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Intégration européenne du Kosovo : les écueils d’un avenir incertain, par Florent Marciacq

[Intégration européenne du Kosovo : les écueils d’un avenir incertain, par Florent Marciacq], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Le bâtiment de la représentation de l’Union européenne à Pristina.
Luc Hermann – 2011

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Mis à jour le 22/10/2012

Introduction

Malgré la fin de son « indépendance supervisée » le 11 septembre 2012, le Kosovo demeure un État dont la souveraineté reste limitée. Or, le succès pour le moins mitigé de l’engagement international dans ce pays, l’incapacité de l’Union européenne à définir une position commune sur la question du statut de cette entité, le blocage persistant du processus de négociations entre Belgrade et Pristina, et l’atonie grandissante, non dépourvue d’un certain nationalisme, avec laquelle les élites kosovares envisagent les réformes nécessaires à l’intégration européenne du Kosovo sont de bien mauvais augure.


INTÉGRATION EUROPÉENNE DU KOSOVO : LES ÉCUEILS D'UN AVENIR INCERTAIN

Florent Marciacq*

L’histoire du Kosovo ces dix dernières années est intimement liée à celle de l’engagement civil et militaire d’acteurs internationaux. De l’imposition de la paix à la démilitarisation, de la reconstruction des infrastructures au renforcement des institutions, du processus de démocratisation à celui de privatisation, partout transparaît l’empreinte d’acteurs internationaux qui n’ont ménagé dans cette entreprise ni leurs efforts ni leurs ressources. Malgré un bilan pour le moins mitigé et un bon nombre de déceptions, leurs sigles et acronymes continuent de façonner la vie politique et économique de la jeune république, qui s’est déclarée indépendante en février 2008(1). La Minuk, l’Eulex, l’ISG, l’ICO, la Kfor et l’OSCE font en effet partie du paysage local, tout comme de nombreuses organisations non-gouvernementales. Sur le terrain, la présence internationale reste importante(2), de même que l’influence politique et économique des États-Unis et de l’Union européenne (UE), les principaux partenaires de Pristina.

Les acteurs internationaux au Kosovo

La Minuk (Mission d’administration intermédiaire des Nations unies au Kosovo) est l’autorité administrative déployée au Kosovo par les Nations unies, en accord avec la résolution 1244 du Conseil de sécurité. Suite à la déclaration d’indépendance du Kosovo en 2008, la plupart de ses prérogatives furent transférées à l’Eulex (European Union Rule of Law Mission in Kosovo), une mission civile déployée par l’Union européenne. La Minuk reste néanmoins active au nord du Kosovo et assure aussi la représentation internationale du Kosovo auprès des acteurs n’ayant pas reconnu son indépendance. L’ISG (International Steering Group) est un groupe (composé de 25 pays ayant reconnu l’indépendance du Kosovo) qui veille à la mise en œuvre des principes de bonne gouvernance au Kosovo par l’intermédiaire, à Pristina, de l’ICO (International Civilian Office). La Kfor (Kosovo Force) est une force militaire de maintien de la paix commandée par l’Otan et déployée au Kosovo depuis 1999. L’OSCE (Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe) est une organisation internationale notamment active dans le domaine de la promotion des droits de l’homme et du citoyen.

