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Allemagne : le temps des réformes, par Adelheid Hege

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Une école allemande où a été lancé un programme européen de consommation de fruits.
Commission européenne – Service audiovisuel

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Mis à jour le 12/01/2009

Introduction

En Allemagne, face au déclin de la natalité et au faible taux d’emploi des femmes, la politique familiale, après avoir prôné le ménage à revenu masculin unique, a été centrée, à partir de 2005, sur la mise en place de structures d’accueil de la petite enfance et d’aides financières diverses aux parents.


Allemagne : le temps des réformes

Adelheid Hege*

En peu d’années, le regard sur la politique familiale a profondément changé en Allemagne. Longtemps minoré, ce volet de la politique sociale est devenu un thème dominant du débat sociétal en même temps que s’est opérée – non sans contradictions et résistances – la rupture avec le modèle familial traditionnel. Les politiques en la matière cherchent désormais à prendre en compte les évolutions des modes de vie, mais surtout à élaborer des instruments aptes à répondre à deux préoccupations majeures : le déclin de la natalité et la faible participation des femmes allemandes au marché du travail.

Les vertus devenues vices : désacralisation d’un modèle familial

Jusqu’au tournant du millénaire, les politiques familiales sont restées attachées à une image très normative de la famille, inspirée des valeurs chrétiennes et activement promue par les partis chrétiens-conservateurs(1). Cellule de base de la société et élément clé de sa cohésion, la famille est censée se décliner selon un modèle unique dans lequel les deux membres du couple parental exercent des rôles aussi exclusifs que sexuellement typés : aux hommes la participation au marché du travail et la tâche de pourvoir au revenu de la famille, aux femmes l’éducation des enfants et la gestion du foyer.

Le ménage à revenu unique masculin (Alleinverdienerehe) a longtemps bénéficié d’un prestige considérable en Allemagne. Il symbolisait l’aisance – l’ouvrier qualifié disposait de revenus suffisants pour nourrir sa famille – et semblait assurer les meilleures conditions d’éducation, l’environnement psychologique et affectif le plus approprié pour les jeunes enfants. À l’inverse, le travail féminin à plein temps était stigmatisé. Dans l’Allemagne du miracle économique, il apparaissait comme un signe de l’indigence du foyer... ou de l’égocentrisme maternel : étaient en effet considérées comme de « mauvaises mères » celles qui « délaissaient » leurs enfants pour exercer une activité professionnelle. Le consensus sur le modèle familial était renforcé par la volonté de rupture idéologique avec la RDA dont l’approche collectiviste de prise en charge des enfants était dénoncée(2).

Le modèle familial, agent organisateur de l’espace social

Les politiques publiques ont consolidé et pérennisé ce modèle, ce qui révèle en filigrane son statut normatif extrêmement prégnant. Historiquement, les systèmes de sécurité sociale sont destinés au pourvoyeur des ressources de la famille : son emploi est soumis à cotisations sociales et donne accès à un certain nombre de droits sociaux en matière de retraite, de maladie et de chômage. Les femmes inactives (ou ayant une activité professionnelle réduite) bénéficient de protections dérivées de leur statut marital et sont cantonnées aux emplois, relativement nombreux en Allemagne, qui ne permettent pas d’accumuler des droits propres (Veil, 2008). La négociation collective favorise la main-d’œuvre masculine occupée dont les salaires sont comparativement élevés. Le système fiscal avantage les ménages à revenu unique au moyen d’un quotient conjugal (Ehegattensplitting) ; il pénalise fortement par contre le deuxième salaire du ménage, soumis à un taux d’imposition dissuasif (Hege, 2006). Ce régime exerce, dans l’analyse même du ministère de la Famille, « de fortes incitations [...] à la réduction de l’activité professionnelle, voire au retrait du marché du travail de l’un des deux conjoints »(3). Les jardins d’enfants et les écoles, enfin, ont eux-mêmes calé leur organisation sur le postulat de la non-participation des femmes au marché du travail : dans la plupart des cas, ces établissements accueillent les enfants pendant les heures matinales essentiellement (au mieux jusqu’à 16 heures) sans offrir de repas de midi. Les équipements de garde des enfants de moins de trois ans restent peu nombreux.

