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Pologne. À qui s’adresse la politique d’intégration ? par Artur Borzeda

[Pologne. À qui s’adresse la politique d’intégration ? par Artur Borzeda], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Tchétchène dans un camp de réfugiés, près de Varsovie.
AFP / Wojtek Radwanski

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Mis à jour le 12/07/2009

Introduction

Pays d’émigration durant deux siècles, la Pologne s’est ouverte à l’immigration en 1989 sans y être prête et ce n’est qu’en 2004 qu’a été adoptée une politique d’intégration, minimaliste : aujourd’hui, nombre de migrants n’ont ainsi aucune perspective alors que l’immigration en est déjà à sa deuxième génération.


Pologne. À qui s’adresse la politique d’intégration ?

Artur Borzeda*

La Pologne a connu de nombreuses vagues d’émigration au cours de ces deux derniers siècles, dont la dernière en date, qui a suivi l’adhésion du pays à l’Union européenne en mai 2004(1), a concerné plus de 2 millions de personnes. Depuis 1989, elle exerce cependant une force d’attraction croissante et se trouve aujourd’hui en situation de pays d’immigration, ce qui ne lui était pas arrivé depuis 70 ans. Il existe, certes, des dispositions communautaires et l’expérience des autres pays, mais aucun modèle étranger d’intégration n’est transposable en l’état puisque les spécificités nationales exigent des solutions originales. Le temps presse pourtant, car le phénomène s’amplifie et déjà une première génération d’enfants d’immigrés est née sur le sol polonais.

Qui est « intégrable » ?

Selon les estimations officielles, on comptait environ 60 000 immigrants légaux en 2007(2), pour 38 millions de Polonais, soit à peine 0,16 % de la population. Durant des années, les programmes d’intégration ont été destinés exclusivement aux réfugiés politiques(3). Les Yougoslaves et les Tchétchènes constituent la quasi-totalité de cette catégorie (90 % environ pour les seconds) depuis 1999. Entre 1992 et 2007, la Pologne a accordé l’asile à 2 551 personnes (dont 1 798 Tchétchènes, 390 Bosniaques, 213 Somaliens, 76 Sri-Lankais et 74 Afghans) puis, après une forte hausse liée à l’adhésion du pays à l’espace Schengen (décembre 2007 – mars 2008), la situation s’est stabilisée. Néanmoins, peu de réfugiés décident de s’installer durablement en Pologne et les flux de nouveaux arrivants sont largement compensés par ceux qui partent vers d’autres pays. Les réfugiés jouissent des mêmes droits que les citoyens polonais (sauf le droit de vote) et bénéficient des programmes d’intégration mais ne sont plus les seuls aujourd’hui.

Désormais, les étrangers arrivés en Pologne et qui fuient leur pays pour une raison ou une autre peuvent prétendre à d’autres statuts que celui de réfugié, certes moins avantageux, mais accordés plus facilement. Parmi eux, le titre de séjour toléré a été introduit en 2003, sans qu’un programme d’intégration lui soit spécifiquement dédié. Moins généreux que le statut de réfugié, il donnait alors droit à un permis de travail et à la couverture chômage. À condition de remplir certaines conditions, il ouvrait également l’accès au système éducatif et de soins médicaux. Cette mesure, qui concernait 73 personnes en 2003, en touche à présent de 2 000 à 3 000 par an. Cependant, le 29 mai 2008, le titre de séjour toléré a été amputé de ces droits (il n’en reste plus aujourd’hui que quelques aides de survie), lors de l’instauration et au profit de la protection subsidiaire(4) qui, elle, est alignée sur le statut des réfugiés politiques, mais reste accordée avec beaucoup plus de parcimonie que le séjour toléré(5).