L’empreinte des acteurs internationaux est si forte que certains évoquent un protectorat international. Pris en étau entre, d’un côté, Belgrade qui rejette son indépendance et maintient des institutions parallèles au nord du Kosovo, et, d’un autre côté, la myriade d’acteurs internationaux qui observent, conseillent, supervisent, contrôlent et agissent parfois sous mandat exécutif, le Kosovo peine à exister. Quatre ans après s’être déclaré indépendant, il ne dispose en effet que d’une souveraineté limitée(3). Cette limitation est d’ailleurs entérinée par sa Constitution, qui, élaborée en accord avec le plan Ahtisaari(4), confère au Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies des pouvoirs tout à fait exceptionnels, surpassant ceux des institutions d’État. C’est pourquoi la nouvelle transmise par l’ISG en juillet 2012 concernant « la fin de l’indépendance supervisée »(5) résonne, du moins en apparence, comme un pas de plus vers la prise en main du Kosovo par Pristina. La fermeture annoncée de l’ICO, qui a pour mission de veiller à l’application du plan Ahtisaari, et l’autorisation donnée à Pristina d’abroger les dispositions constitutionnelles transitoires plaçant son régime législatif et exécutif sous l’ultime autorité du Représentant spécial témoignent des efforts consentis par Pristina depuis 2008 en matière de gouvernance.

Mais, au-delà des apparences qui laissent à penser que la résolution de la question du Kosovo progresse, force est de constater que, sur le terrain, la situation ne s’améliore guère(6). Sur le plan sécuritaire, le Kosovo connaît depuis 2008 une recrudescence des incidents opposant Serbes et Albanais du Kosovo, surtout au nord de l’Ibar et à Mitrovica. Les tensions interethniques, qui ont culminé durant l’été 2011, entretiennent un climat de défiance, mrnançant raviver l’embrasement généralisé de mars 2004. À ce jour, le Kosovo n’a pas vu germer l’idée de « paix positive »(7) promue par les acteurs internationaux en général et l’Eulex en particulier(8). De plus, il fait l’objet d’une partition de fait entre le nord, majoritairement serbe et le sud sous l’autorité de Pristina(9). Contrairement aux enclaves serbes de Métochie, de Štrpce et dans une moindre mesure, du sud de l’Ibar, la partie nord du Kosovo rejette entièrement l’autorité de Pristina, conteste la présence de l’Eulex et soigne ses liens administratifs et institutionnels avec Belgrade(10). S’ajoutent à cela l’absence de normalisation des relations entre le Kosovo et la Serbie et les déceptions ayant suivi les négociations sur le statut du Kosovo. Si l’on mentionne encore les graves problèmes de corruption et de crime organisé qui rongent l’appareil d’État kosovar, dont les élites sont en partie constituées d’anciens combattants de l’armée de libération du Kosovo (UCK), et que l’on tient compte de la situation économique, pour le moins précaire du pays, alors la question de l’intégration européenne du Kosovo est au mieux un défi, au pire un point d’interrogation.

Un processus d’intégration ingénieux mais miné par la question du statut

L’Union européenne a confirmé à plusieurs reprises que la « perspective européenne » promise aux pays des Balkans occidentaux lors du Sommet de Thessalonique en 2003 s’appliquerait également au Kosovo(11). Afin d’assister les autorités de Pristina dans leur processus de réforme démocratique et d’approximation de l’acquis, l’UE a ainsi mis en place, dès 2003, un mécanisme de suivi relatif au processus de stabilisation et d’association, le STM (Stabilisation and Association Process Tracking Mechanism). Ce mécanisme reprend les éléments clés du processus de stabilisation et d’association classique offert aux autres États dans les Balkans, sans pour autant formellement intégrer le Kosovo dans une logique contractuelle devant l’amener à la conclusion d’un accord de stabilisation et d’association (ASA). Le STM pose néanmoins les bases d’une stratégie de dialogue politique permettant, le cas échéant, de basculer vers un processus d’intégration classique. Il offre un suivi sectoriel des progrès accomplis par le Kosovo ainsi qu’une assistance communautaire technique, politique et financière. Le champ d’action du STM a été complété en 2007 afin de se rapprocher encore des exigences découlant de l’hypothétique conclusion d’un ASA avec l’UE. En octobre 2009, Bruxelles a intensifié à nouveau sa relation avec le Kosovo en remplaçant le STM par un dialogue sur le processus de stabilisation et d’association (SAPD). Ce SAPD déboucha en mars 2012 sur une étude de faisabilité commanditée par la Commission européenne, des conclusions de laquelle dépendra l’éventuelle signature d’un ASA.

