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Le frein à l’endettement. Plus qu’une simple « originalité » allemande, par Markus Gabel

[Le frein à l’endettement. Plus qu’une simple « originalité » allemande, par Markus Gabel], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Séance de travail du Bundestag (Parlement).
Deutscher Bundestag / Lichtblick / Achim Melde

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Mis à jour le 12/10/2009

Introduction

En Allemagne, la loi du printemps 2009 décidant de fixer des limites maximales à l’endettement public et d’en inscrire le principe dans la Constitution est critiquée tant en ce qui concerne sa raison d’être que ses modalités, sans oublier qu’elle a été adoptée sans concertation des instances européennes.


Le frein à l’endettement. Plus qu’une simple « originalité » allemande

Markus Gabel*

L’Allemagne fait partie des pays ayant le plus souffert de la crise économique qui s’est déclenchée en été 2007. Entre le printemps 2008 et le printemps 2009, son PIB a reculé d’environ 6,5 %, un record historique pour la traditionnelle locomotive économique d’Europe. Le gouvernement allemand a adopté un programme d’aide conjoncturel – composé de deux plans de relance - d’une ampleur inédite et, grâce à un recours très large au travail à temps partiel, le taux du chômage n’a que modérément augmenté. Il n’est donc pas étonnant que la situation sociale soit restée calme. Mais là n’est pas la spécificité de l’Allemagne. Celle-ci tient au mécanisme tout à fait original mis en place par les pouvoirs publics : le frein à l’endettement, dont le principe est inscrit dans la Constitution.

Pourquoi un frein à l’endettement ?

En Allemagne, le débat sur l’opportunité de fixer dans la Constitution des limites maximales à l’endettement public n’a rien d’extravagant. Ce pays est, en effet, foncièrement partisan de la rigueur, à la fois pour des raisons historiques – à deux reprises durant la première moitié du XXe siècle, l’inflation galopante a laminé les économies de toute une génération – et du fait de son système fédéral. D’un côté, ce dernier contribue à instaurer un contrepouvoir équilibré, version allemande du check and balance. Mais de l’autre, le fédéralisme allemand se caractérise par la coexistence de l’autonomie budgétaire des Länder et de l’obligation faite à l’État central d’aider financièrement un Land en difficulté. Ce devoir constitutionnel est lui-même le reflet d’un autre voulant que soient garanties des conditions de vie comparables dans les seize Länder. Afin de réduire les risques de dérive budgétaire inhérents à cette structure duale, la Constitution fédérale, ainsi que celles des Länder fixent d’ores et déjà un plafond au déficit : celui-ci doit être inférieur au montant des investissements publics.

Cependant, ces dispositions ne se sont pas révélées efficaces par le passé. La conséquence en est que la dette allemande s’est accrue continuellement : en 2008, elle s’élevait à 1 600 milliards d’euros (65,9 % du PIB), soit près de 20 000 euros par tête. En 2006, le Conseil des sages (Sachverständigenrat), dont la mission consiste à conseiller le gouvernement, s’est emparé de la question de la dette pour défendre l’idée de l’instauration d’une limite constitutionnelle à l’endettement des Länder, à l’instar de la Suisse et de certains États américains qui appliquent depuis plusieurs années déjà un tel dispositif. Ce principe est, selon le Conseil, préférable à la mise en place d’une procédure d’insolvabilité pour les collectivités territoriales – une option qui est de facto exclue dans le cadre du fédéralisme coopératif tel qu’il est pratiqué en Allemagne.

Depuis 2007, une commission réfléchit à une réforme des relations financières entre le niveau fédéral (Bund) et les Länder, mais a peiné jusqu’ici à trouver un accord sur l’endettement. Les deux plans de relance mis en œuvre fin 2008 – d’un montant de plus de 50 milliards d’euros au total – ont néanmoins changé la donne et rendu incontournable une réforme constitutionnelle : la relance empêche, à court et moyen termes, tout retour à l’équilibre – une situation que l’Allemagne venait tout juste de retrouver grâce aux efforts d’assainissement du gouvernement, s’appuyant notamment sur le relèvement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 16 à 19 % en 2007. Ainsi, le déficit du budget fédéral passera de 0,1 % du PIB en 2008 à 6 % en 2010. Parallèlement, l’endettement global s’envolera à 81 % en 2011.

