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Espagne. Retour sur la crise urbaine, par Charlotte Vorms

[Espagne. Retour sur la crise urbaine, par Charlotte Vorms], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Villas neuves et inoccupées dans un quartier résidentiel d’Alicante, en août 2009. Fin 2008, l’Espagne comptait 997 000 logements vides, dont la moitié sur la côte méditerranéenne.
AFP / Diego Tuson

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Mis à jour le 12/12/2009

Introduction

Autrefois interprétés comme un signe de dynamisme économique, les alignements sans fin d’immeubles de briques rouges flambant neufs apparaissent aujourd’hui comme le reflet d’un système immobilier « pathologique » et emblématique de la crise espagnole actuelle. Un retour sur l’histoire des villes espagnoles depuis un demi-siècle conduit néanmoins à nuancer ce diagnostic négatif.


Espagne. Retour sur la crise urbaine

Charlotte Vorms*

Avec la crise mondiale, quelques pays ont été placés sur le devant de la scène comme les États-Unis, la Grande-Bretagne et l’Espagne. Cette dernière, dont la situation économique et sociale est plutôt mal connue en France, y a soudain fait la une de l’actualité. Les Français ont alors découvert le paysage insolite de chantiers à perte de vue, l’alignement sans fin d’immeubles de briques rouges flambant neufs. Autrefois interprétées comme un signe de dynamisme économique, ces images apparaissent aujourd’hui comme le reflet d’un système immobilier « pathologique » et servent à l’envi à illustrer les dossiers consacrés à la crise. Au cœur du marasme dans sa version espagnole, on trouve en effet cette « économie de la brique ». L’urbanisation, et plus généralement les villes, sont montrées du doigt et le modèle urbain espagnol dans son ensemble est mis en question. Dans ce contexte, un retour sur l’histoire récente des villes espagnoles conduit néanmoins à nuancer ce diagnostic négatif.

Les villes espagnoles à la fin des années 1970

L’idéologie ruraliste et anti-urbaine de la dictature franquiste explique que le régime se soit peu préoccupé du développement des villes, à quelques exceptions près comme Madrid qui, en tant que « capitale de l’Empire », a été l’objet d’un urbanisme de prestige. La plupart des autres villes, privées des faveurs du régime, ont vu leurs infrastructures et leurs services vieillir sans jamais être modernisés. Les interventions publiques ont alors essentiellement consisté à favoriser l’implantation d’industries, sans grande considération pour leur impact environnemental et urbanistique, et à développer la production de logements.

En effet, pendant la Guerre civile (communément appelée en France « Guerre d’Espagne », 1936-1939), les villes espagnoles ont connu d’importantes destructions, qui ont engendré une pénurie de logements, celle-ci s’étant encore trouvée aggravée à partir de la fin des années 1950 par un exode rural massif. Les politiques urbaines du régime franquiste se sont orientées avant tout vers la production intensive de nouveaux logements, en libérant du foncier par expropriation et moyennant des aides qui combinent prêts sans intérêts et primes à la construction. A alors été mise en place une législation spécifique au « logement protégé » appelé ainsi parce qu’il bénéficie d’une aide publique à la construction, qu’il est réservé à une clientèle précise, définie en fonction de ses revenus, et soumis à une réglementation particulière (son prix, notamment, n’est pas fixé par le marché). Ce logement social à l’espagnole – difficilement comparable au cas français – a été essentiellement proposé à l’achat. Enfin, les politiques de construction de logement sous le régime franquiste ont eu pour autre particularité d’associer les promoteurs privés (pouvant, eux aussi, prétendre au système d’aides) à une planification rigide de la production.