L’augmentation sensible du chômage, la détérioration des conditions d’emploi, y compris pour les hommes, la découverte soudaine des piètres performances du système éducatif allemand et des clivages particulièrement accusés en matière de réussite scolaire des enfants(4) ont révélé les facettes moins idylliques d’un modèle naguère glorifié. Ses effets pervers se sont alors imposés à l’esprit du plus grand nombre : le faible taux d’emploi des femmes et leur manque d’autonomie économique, qui sont source de précarité ; le risque accru de pauvreté des enfants vivant notamment dans des familles monoparentales ; l’échec scolaire découlant des déficiences des structures périscolaires ; l’inégalité des chances pour les enfants issus de l’immigration et, enfin, le recul des naissances.

Derrière le recul des naissances, le désaveu d’un modèle familial contraignant

Le bilan démographique a en effet été l’électrochoc qui, au tournant du millénaire, a sorti la politique familiale de sa torpeur. Avec 1,33 enfant par femme en 2006, l’Allemagne affiche l’un des taux de natalité les plus bas en Europe (Fagnani et al., 2008). Les foyers sans enfants se sont solidement installés dans la société allemande, comme en témoigne l’augmentation constante du nombre de femmes sans enfants. Elles étaient plus de 20 % dans la classe d’âge des 35 à 54 ans à ne pas avoir d’enfant en 2006 (l’écart reste toutefois significatif entre les Länder de l’Ouest et de l’Est(5)). Le palmarès revient aux femmes très diplômées : 32 % des Ouest-Allemandes ayant fait des études supérieures et âgées de 35 à 71 ans n’avaient pas d’enfant en 2006(6).

Le changement des comportements vient ainsi désavouer le modèle familial traditionnel. Les femmes, quel que soit leur état civil, tendent à opter pour l’activité professionnelle – certes très souvent à temps partiel et au prix d’une précarité certaine – et hésitent à assumer des responsabilités parentales. D’autant que la maternité continue de tenir les femmes à l’écart du marché du travail... En 2003, moins de 10 % des mères ouest-allemandes ayant un enfant de moins de trois ans occupent un emploi à temps plein ; la majorité des mères d’enfants en bas âge n’exercent aucune activité professionnelle (Fagnani et al., 2008). Quand tel est cependant le cas, elles n’obtiennent le plus souvent que des temps partiels, généralement de courte durée, faiblement rémunérés et n’ouvrant pas toujours des droits à la sécurité sociale (Hege, 2005). Autre phénomène observé, les mères les plus diplômées tendent à se retirer du marché du travail : ainsi, 24 % des femmes très qualifiées vivant en couple avec un ou deux enfants de moins de douze ans ont renoncé à leur activité professionnelle (Fagnani et al., 2008). Dans l’ensemble, les situations en Allemagne et en France s’avèrent donc très différentes (voir tableau 1.).

Taux d'emploi copie

 L’inflexion des politiques familiales

Un changement de paradigme dans la politique familiale se fait jour dès la fin des années 1990. L’évolution de la société et une demande patronale de plus en plus insistante conduisent les autorités à rechercher les moyens de concilier responsabilités professionnelles et familiales : visant prioritairement l’insertion durable des femmes (qualifiées) dans le marché du travail, la politique familiale commence aussi à s’intéresser au rôle parental des pères.

Comme la France, l’Allemagne offre des aides financières relativement généreuses aux familles. Elle se distingue toutefois par l’accent mis sur les aides directes (allocations familiales, allègements fiscaux) plutôt que sur les infrastructures de garde (voir tableau 2). En 2006, 34,5 milliards d’euros ont été consacrés aux allocations familiales, qui sont versées dès le premier enfant et ne sont soumises à aucune condition de ressources(7).

Dépenses publiques copie

Depuis 1999, tout enfant âgé de trois à six ans a légalement droit à une place dans un jardin d’enfants. L’extension de l’offre de services de garde aux moins de trois ans a été présentée comme une priorité du deuxième gouvernement Schröder (coalition SPD-Verts) entre 2002 et 2005, laquelle n’a pas été concrétisée. L’Allemagne de l’Ouest se situe en effet en queue de peloton de l’UE en ce qui concerne la prise en charge des enfants les plus jeunes, dont moins de 5 % sont gardés dans une structure extrafamiliale (Klammer, Letablier, 2008).