Les modalités de fonctionnement

Le frein constitutionnel à l’endettement (FCE), dont le principe a été voté au printemps 2009 par les deux chambres du Parlement allemand, est entré en vigueur le 1er août 2009. Il soumet l’Allemagne à un cadre budgétaire qui va au-delà des règles du traité de Maastricht. Ainsi, les nouveaux articles 109 et 115 de la Constitution allemande obligent l’État fédéral et les Länder à équilibrer leurs recettes et leurs dépenses. Toutefois, une politique budgétaire contracyclique (déficit en période de récession, surplus en période de boom) restera toujours possible, mais le recours au déficit sera limité : à partir de 2016, outre celui d’origine conjoncturelle, l’État fédéral devra contenir le déficit structurel (c’est-à-dire le solde corrigé des influences conjoncturelles) dans la limite de 0,35 % du PIB. Des exceptions seront néanmoins possibles en cas de catastrophes naturelles ou de situations économiques exceptionnelles (comme la crise actuelle), mais elles devront avoir été autorisées par un vote des députés à la majorité qualifiée et s’accompagner d’un plan de remboursement bien précis.

La nouvelle règle budgétaire s’avère bien plus contraignante pour les Länder car, à partir de 2020, ils n’auront plus de droit d’afficher un déficit structurel, seul celui généré par une politique contracyclique étant autorisé. Toutefois, et afin d’assainir leurs finances avant cette échéance, les Länder les plus fragiles sur ce plan (Sarre, Brême, Schleswig-Holstein, Saxe-Anhalt et surtout Berlin), vont bénéficier d’aides de l’État fédéral et des Länder les plus riches entre 2011 et 2019, dont le montant s’élèvera à 800 millions d’euros par an. Un conseil de stabilité, dont la composition et les modalités de nomination restent à définir, sera chargé de superviser la situation financière des Länder. Un régime transitoire débutera à partir de 2011, afin de préparer l’État fédéral et les Länder aux nouvelles règles qui entreront en vigueur respectivement en 2016 et en 2020.

Contrairement au système instauré en Suisse, le FCE n’a pas pour objectif une réduction de la dette existante et ne concerne que le niveau de l’endettement autorisé annuellement. Les normes budgétaires du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), réformé en 2006, demeurent inchangées et continueront à être utilisées pour déterminer le déficit conjoncturel qui, pour sa part, est toujours autorisé. En phase d’expansion, l’État est amené à constituer un excédent budgétaire. Celui-ci sera d’autant plus important que l’expansion sera vigoureuse ou encore que l’écart entre le PIB potentiel (c’est-à-dire le rythme auquel peut croître une économie en utilisant pleinement ses capacités sans surchauffe inflationniste) et le PIB réel sera grand.

L’État aura ainsi la possibilité de s’endetter davantage en cas de crise économique (politique budgétaire contracyclique), à condition toutefois de pratiquer une politique budgétaire active, notamment en matière de dépenses. Ainsi, le déficit conjoncturel apparaissant dans une phase de récession pourra-t-il être d’autant plus important que les dépenses publiques se montreront sensibles aux variations conjoncturelles : plus le gouvernement parviendra à diminuer les dépenses durant la phase d’expansion (notamment les subventions aux entreprises, ainsi que certaines dépenses sociales), plus l’excédent budgétaire sera élevé, car découlant également de l’accroissement automatique des recettes. Le FCE conduira ainsi le gouvernement à s’appuyer davantage sur les stabilisateurs automatiques – si du moins il souhaite se donner les moyens d’une relance budgétaire plus énergique en cas de récession.