Il existe enfin un dispositif spécifiquement polonais, concernant la diaspora (qui fut exilée jadis en Russie ou en URSS) et ses descendants souhaitant revenir au pays. Après un premier projet, en 1999, qui envisageait de leur accorder automatiquement la nationalité polonaise et de leur consacrer diverses mesures d’intégration, une Charte du Polonais, bien plus modeste, a été adoptée en décembre 2007. Depuis son entrée en vigueur, le 29 mars 2008, elle permet à des ressortissants ayant des ascendants polonais et vivant dans les pays de l’ex-URSS de disposer de la citoyenneté polonaise (mais pas de la nationalité) ; aucune mesure d’intégration spécifique ne lui est attachée et elle n’octroie pas non plus le droit de s’installer en Pologne (pourtant, l’article 52 de la Constitution polonaise accorde à ces ressortissants « le droit des s’établir à demeure sur le territoire de la République de Pologne »).

Institutions et programmes

Il faut attendre jusqu’en 2004 pour que la Pologne se dote d’une politique d’intégration ; avant cette date, il n’existait qu’une aide matérielle d’urgence, dispensée surtout par le biais des ONG. La loi du 12 avril 2004 instaure enfin un cadre institutionnel et, en janvier 2005, le Conseil des ministres adopte un premier plan structurel, définissant quatre axes principaux : politique (en rapport avec les politiques de migration, de droit d’asile, de santé, de travail et d’éducation), juridique (visant à définir les compétences des institutions concernées et à parfaire le cadre légal), institutionnel (centré sur un audit permanent des besoins, la formation du personnel et la collaboration avec les ONG) et, enfin, théorique (concernant l’étude des modèles d’immigration et d’intégration et des pratiques en cours dans le monde). C’est le ministère du Travail et de la Politique sociale qui définit la politique d’intégration, en collaboration avec l’Office pour les migrations et les réfugiés (créé en 1992). Les préfectures sont chargées de sa mise en œuvre au niveau régional et elles délèguent cette mission aux Centres d’aide à la famille (Caf) dans les districts (powiat), ainsi qu’aux Centres d’aide sociale pour le suivi des longs séjours.

Les Caf établissent les Programmes individuels d’intégration (Pii), pièce maîtresse de la politique publique en la matière. Portant sur une période d’un an, ils prévoient l’aide financière que percevra l’immigrant (entre 115 et 260 euros par mois), la couverture des soins médicaux à laquelle il a droit, une assistance pour faire une demande de logement social, des cours de langue et une aide sociale spécialisée (celle-ci consiste en un suivi personnalisé de chaque cas, pouvant donner lieu à l’octroi de conseils d’ordre juridique, psychologique ou familial, mais aussi à un soutien lors des contacts avec les institutions). Depuis mai 2008, les personnes bénéficiant de la protection subsidiaire peuvent également se voir accorder un Pii. Entre 2004 et 2007, ce dispositif a surtout été utilisé dans trois voïvodies frontalières de l’est : Mazowieckie (449), Podlaskie (132) et Lubelskie (41), sur un total de 2 421 personnes(6).

Intégration et société

Après deux siècles d’émigration importante, les Polonais affirment aujourd’hui être favorables à l’intégration des étrangers, y voyant (à 75 %) un « devoir de réciprocité ». Un sondage publié au début de 2008 est édifiant à cet égard(7) : plus de 70 % des personnes interrogées déclarent qu’elles « accepteraient d’avoir pour voisin un Asiatique, un Noir, un Arabe ou un Juif », contre 15 % qui « ne souhaitent pas la présence d’étrangers dans le pays ». Si la tolérance progresse, une certaine méfiance demeure nourrie essentiellement par l’ignorance : 63 % des personnes interrogées n’ont ainsi jamais eu de contact avec les immigrés vivant sur leur sol.

Quant aux étrangers, ils ont des avis différents selon le statut qui leur a été accordé mais, de façon générale, leurs opinions sont assez positives. Ils apprécient « l’hospitalité des Polonais ainsi que leur sens de la famille, les femmes et la cuisine polonaises », même s’ils dénoncent « l’alcoolisme, le pessimisme et le conservatisme de la société » et, surtout, les défaillances de l’administration qui freinent, selon eux, leur intégration(8).