Au-delà de l’inventivité acronymique des instances bruxelloises, c’est à l’ambivalence de l’Union que tient la singularité du processus d’intégration européenne du Kosovo. L’Union a certes su développer au Kosovo un cadre institutionnel se rapprochant ingénieusement de celui offert aux autres États des Balkans de l’ouest. Ce cadre permet de traiter avec Pristina de manière directe, autonome et individualisée. Cela transparaît notamment au travers des rapports d’évaluation rédigés annuellement par la Commission depuis 2005, de la présence d’une délégation européenne à Pristina, du dialogue politique noué au plus haut niveau entre l’UE et le Kosovo et des réunions interparlementaires qui se tiennent à intervalles réguliers entres députés européens et kosovars. Mais l’Union peine à transposer cette réalité sur le plan contractuel. Les partenariats européens qu’elle a tissés au Kosovo en 2004, 2006 et 2008 le furent en effet dans le cadre des relations entre l’UE et la Serbie, même si une disposition prévoyait que la question du Kosovo fût traitée distinctement(12). Et, malgré l’ingéniosité de Bruxelles, le Kosovo n’a pas non plus formellement débuté les négociations devant le mener à la signature d’un ASA, ce qui le place dans une situation d’exception parmi les Balkans occidentaux(13).

Certes, l’étude de faisabilité lancée en mars 2012 devrait contribuer à normaliser les relations entre le Kosovo et l’UE, du moins si elle aboutit à la conclusion d’un ASA. Mais elle ne résout pas le problème essentiel qui mine leurs rapports : faute de consensus entre les États membres, et en dépit d’une résolution du Parlement européen de juillet 2010, encourageant l’Union à intensifier son « approche commune » vis-à-vis du statut du Kosovo(14), l’Union n’a pas formulé de position commune permettant la reconnaissance unanime de l’indépendance du pays. Même si elle a plusieurs fois réaffirmé que « l’absence de position commune sur le statut du Kosovo ne doit pas faire obstacle à l’engagement substantiel de l’UE au Kosovo »(15), l’opposition continue de cinq États membres(16) à la reconnaissance de l’indépendance explique la réserve avec laquelle l’Union est amenée à traiter cette question. La conclusion d’un ASA requiert en effet la signature de tous les États membres (et la ratification du document par leur parlement respectif) – un acte formel pouvant signifier une reconnaissance implicite. L’adoption par l’UE d’une approche moins ambivalente à l’égard du Kosovo dépend donc de la résolution de désaccords internes à l’Union.

À défaut de faire émerger un consensus interne sur la question du statut depuis mars 2011, l’Union s’engage activement dans la recherche d’une solution bilatérale impliquant Belgrade et Pristina. Elle chapeaute ainsi un « processus de négociations techniques », qui reflète tout à fait la logique fonctionnaliste qui lui est chère – une logique préconisant de traiter les questions hautement sensibles comme des questions purement techniques. En adjoignant au régime de conditionnalité politique de la Serbie des conditions spécifiques sur le plan technique afférant à la question du Kosovo(17), l’Union s’emploie à rendre plus vraisemblable la possibilité d’une reconnaissance implicite, par la Serbie, de l’indépendance du Kosovo. Celle-ci permettrait à l’Union de surmonter ses divergences internes, et de normaliser son approche. Cependant, le succès de cette logique fonctionnaliste promue par l’UE au travers du dialogue entre Belgrade et Pristina dépend essentiellement de la bonne volonté des parties. Or l’accession au pouvoir des forces nationalistes en Serbie en mai et juin 2012, le souhait du Président serbe Tomislav Nikolic de ré-impliquer les Nations unies dans le processus de négociations techniques avec l’UE et d’occuper en personne le poste de négociateur en chef, ou éventuellement, de le déléguer au Premier ministre, sont autant de signes compromettant le dessein de l’UE. Car, au lieu de contribuer à un nivellement technique d’enjeux politiques sensibles, ces développements récents positionnent la question du statut à un niveau hautement politique, là où aucune marge de manœuvre n’a pu être trouvée au cours des dix dernières années.