Le pour et le contre

Le FCE prête le flanc à la critique à plus d’un titre. On regrettera, par exemple, que les communes ne soient pas concernées ou que la période transitoire soit trop longue. On déplorera que cette réforme n’ait pas été précédée d’une remise à plat des mécanismes de transferts entre les Länder et l’État fédéral. On s’interrogera sur la rationalité d’un instrument autorisant l’État à emprunter davantage quand la croissance est forte que lorsqu’elle est en berne (puisque la dette est mesurée par rapport à un PIB amputé du fait de la récession) ou sur la compatibilité de la nouvelle règle avec la clause de la Constitution allemande relative à l’autonomie budgétaire des Länder. Enfin, on peut mettre en doute l’efficacité du FCE, dans la mesure où, en dépit de son caractère constitutionnel, il demeure sous l’influence des décideurs politiques.

La véritable question posée par le FCE est cependant d’un ordre plus fondamental : elle a trait, en effet, au rapport de nos sociétés à la dette (publique comme privée). Si pour tout un chacun, le niveau d’endettement peut – à un moment donné – devenir excessif, les agents économiques ne sont cependant pas égaux face à ce phénomène. Il faut distinguer deux formes de dette, privée et publique, et deux types de débiteurs. En principe, un individu doit avoir remboursé l´ensemble de ce qu’il doit avant sa mort. L´État, lui, n’a pas les mêmes contraintes qu’un agent privé et peut ne jamais rembourser, ce qui ne signifie pas qu´il est insolvable, mais simplement qu’il maintient sa dette à un niveau constant. Un des objectifs du FCE est précisément de stabiliser le niveau de la dette.

Cependant, l’absence d’insolvabilité n’est pas une raison suffisante pour rendre soutenables les finances publiques. Tout dépend de l’appréciation, par les marchés financiers, du niveau de risque associé à l’endettement public : une dette trop lourde en pourcentage du PIB augmente les risques de défaut et d’inflation, ainsi que la menace d’une crise financière. Ensuite, elle réduit nettement les marges d’action de la politique fiscale dans le futur, car une partie de plus en plus importante des revenus doit être affectée à son remboursement.

Toute dette renvoie à la responsabilité des générations présentes envers les générations futures. Sur le site Internet du ministère allemand des Finances, on peut lire que « la soutenabilité des finances publiques décrit une situation dans laquelle les besoins actuels des citoyens sont couverts, sans que pour autant soit compromise la capacité des générations futures à satisfaire les leurs ». Si l’on prend la zone euro pour comparaison, la capacité nationale d’épargne de l’Allemagne se situe un peu au-dessus de la moyenne, et le niveau de la dette rapporté au PIB un peu en dessous, ce qui ne permet pas de conclure à la soutenabilité des finances publiques. Le problème est que la notion même de dette est relative. D’un point de vue plus global, deux types de dette doivent être distingués : explicite (celle qui apparaît dans le budget voté par le Parlement) et implicite (celle qui correspond notamment aux créances futures que représentent les pensions et retraites à verser ultérieurement, ainsi que les charges pour le système de santé liées au vieillissement de la société à assumer à l’avenir). Les évaluations effectuées récemment par la Stiftung Marktwirtschaft (un think tank économique d’orientation libérale) sont plutôt inquiétantes : en 2008, la dette explicite s’élevait à 65,9 % du PIB et la dette implicite à 185 %, ce qui donne un total d’environ 250 % du PIB (soit plus de 6 000 milliards d’euros, ou 75 000 euros par tête).

