement, on peut penser que les mutations institutionnelles incessantes des dernières années ont  aussi un coût pour l’Italie et contribuent à ses difficultés économiques : au-delà du clivage Nord-Sud, la crise de la solidarité interterritoriale est porteuse de logiques « localistes » qui freinent, par exemple, le développement aéroportuaire de Milan concurrencé et par ses propres voisins et par Rome.

Mais, force est de constater, là encore, que cette problématique Nord-Sud, pour incontournable qu’elle soit, masque la diversité intrinsèque de l’Italie qui se trouve sans doute encore renforcée avec la décentralisation. Diversité régionale quand différents modèles de gouvernement du territoire coexistent désormais au Nord (la Toscane s’opposant à la Lombardie) comme au Sud. Diversité des échelles avec l’affirmation, par-delà le pouvoir régional, de contre-pouvoirs municipaux  puissants(13). Mais aussi constat que l’État  « garde la main » au moins en partie, à travers les rapports souvent conflictuels qu’il entretient avec les niveaux décentralisés, et surtout via l’arme budgétaire. Ainsi la crise, ici comme en Espagne, a brutalement recadré les priorités et les ressources du « fédéralisme fiscal » iront… au remboursement de la dette. L’État conserve aussi un rôle pivot dans le trio « Europe-État-région » qui s’est substitué, au début des années 1990, à la vieille « Intervention extraordinaire dans le Mezzogiorno »(14), ce autour de la Politique européenne de cohésion sans pour autant qu’il en ait le contrôle direct, les régions ayant pris ici un rôle majeur(15). Cependant, l’arbitrage ultime en matière de dépenses reste en partie dépendant de ses choix ; au final, alors que cette politique est censée avoir un effet d’entraînement sur l’ensemble de la dépense publique, l’investissement public dans le Sud reste au mieux… égal voire inférieur à celui du Nord(16). Cela n’a, au demeurant, rien d’étonnant dans le contexte européen actuel : les intérêts majeurs de l’Italie sont au Nord tandis que la faiblesse de l’intégration euro-méditerranéenne pèse, elle aussi, sur les possibilités d’expansion du Mezzogiorno.

En dernière analyse, le dualisme Nord-Sud est bien une question majeure pour l’Italie, qui renvoie toutefois à des articulations d’échelles complexes. Certes, au-delà des effets de situation – les conséquences ambivalentes de l’intégration européenne, le statut du Mezzogiorno, région pauvre d’un pays riche, etc. –, la question de la responsabilité des pouvoirs locaux et régionaux ne peut être évacuée. Si on revient à la question des déchets, il est patent que le « mauvais gouvernement » du territoire contribue aux situations dramatiques vécues au Sud. Mais on ne peut pas non plus dissocier la question méridionale d’un  contexte national et euro-méditerranéen et d’une conjoncture qui lui restent défavorables. De plus si, sur le plan économique, les disparités régionales sont ici plus fortes qu’en Belgique ou en Espagne, en revanche, sur le plan politique, la crise inter-régionale italienne reste, somme toute, plus contenue… mais sans que, pour l’heure, se dessine une véritable solution.