La reprise de l’acquis communautaire : un défi digne d’Héraclès ?

Le Kosovo a enregistré ces dernières années des progrès notables en matière d’adoption de l’acquis européen. Avec le renforcement à Pristina, depuis 2007, des institutions chargées de l’intégration européenne(18), il parvient aujourd’hui à assurer une meilleure coordination de l’agenda européen. Il a également sensiblement progressé dans la conduite des réformes administratives et judiciaires, et bénéficie des programmes européens d’assistance technique et financière. Le Kosovo a en outre mené des réformes importantes dans le secteur de la sécurité, après avoir notamment démantelé le Kosovo Protection Corps une organisation née de la démilitarisation de l’UCK et créé une force de police multiethnique. Mais ces réformes furent principalement menées sous la supervision de l’Otan, et non de l’UE. Le Kosovo participe enfin à l’Accord de libre-échange centre-européen (Alece), qui prépare les signataires à l’intégration européenne de leur économie, mais il est y représenté par la Minuk.

Les défis qui se posent au Kosovo en matière de reprise de l’acquis sont considérables. Par exemple, le Kosovo reste à ce jour le seul État dans les Balkans dont la mobilité de la population est encore restreinte par la nécessité d’obtenir un visa pour l’UE. Afin de palier cette anomalie, la Commission a transmis à Pristina en juin 2012 une feuille de route comprenant 95 critères, ou conditions devant être remplies avant la levée du régime des visas. Ces critères portent notamment sur le contrôle des frontières et des migrations, la lutte contre le crime organisé et la corruption, la sécurité des documents et la protection des droits fondamentaux.

En matière de critères politiques, la reprise de l’acquis est contrainte par la souveraineté limitée de Pristina sur le Kosovo. La nécessité d’insuffler les réformes européennes dans le nord du Kosovo se heurte au rejet par les Serbes du Kosovo de l’autorité de Pristina(19). Les incidents qui éclatent régulièrement depuis l’été 2011 au nord du pays démontrent que Pristina n’a qu’un contrôle très limité sur ce territoire peuplé majoritairement de Serbes. En matière de justice, l’Eulex pourvoit ainsi la totalité des juges officiant au tribunal de Mitrovica. Les allégations de fraudes électorales, survenues lors des dernières élections législatives en décembre 2010 et les nombreuses affaires criminelles ciblant des personnages clés de la vie politique kosovare jettent enfin le doute sur la probité de l’état de droit au Kosovo(20).

vendeur de drapeaux

Un vendeur de drapeaux à Prizren.
© Luc Hermann – 2008

En matière de critères économiques, le Kosovo n’a « pas progressé sur la voie de la mise en place d’une économie de marché viable »(21). Outre le chômage, qui touche 45 % de la population active (principalement les jeunes et les femmes), et la pauvreté, qui concerne une personne sur trois(22), c’est la viabilité même de la politique budgétaire de Pristina qui suscite des interrogations. Car le Kosovo souffre d’un double déficit – à la fois public et courant – exacerbé par la lourdeur de ses dépenses publiques, sa désindustrialisation, la paralysie de ses capacités de production (notamment agricoles) et le poids considérable des importations (dopées par les rentes de la diaspora).