Les années 1960-1970 sont donc celles d’une croissance urbaine accélérée et d’une nette extension géographique des villes qui voient se multiplier de nouveaux quartiers parfois très vastes, réalisés par divers promoteurs, privés et publics. Toutefois le système d’aides, le cadre de la programmation et l’arbitraire des choix ministériels conduisent à l’émergence de quelques promoteurs immobiliers très puissants, ce qui, de fait, favorise la production de très grands ensembles à la conception unifiée pouvant compter jusqu’à 10 000 ou 20 000 logements (San Blás ou Moratalaz à Madrid, par exemple). Toutes les grandes villes espagnoles ont ainsi été dotées de leurs « polygones », version espagnole du grand ensemble. Vite construits et globalement sous-équipés, ces quartiers ont connu une détérioration rapide.

En 1979, année des premières élections municipales de l’Espagne démocratique, les jeunes municipalités héritent de villes marquées par deux décennies de politiques urbaines productivistes qui visèrent, d’une part, à développer l’industrie, d’autre part à construire le plus grand nombre de logements possible, et se montrèrent peu soucieuses des conditions de vie des habitants et de ce que l’on appellerait aujourd’hui un urbanisme durable. Les nouveaux édiles doivent donc équiper et moderniser ces villes et en rééquilibrer le développement. Ces transformations qui, dans les villes françaises se sont faites sur plusieurs décennies, ont été réalisées en Espagne en l’espace de quelques années.

Les villes au cœur de la transition démocratique

En une dizaine d’années, les municipalités ont mené une politique d’équipements urbains remarquable, qui a hissé les métropoles espagnoles au niveau des autres villes européennes. D’importants investissements ont permis la viabilisation des quartiers d’habitat auto-construit et plus généralement la modernisation des infrastructures urbaines de base que sont le pavement, l’éclairage, l’adduction d’eau, etc. De même, équipements scolaires, sanitaires, sportifs, et culturels ont été multipliés, améliorant des services sociaux jusque-là notoirement déficients, tout particulièrement en matière d’accueil des enfants et des personnes âgées.

Les transports publics ont constitué un autre des grands chantiers de la modernisation urbaine des années 1980 jusqu’à aujourd’hui. Le métro de Madrid, sans aucun doute un des plus performants d’Europe, dans la mesure où il dessert les quartiers périphériques de la capitale, figure à ce titre parmi les plus belles réussites. Ainsi, entre 1997 et 2006, le réseau métropolitain est passé de 119 à 223 kilomètres.

Parallèlement à cette mise à niveau des équipements urbains, les municipalités ont entrepris une formidable politique de requalification des espaces publics. Dans les nouveaux quartiers, construits à la hâte au cours des décennies précédentes, friches urbaines et autres lieux non aménagés ont été transformés en espaces verts ; les zones périphériques se sont alors vu dotées de grands parcs, fréquentés avec assiduité par une population de tous âges.

Dans les centres-villes, les municipalités se sont efforcées de récupérer les espaces en surface souvent envahis par l’automobile. Parkings et voies rapides ont été enterrés, permettant l’élargissement des trottoirs et la création de places, voire l’instauration de zones piétonnières. Cette politique de « récupération de la ville », pour utiliser la terminologie espagnole, a radicalement transformé sa physionomie. C’est à elle que l’on doit la multiplication des terrasses sur les places et trottoirs propices au développement de cette sociabilité qui participe pour beaucoup au charme des villes espagnoles. En Espagne c’est parce que le modèle de la ville compacte méditerranéenne, avec son petit commerce dynamique et sa forte appropriation de l’espace public par les habitants, a pu se combiner avec un bon niveau d’infrastructures et d’équipement urbains, qu’il fonctionne si bien.