Notes
(1) Indicateur clé pour la Politique européenne de cohésion : sont prioritaires les régions dont le PIB par habitant est inférieur à l’indice 75 (100 = moyenne de l’UE). En Italie sont concernées la Campanie, la Calabre, la Sicile, les Pouilles.
(2) Le Sud a l’avantage d’une relative jeunesse, mais les écarts de fécondité sont aujourd’hui minimes.
(3) Le terme de « rétrécissement » (de l’anglais shrinking cities  ou shrinking regions) renvoie à des problématiques de décroissance, tant démographiques qu’économiques, et aussi de  rétractation de l’occupation du territoire. Cf. Baron M., Grasland C., Cunningham-Sabot E., Rivière D.,Van Hamme G., Villes et régions européennes en décroissance. Maintenir la cohésion territoriale,  Lavoisier-Hermès, octobre 2010, Paris-Londres, 345pages.
(4) 6,3 %  de la population au niveau national contre 2,4 % dans le Mezzogiorno, Istat, RGP 2011.
(5) Un statut dit extraordinaire c’est-à-dire assorti d’avantages financiers et d’une autonomie législative majeure, fut accordé aux régions à minorités linguistiques des Alpes, de Sicile et de Sardaigne.
(6) À sa source, résident des héritages pré-unitaires (latifundio, faible industrialisation de l’ancien royaume des deux Sicile, etc.) que les modalités mêmes de l’unification ont encore aggravés. Pour une synthèse récente, Cf. Delpirou A., Mourlane S., Atlas de l’Italie contemporaine, Paris, Autrement, 2010 et L’Italie, 150 ans d’une nation, L’Histoire, les collections, n°50, 2011.
(7) Istat, Rapporto sull’economia del paese 2012.
(8) Davezies L., La République et ses territoires. La circulation invisible des richesses, Seuil, Paris, 2008.
(9) ISPRA, Rapporto Rifiuti Urbani 2012. Selon A. Bratti, membre de la Commission parlementaire d’enquête sur les déchets, l’Italie compte 211 décharges conformes aux normes mais plusieurs autres milliers illégales tandis que le sistema del malafare opère dans tout le pays. Sur ce sujet, voir Fabrice Rizzoli, L’emprise de la mafia sur le monde politique, P@ges Europe, décembre 2010,
(10) Rivière D., L’Italie, des régions à l’Europe, Paris, A. Colin, 2004, 252 pages.
(11) Si le terme « padan » est une expression classique de la géographie régionale de l’Italie, utilisé pour désigner l’unité géomorphologique et paysagère de la plaine du Pô, son utilisation dans un sens politique est en revanche très récente. En l’occurrence, plus qu’à une quelconque unité, qu’elle soit physique ou historique, l’hypothétique « Padanie » de la Ligue (les territoires « au nord du Pô ») épouse les résultats fluctuants de la Ligue, avec comme points d’ancrage majeurs la Lombardie et la Vénétie (elle gouverne cette dernière actuellement, ainsi que le Piémont). Pour autant, cette « Padanie » dispose d’un quotidien, d’une chaîne de télévision, etc.
(12) Alors qu’aux élections régionales de 2010, elle avait enregistré 12,7 % des voix, elle est actuellement créditée de moitié moins.
(13) Les avantages accordés récemment à la capitale nuancent l’affirmation du pouvoir régional, mais elles ébauchent aussi à certains égards un  fédéralisme métropolitain qui a été un temps envisagé pour l’ensemble des grandes villes (loi 142 de 1990, reprise par divers textes législatifs, dont celui de 2009 portant sur le fédéralisme fiscal).
(14) La mise en œuvre de la Politique de cohésion au début des années 1990 évita à l’Italie une crise majeure car la Ligue demandait un référendum contre l’Intervention dans le Mezzogiorno, Rivière D., 1996, L'Italie et l'Europe, vues de Rome : le chassé-croisé des politiques régionales, Paris, l'Harmattan, 350 pages. Pour 2007-13, le montant alloué au Sud, dans le cadre de celle-ci, est de 21 milliards d’euros.
(15) Manceau E., La politique européenne de cohésion et l’aménagement du territoire en région Campanie, thèse de doctorat de géographie, Université Paris-7, 2011.
(16) Voir notre intervention au séminaire Cohésionet, Datar, CERI, Paris, La politique de cohésion et le défi de la solidarité inter-régionale, 27 janvier 2012  et Datar, Territoire en mouvement, n° 8, pp 18-19.

* Professeur de géographie à l’Université Paris-Diderot et membre de l’UMR Géographie-cités

Pour citer cet article : Dominique Rivière, « L’Italie et la question des disparités régionales », P@ges Europe, 16 juillet 2012 - La Documentation française © DILA

 

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