Des changements décisifs sont intervenus après l’arrivée au pouvoir, en 2005, de la grande coalition (CDU/CSU – SPD). Reprenant à son compte des concepts développés par la titulaire sociale-démocrate du ministère de la Famille, qui l’a précédée, Ursula von der Leyen (CDU) fait de la conciliation des responsabilités professionnelles et familiales des deux parents une priorité, au risque de choquer son propre camp. Des allègements fiscaux sont accordés au titre de la garde d’enfant. Surtout, le congé parental est profondément réformé et modelé sur les dispositifs scandinaves. À l’ancienne « allocation d’éducation » (Erziehungsgeld) – versée sous conditions de ressources pendant trois ans au parent bénéficiaire d’un « congé d’éducation » pour s’occuper de son jeune enfant – est substituée l’allocation parentale (Elterngeld), le changement d’appellation valant symbole. Cette nouvelle prestation est versée pendant une durée plus courte – 14 mois quand les pères se portent volontaires pour un tel congé pendant au mois deux mois(8), sinon 12 mois – et elle est proportionnelle au salaire. Le parent en congé parental touche 67 % de son salaire antérieur net, dans la limite de 1 800 euros. Instauré pour les parents d’enfants nés à partir du 1er janvier 2007, ce droit a un coût, pris en charge par l’impôt, évalué à 4 milliards d’euros par an. La réinsertion (ou le maintien) des femmes dans le marché du travail est encouragée de deux façons différentes : d’abord, en évitant l’écueil d’une pause parentale prolongée qui, à l’expérience, rend plus difficile le retour à l’emploi, ensuite en donnant avantage à l’activité professionnelle à plein temps, qui garantit un revenu de remplacement plus élevé durant le congé.

Néanmoins, pour ménager les partisans du modèle familial traditionnel, la réforme donne quelques gages aux familles à revenu unique. Ainsi, 300 euros par mois sont versés au parent inactif au moment de la naissance (généralement la mère). Par ailleurs, une « allocation de soins » (Betreuungsgeld) pourrait être versée, à partir de 2013, aux parents faisant le choix d’élever eux-mêmes leur enfant en bas âge. Cette aide, réclamée par l’aile conservatrice des partis chrétiens-démocrates, est très controversée : ses adversaires y voient en effet le risque de priver notamment les enfants des familles les plus démunies (chômeurs de longue durée, migrants) de l’accès à l’éducation préscolaire, désormais considérée comme un outil essentiel pour assurer l’égalité des chances dans le système éducatif.

Le développement des structures d’accueil de la petite enfance est devenu l’une des grandes priorités des politiques familiales(9). Un projet de loi est en discussion actuellement au Parlement qui vise à instituer, à partir de 2013, un droit opposable à une place en crèche ou en garderie pour tous les enfants de moins de trois ans. Le coût de la mesure est chiffré à 12 milliards d’euros.

Alliances et résistances

Les organisations patronales comptent parmi les plus fervents partisans de la nouvelle politique familiale. Dans un contexte de pénurie (effective ou prévisible) de main-d’œuvre qualifiée, le partage des responsabilités parentales entre salariés hommes et femmes devient, en effet, un enjeu important. Prônant la rupture avec le modèle familial traditionnel, les organisations patronales ont apporté leur soutien à la réforme du congé parental et réclament avec insistance le développement des structures de socialisation précoce des enfants ainsi que la gratuité des jardins d’enfants. Elles encouragent les entreprises à offrir aux jeunes parents des horaires flexibles et autres mesures de facilitation de retour à l’emploi. Les entreprises peuvent désormais concourir pour obtenir le label « Entreprise favorable à la famille » (familienfreundlicher Betrieb) mis en place par le ministère de la Famille ; les médias se font l’écho des « bonnes pratiques ».

L’évolution semble irréversible, qui voit s’évanouir le modèle familial traditionnel de l’homme gagne pain et de la femme mère au foyer. Les promoteurs de la nouvelle politique familiale en veulent pour preuve la sollicitation croissante d’un congé parental par les jeunes pères : selon l’Office fédéral des statistiques, en 2007, 17 % des salariés demandeurs étaient des hommes, la quasi-totalité d’entre eux ayant jusqu’alors boudé cette option(10).