Une modernisation concertée du parc de logements

Les difficultés d’accès au logement que connaissent aujourd’hui les jeunes ménages espagnols tendent à occulter la petite révolution que ce pays a connue en une quinzaine d’années dans le domaine de l’habitat urbain. Les municipalités sont quasiment parvenues à venir à bout des bidonvilles, comme à Madrid qui, en 1973, comptait encore 35 000 abris de fortune ; aujourd’hui, les poches d’habitat précaire qui persistent n’ont plus qu’un caractère résiduel. Le saut qualitatif dans les conditions de logement des Espagnols s’est opéré en moins d’une génération. Et si d’aucuns trouvent matière à critiquer le côté répétitif et monotone des quartiers construits à cette époque, il n’en reste pas moins que cette urbanisation a permis à bien des ménages d’accéder à un confort qui, jusque-là, leur était totalement étranger. Se livrer à une évaluation de l’urbanisme espagnol et juger de la qualité des périphéries nouvelles exige donc de garder à l’esprit l’état du parc de logements et des équipements urbains dans les années 1970.

Cette résorption de l’habitat précaire, fruit d’une politique volontariste, s’est accompagnée de la réhabilitation ou de la rénovation de quartiers entiers d’habitat auto-construit, ainsi que de celles de grands ensembles vétustes. En outre, dans la plupart des grandes villes, la conception et la mise en œuvre de ces opérations ont étroitement associé les populations concernées, représentées par des associations de quartier, et ont eu à cœur, chose remarquable par rapport à ce qui se faisait alors dans d’autres pays européens, de reloger sur place les habitants des logements démolis. Ces opérations restent des modèles de réussite politique liés à un contexte historique bien particulier. Quelques années plus tôt, la résorption des bidonvilles et la rénovation des quartiers anciens dans les villes françaises n’avaient-elles pas donné lieu au départ, contre leur gré, de nombre d’habitants ?

Si, depuis la fin de la dictature franquiste, les villes ont été l’objet de politiques de modernisation très efficaces, c’est aussi parce que les enjeux urbains ont été au centre des mobilisations citoyennes comme en témoigne le rôle décisif joué par les mouvements citadins dans l’avènement de la démocratie, puis dans les nouvelles institutions démocratiques. Et c’est précisément parce que ces politiques urbaines incarnèrent une nouvelle manière de faire de la politique en associant les populations et comptent parmi les grands succès de la démocratisation, que le constat actuel d’un certain dysfonctionnement des modes de gestion de la ville est si douloureux. Il attaque en effet le cœur, voire les fondements, de l’Espagne démocratique.

Les experts et les acteurs même de l’urbanisme espagnol des années 1980 n’ont pas attendu le retournement de la conjoncture pour exprimer leurs désaccords. Ils ont dénoncé les excès d’une économie du bâtiment redevenue productiviste mais ont aussi nuancé leur jugement au vu des expériences considérées comme les plus grands succès de l’urbanisme espagnol ; à cet égard, Barcelone fait figure de modèle pour avoir su respecter la volonté des résidents et conserver la vitalité d’une ville compacte.

Un marché du logement bloqué

Manifestation la plus spectaculaire de la crise actuelle, la singulière surproduction de logements dans un contexte de marché très tendu frappe les esprits. Plusieurs explications peuvent être avancées face aux chiffres de production de logements de la dernière période d’expansion (1996-2006) – le record ayant été atteint en 2006 avec 700 000 logements produits – et du stock de logements non vendus qui avoisine le million. Ces données cachent plusieurs réalités, à commencer par la part impressionnante des résidences touristiques et secondaires qui pèse sur le marché foncier, notamment dans les régions côtières. Cette situation alimente la hausse des prix liée aux espoirs de plus-values de nombre d’acheteurs-investisseurs(1).

À plus long terme, le blocage actuel du marché de l’immobilier résulte de choix faits sous Franco en matière de politiques du logement et qui n’ont jamais été fondamentalement remis en cause par la suite : il en va ainsi de la priorité donnée à l’accession à la propriété, du caractère extrêmement marginal du secteur locatif social et de l’absence d’encouragement public au développement d’un secteur locatif privé. De surcroît, le régime juridique du logement protégé a peu évolué aboutissant au blocage d’un vaste segment du marché. En effet, la perspective d’accéder à une pleine propriété, libérée de toutes entraves à l’extinction du régime de protection, tend tout naturellement à freiner la mobilité des ménages et favorise la vacance des logements ou la location clandestine. L’existence de ce secteur bloqué explique aussi l’ampleur des chiffres de production de logements neufs.