Il est donc logique que l’Allemagne se préoccupe de la soutenabilité de sa dette. Vouloir limiter le déficit structurel – qui rend d’ailleurs tout budget insoutenable à long terme, dans la mesure où il n’est pas résorbé lorsque survient la reprise – à hauteur de 0,35 % du PIB relève donc du bon sens. Par ailleurs, si la dette explicite repose sur l’émission de titres, placés sur les marchés financiers, qui ont été négociés sur la base de contrats privés et ont une échéance et une rentabilité, tel n’est pas le cas pour la dette implicite qui est seulement garantie par l’institution concernée (la caisse de Sécurité sociale ou de retraite). Chaque réforme en faveur ou en défaveur des bénéficiaires modifie ainsi la dette implicite. Son évolution se trouve donc soumise à des choix politiques de long terme et non à des mesures conjoncturelles. Par ailleurs, s’agissant de la dette globale (250 % du PIB en 2008), il apparaît nettement que la responsabilité de la crise économique est presque marginale (environ 15 points de pourcentage).

Certes, il importe de ne pas dissocier le niveau de la dette de l´usage qui est fait de la dépense publique. S’endetter pour investir dans des infrastructures, la recherche ou l’éducation permettra une croissance plus forte dans le futur. Vouloir limiter la dette n’enlève pas la possibilité de réaliser des investissements à l’avenir, ce que n’exclut d’ailleurs pas le FCE, mais oblige les responsables politiques à opérer des arbitrages budgétaires mûrement pesés.

Enfin, s’il y a un problème avec le FCE, il peut se situer au niveau européen. L’Allemagne a choisi unilatéralement un dispositif budgétaire contraignant, à même de satisfaire son aversion culturelle et morale pour la dette, mais qui n’est pas forcément partagée par ses partenaires de l’Union européenne. Avec le FCE, ce pays dispose de marges de manœuvre plus étroites que ses voisins (qui peuvent théoriquement recourir à des déficits structurels plus importants) pour stabiliser l’économie. Par ailleurs, en cas de récession grave, l’Allemagne risque de réduire sa participation à l’effort collectif de relance et ainsi d’amplifier indirectement les effets des cycles économiques sur les économies voisines.

Par ailleurs, comment réagiront les investisseurs institutionnels face à la raréfaction, voire la disparition à long terme de la dette allemande ? De leur côté, les investisseurs privés cherchent à acquérir des titres de la dette publique pour diversifier leur portefeuille, d’autant que ce sont les actifs les moins risqués. Aussi les uns et les autres vont-ils très probablement remplacer les titres allemands par d’autres actifs ; s’ils sont européens, ils se reporteront – compte tenu du risque de change – principalement sur la dette française qui constitue le marché le plus liquide. Le financement des déficits français n’en sera que plus aisé, incitant les responsables français à opter pour le statu quo (c’est-à-dire à retarder les efforts d’assainissement budgétaire). Cependant, la cohésion de la zone euro repose également sur une certaine répartition des stocks de dette, afin d’éviter qu’un pays ne devienne le financeur d’un autre État membre.

La crise a remis sur la table la question de la soutenabilité des finances publiques. Le frein à l´endettement, en dépit de ses imperfections et de ses effets pervers, représente un pas important en direction de politiques budgétaires crédibles et de la soutenabilité globale des finances publiques, domaine dans lequel la France se caractérise par son inaction. Ceci étant, la nouvelle règle budgétaire aura des répercussions sur tous les membres de la zone euro, sans qu’elle ait toutefois fait l’objet de la moindre concertation au niveau européen.

Références bibliographiques
• Clemens Fuest, Michael Thöne (2009), « Reform des Finanzföderalismus in Deutschland », document de travail, Stiftung Marktwirtschaft, n° KHB37.
• Gabel Markus (2001), « La réforme du fédéralisme financier : beaucoup de bruit pour rien », Regards sur l’économie allemande, n° 52-53.
• Beschlüsse der Föderalismuskommission II zur Schuldenbremse (www.bundestga.de/parlament/gremien/foederalismus2/beschluesse.html), 2009.

* Analyste-rédacteur à La Documentation française, chercheur associé au Centre d’information et de recherche sur l’Allemagne contemporaine (CIRAC)

Pour citer cet article : Markus Gabel, « Le frein à l'endettement. Plus qu'une simple "originalité" allemande », Grande Europe n° 13, octobre 2009 - La Documentation française © DILA

 

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