En dépit des avancées de ces dernières années, les objectifs visant à concilier responsabilités parentales et professionnelles et à donner aux jeunes enfants un accès généralisé aux établissements préscolaires sont loin d’être atteints. La mise en œuvre des réformes pâtit encore des batailles « d’arrière-garde » des partisans du modèle familial traditionnel mais surtout des empreintes laissées par ce modèle dans la psychologie même des parents : poursuivre une activité professionnelle après une naissance expose toujours une mère au soupçon de « préférer son travail à ses enfants ». La consécration de la répartition traditionnelle des rôles dans l’ensemble des systèmes sociaux (protection sociale, fiscalité(11), négociation collective) agit comme un frein puissant à l’instauration de l’égalité professionnelle et parentale. Le temps partiel pour les femmes et une insertion souvent précaire dans le marché du travail sous-tendent donc le nouveau modèle familial, avec des conséquences particulièrement néfastes pour les mères à la tête de familles monoparentales, de plus en plus nombreuses, et pour leurs enfants.

Notes
(1) Aucun projet familial alternatif n’a été élaboré par le SPD (Veil, 2002). Quant aux syndicats, ils adoptent sans difficulté le paradigme familial dominant.
(2) La RDA, où l’obligation de travailler associée au droit au travail était inscrite dans la Constitution, menait une politique familiale nataliste et promouvait l’image de la « mère travailleuse ». Une offre importante d’équipements collectifs permettait aux mères de concilier obligations professionnelles et familiales (voir Fagnani et al., 2008).
(3) Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (2006), Familie zwischen Flexibilität und Verlässlichkeit, Siebter Familienbericht, p. 57.
(4) Révélés au début des années 2000 par l’enquête PISA (Programme for International Student Assessment) de l’OCDE qui met particulièrement en cause la pénurie d’infrastructures de prise en charge de la petite enfance.
(5) 25 % des femmes ouest-allemandes, nées entre 1962 et 1971, n’avaient pas d’enfant en 2006, contre 11 % de leurs consœurs est-allemandes (Statistisches Bundesamt (2007), Geburten und Kinderlosigkeit in Deutschland : Ergebnisse der Sondererhebung 2006).
(6) Ibidem.
(7) En 2008, 154 euros pour chacun des trois premiers enfants, 179 euros pour leurs cadets. À compter de janvier 2009, l’allocation familiale (Kindergeld) a été portée à 164 euros pour les deux premiers enfants, le montant étant majoré pour chacun des enfants suivants.
(8) La même durée vaut pour les familles monoparentales. Le congé parental est cumulable avec une activité professionnelle de 30 heures au maximum par semaine, avec une compensation proportionnelle du salaire.
(9) Un programme de développement des écoles à plein temps pour les jeunes enfants (Ganztagsschulen) avait été lancé par le chancelier Schröder en 2003.
(10) Süddeutsche Zeitung, 12 juin 2008.
(11) La suppression du quotient conjugal au profit d’un quotient familial à la française est en discussion, mais n’est pas susceptible d’être mis en œuvre rapidement.

Sélection bibliographique
• Fagnani J., Math. A., Meilland C. avec Luci-Greulich A. (2008), Comparaison européenne des aides aux familles, rapport de recherche à l’attention de la Caisse nationale des allocations familiales, août.
• Hege A. (2005), « Allemagne : les salarié(e)s précaires, l’emploi normal et la représentation syndicale », Chronique internationale de l’IRES, n° 97, novembre.
• Hege A. (2006), « Allemagne. Pères, femmes, enfants, migrants : changement de paradigme et résistances », Chronique internationale de l’IRES, n° 101, juillet.
• Klammer U., Letablier M.-T. (2008), « Les entreprises face à la conciliation travail et vie familiale : une comparaison Allemagne et France », Recherches et prévisions, n° 92, juin.
• Veil M. (2002), « Widersprüchliche Vielfalt : Familienpolitische Orientierungen nach der Wahl », Gewerkschaftliche Monatshefte, n° 10-11.
• Veil M. (2008), « Allemagne. Politiques de l’emploi, administration du chômage, placement des chômeurs : le grand chamboulement », Chronique internationale de l’IRES, n° 115, novembre.

* Rédactrice en chef de Chronique internationale, Institut de recherches économiques et sociales (IRES)

Pour citer cet article : Adelheid Hege, « Allemagne : le temps des réformes », Grande Europe n° 4, janvier 2009 – La Documentation française © DILA

 

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