Une population favorable à l’UE, mais une volonté politique qui s’essouffle

Malgré les écueils qui jalonnent l’intégration européenne du Kosovo, l’UE jouit d’un soutien populaire important, qui devrait encourager les réformes. 64 % des Kosovars ont une perception positive ou très positive de l’UE et 72 % voteraient en faveur d’une adhésion de leur pays à l’UE(23). Cela fait du Kosovo le pays le plus europhile des Balkans, bien que l’euroscepticisme soit nettement plus prononcé parmi les Serbes du Kosovo. Euphorique, la moitié de la population kosovare s’imagine d’ailleurs adhérer à l’UE d’ici cinq ans ! Si elle paraît relativement bien informée sur les questions européennes, elle sous-estime néanmoins l’étendue des défis qui se posent à elle, notamment en matière de reprise de l’acquis.

Conscients que le blocage généré par la question du statut continuera d’affecter la relation entre le Kosovo et l’UE, les dirigeants kosovars peinent cependant à maintenir la dynamique des réformes. À Pristina grandit la tentation d’imposer par la force l’autorité centrale du gouvernement sur les Serbes du nord. L’échec de l’opération de la police kosovare du 25 juillet 2011 visant à reprendre par surprise des postes frontières au nord du pays n’a certes pas aidé en faveur d’un tel choix. Mais en poussant les Serbes du Kosovo à l’isolement politique et international, elle est parvenue à légitimer une approche téméraire des problèmes de gouvernance, dont le parti au pouvoir, a su tirer parti (24). De plus en plus, des voix s’élèvent dans le pays contre la présence internationale au Kosovo, la poursuite des négociations techniques avec Belgrade et les mesures de décentralisation prévues par le plan Ahtisaari. Malgré les fraudes qui ont entaché le scrutin législatif de décembre 2010, le mouvement radical nationaliste Vetëvendosje ! (auto-détermination) a ainsi récolté 13 % des voix.

Au final, le Kosovo est donc loin d’avoir évité les nombreux écueils qui menacent son intégration européenne. Les obstacles sont complexes, tant au niveau interne qu’international. Or, l’ambiguïté de l’UE à son égard ne contribue guère à sa stabilisation et le déploiement de l’Eulex ne fait (au mieux) que l’effet d’un palliatif. Déjà en retard par rapport à ses voisins, le Kosovo court aujourd’hui le risque de l’enlisement.