Une expansion urbaine mal maîtrisée

Enfin, les caractéristiques mêmes des quartiers nouvellement construits contribuent fortement à alimenter l’idée désormais couramment répandue d’une crise urbaine espagnole. L’Observatoire espagnol de la durabilité a publié des chiffres alarmants sur la consommation foncière liée à ce qu’il nomme l’ « artificialisation » des sols, qui aurait progressé de 30 % entre 1987 et 2000 – un accroissement qui, de surcroît, ne prend pas encore en compte les années 2000-2006. Une telle évolution s’explique par une urbanisation de faible densité, à une localisation obéissant à des opportunités foncières et donc très peu soucieuse de planification à l’échelle de l’agglomération. Outre le fait que cette urbanisation porte atteinte aux paysages et aux équilibres environnementaux, elle conduit aussi au recul d’usages du sol concurrents (agriculture notamment), au détriment donc d’une certaine diversité économique régionale sans compter qu’elle s’avère extrêmement coûteuse pour la collectivité en termes d’équipements urbains. La généralisation de cette forme d’urbanisation extensive, considérée aujourd’hui comme contraire aux principes d’un développement durable, concentre l’essentiel des critiques émises sur l’évolution des villes espagnoles.

De nombreuses analyses désignent, entre autres responsables de cette évolution, l’organisation territoriale. L’Espagne démocratique est fondée sur une forte décentralisation des pouvoirs. L’aménagement du territoire et l’urbanisme relèvent ainsi de la région – la communauté autonome. La législation nationale dans ce domaine ne fournit qu’un cadre très lâche, à l’intérieur duquel chaque communauté autonome légifère comme elle l’entend. Les municipalités ont donc pesé très lourd sur les choix opérés en matière d’urbanisme. Souffrant d’un déficit chronique de ressources, certaines ont eu tendance à utiliser l’urbanisme pour se financer (via diverses taxes et impôts directs et indirects liés à l’urbanisation). Partant de ce constat, le retrait de l’État central au profit des communautés autonomes est finalement rendu comptable de ces mauvaises pratiques et là encore, c’est, in fine, un des principes fondamentaux de la démocratie espagnole – la décentralisation – qui est pointé du doigt dans cette réflexion.

Ce retour critique sur le modèle urbain s’inscrit plus généralement dans le cadre d’une relecture de l’histoire de la transition démocratique, longtemps présentée comme un franc succès politique, et dont on perçoit aujourd’hui les limites. De même que l’on ouvre le débat sur la mémoire de la Guerre civile et du franquisme, jusque-là enterrée par ce que l’on appelle désormais le « pacte du silence »(2), on revient aujourd’hui sur les politiques urbaines de la démocratie. Passé le temps des constats catastrophistes, il restera à poursuivre la réflexion, entamée avant le retournement de la conjoncture, de façon approfondie et nuancée, sur les transformations qu’ont connues les villes espagnoles depuis un demi-siècle.

Notes
(1) Voir Charlotte Vorms, « Surproduction immobilière et difficultés d’accès au logement en Espagne : quelques éléments d’explication », Études foncières, n° 138, mars-avril 2009, pp. 39-44.
(2) Voir Stéphane Michonneau, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/pages-europe/d000620-espagne.-les-fantomes-de-la-guerre-civile-et-du-franquisme-par-stephane-michonneau.

* Historienne, École normale supérieure, UMR LOUEST

Pour citer cet article : Charlotte Vorms, « Espagne. Retour sur la crise urbaine », Grande Europe n° 15, décembre 2009 – La Documentation française © DILA

 

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