Pour pallier ces manquements, les étrangers ont recours à diverses stratégies et s’intègrent souvent d’eux-mêmes. Par exemple, on constate que le nombre de mariages mixtes ne cesse d’augmenter, sans être forcément le révélateur d’une société polonaise intégratrice à l’égard des étrangers. En 2008, plus de 9 000 étrangers ont demandé un permis de séjour à ce titre, contre 2 300 en 2003. Les autorités estiment que le prix d’un « mariage blanc » est passé, au cours de la même période, de 3 000 zlotys (665 euros) à 20 000 actuellement (près de 4 500 euros) et citent le chiffre de 50 000 offres matrimoniales circulant sur Internet.

D’autres, parmi lesquels de nombreux Arméniens, Ukrainiens et Vietnamiens – les deux derniers groupes sont numériquement les plus importants parmi la population non polonaise – vivent repliés sur leurs communautés mais se sont intégrés via le marché du travail. Les Arméniens tiennent des commerces dans de petites villes, les Ukrainiens sont particulièrement présents dans le BTP et l’agriculture et les Vietnamiens – qui se sont installés en Pologne dans les années 1960 et dont l’immigration en est déjà à la troisième génération – dans la distribution et la restauration.

La Pologne découvre progressivement et depuis peu les phénomènes d’immigration et d’intégration. Si un cadre légal a été mis en place au cours de ces dernières années, il demande encore à être amélioré. Nombre d’experts estiment en effet que les résultats de la politique d’intégration sont fort insuffisants, que les Pii portent sur une période trop courte et que le défaut de coordination des différentes institutions est patent. Ils soulignent aussi la faiblesse des moyens mobilisés pour cette politique, ainsi que pour la formation du personnel social et administratif chargé de la mettre en œuvre.

Le plus inquiétant aujourd’hui a trait à la situation des personnes qui vivent avec un permis de séjour toléré, le plus facile à obtenir. Ne bénéficiant d’aucune mesure d’intégration ni d’aide sociale, leurs rangs grossissent, tandis qu’ils connaissent une précarité croissante.

Mais même ceux qui profitent des mesures d’intégration n’y trouvent visiblement pas satisfaction : plus de 40 % des bénéficiaires des Pii abandonnent le programme en cours et décident de quitter la Pologne. Plus que l’échec de ces programmes, peut-être les autorités polonaises devraient-elles y voir leur mauvais ciblage. En effet, la politique d’intégration s’adresse pour le moment prioritairement aux réfugiés, actuellement en quasi-totalité des Tchétchènes. Or ces derniers ont rarement l’intention de rester en Pologne et, donc, de s’y intégrer. En revanche, certains immigrés présents sur le sol polonais seraient sans doute désireux de pouvoir bénéficier de mesures d’intégration.  

Notes
(1) A. Borzeda, « Grande-Bretagne et Irlande “Iles promises” de la nouvelle émigration polonaise ? », Grande Europe, n° 2, novembre 2008, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/pages-europe/d000646-grande-bretagne-et-irlande.-iles-promises-de-la-nouvelle-emigration-polonaise-par
(2) Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, 28 octobre 2008, Bureau du porte-parole des droits des citoyens, 28 octobre 2008.
(3) La Pologne n’a signé les principaux accords internationaux concernant les réfugiés qu’en 1991.
(4) La protection subsidiaire a été introduite afin que le pays se conforme aux règlements de
l’Union européenne. La Pologne est aujourd’hui un des pays de l’UE qui l’accorde le plus largement.
(5) A. Grzymala-Kozlowska, R. Stefanska « Uchodzcy w Polsce » (Réfugiés en Pologne), Biuletyn Biura Analiz Sejmowych, n° 19, Varsovie, 23 octobre 2008.
(6) Ministère polonais du Travail et de la Politique sociale. http://www.mpips.gov.pl/index.php?gid=1327
(7) J. Strozyk, « Z cudzoziemcem za sciana » (Avoir un étranger pour voisin), Rzeczpospolita, 31 janvier 2008.
(8) Co jest w Polsce ok ? (Qu’est-ce qui est OK en Pologne), Pentor Research International, Varsovie, 2004.

* La Documentation française

Pour citer cet article : Artur Borzeda, « Pologne. À qui s’adresse la politique d’intégration ? », Grande Europe n° 10, juillet 2009 – La Documentation française © DILA

 

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