Notes
(1) Dzihic Vedran & Helmut Kramer, Die Kosovo Bilanz –Scheitert die internationale Gemeinschaft ?, Lit Verlag, Münster, 2005, p. 22-35.
(2) En 2012, l’Eulex comptait 2 153 employé(e)s (soit la plus importante mission civile de l’UE) ; l’OSCE en comptait 670 (soit la plus grande mission de l’OSCE) ; la Kfor en comptait 5 609 (contre 39 000 en 2002).µ
(3) Odile Perrot, Kosovo : une indépendance supervisée, Analyse du Centre franco-autrichien, Institut français des relations internationales, 2011, vol. 1. p.6-10.
(4) Le plan Ahtisaari émane d’une proposition émise en 2007 par l’envoyé spécial éponyme du Secrétaire général des Nations unies visant à résoudre les différends entre la Serbie et le Kosovo. Cette proposition n’obtint pas le soutien du Conseil de sécurité, en raison de l’opposition de la Russie (et de la Serbie). Mais elle jouit de l’appui des États-Unis, de l’UE et fut adoptée par les autorités du Kosovo comme ligne directrice pour les réformes à accomplir.
(5) Communiqué of the Fifteenth Meeting of the International Steering Group, Vienne, 2 juillet 2012, (Vienna).
(6) Dzihic Vedran & Helmut Kramer, Kosovo after Independence : Is the EU’s EULEX Mission Delivering on its Promises ?, Internationale Politikanalyse, Friederich Erbert Stiftung,, Berlin, 2009, p. 14-21.
(7) L’idée de paix positive, théorisée par Johann Galtung, dénote une cohabitation pacifique, harmonieuse et participative entre les peuples, par opposition à la paix négative, qui se limite à l’absence de conflit armé.
(8) Elisabeth Schleicher, Positive Peace : a Dream Unfulfilled, Peter Lang, Francfort, Vienne, 2012.
(9) La partie nord du Kosovo peuplée majoritairement de Serbe représente un peu plus de 10 % du territoire kosovar.
(10) Les Serbes habitant au sud de l’Ibar participent de plus en plus aux institutions centrales et leurs relations avec les Albanais du Kosovo sont en cours de normalisation.
(11) European Commission, A European Future for Kosovo, 20 avril 2005 ; European Commission, Kosovo - Fulfilling its European Perspective, 14 octobre 2009.
(12) Les décisions du Conseil introduisant les partenariats européens avec le Kosovo portent en effet sur la « Serbie, y compris le Kosovo, selon le statut défini par la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies du 10 juin 1999 » (voir notamment les décisions du Conseil portant la référence 2004/533/EC, 2006/56/EC, 2008/213/EC). La distinction entre la Serbie et le Kosovo se fait par la suite en annexe, dans la définition des priorités à court et moyen termes assignées respectivement à la Serbie et au Kosovo.
(13) L’ASA de la Serbie, signé en 2008, stipule explicitement qu’il ne s’applique pas au Kosovo (art. 135).
(14) Résolution du Parlement européen sur le processus d'intégration européenne du Kosovo, adoptée le 8 juillet 2010.
(15) European Commission, Kosovo - Fulfilling its European Perspective, art. cit. (11).
(16) Espagne, Grèce, Chypre, Roumanie et Slovaquie.
(17) Les attentes de l’UE en la matière portent sur trois points : la coopération entre les autorités serbes du nord du Kosovo et l’Eulex ; la représentation du Kosovo au sein des instances internationales promouvant la coopération régionale ; le démantèlement des structures parallèles de gouvernance serbe au Kosovo. Ces attentes tacites conditionnent l’ouverture des négociations d’adhésion de la Serbie. Voir Florent Marciacq, A quelle distance de l’Union européenne se trouve aujourd’hui la Serbie ?, Analyse du Centre franco-autrichien, Institut français des relations internationales, automne 2012, vol. 3, à paraître.
(18) Un ministère pour l’Intégration européenne fut ainsi créé à Pristina afin de coordonner le processus d’intégration, et divers Bureaux pour l’intégration européenne sont en outre chargés, au sein des autres ministères, de l’harmonisation des politiques sectorielles.
(19) D’après une étude d’opinion parue en 2012, seuls 33 % des Serbes du Kosovo se définissent comme citoyens du Kosovo. Survey of Awareness of the EU and European Integration among Kosovo residents, UBO Consulting, mai-juin 2012, p. 17.
(20) Outre le rapport de Dick Marty au Conseil de l’Europe pointant du doigt le rôle de l’actuel Premier ministre, Hasim Thaci, durant la guerre, différentes affaires criminelles visent d’importants dignitaires kosovars (notamment Ramush Haradinaj, Fatmir Limaj, etc.).
(21) European Commission, European Kosovo 2011 Progress Report, 12 octobre 2011.
(22) The World Factbook. CIA,  2010 et 2011, consultable sur https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/.
(23) Survey of awareness of the EU and European Integration among Kosovo residents art. cit. (18).
(24) Le Parti au pouvoir, le Parti démocratique du Kosovo (PDK), jouit d’un soutien populaire d’autant plus important qu’il affiche une certaine fermeté à l’égard des régions du n*ord, majoritairement peuplées de Serbes.

* Chercheur associé au Programme de recherche sur la gouvernance européenne (Université du Luxembourg), à la Chaire de recherche en études parlementaires (chambre des députés du Luxembourg) et chercheur-doctorant auprès des Universités de Vienne (Autriche) et du Luxembourg. Soutenu par le Fonds National de la Recherche du Luxembourg (AFR 2718121).

Pour citer cet article : Florent Marciacq, « Intégration européenne du Kosovo : les écueils d’un avenir incertain », P@ge Europe, 22 octobre 2012 – La Documentation française © DILA

 

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