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La Politique européenne de voisinage, par La Rédaction

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La Politique européenne de voisinage.
Dila, Paris, 2010

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Mis à jour le 12/10/2008

Introduction

Dans le cadre de la Politique européenne de voisinage, l’UE offre à ses voisins post-communistes de l’Est, ainsi que du sud de la Méditerranée de les intégrer en partie au marché unique et de leur apporter, moyennant des réformes structurelles, une aide financière laquelle privilégie le second groupe de pays.


La Politique européenne de voisinage, par La Rédaction

La Rédaction

Après la chute du mur de Berlin, l’urgence pour les dirigeants occidentaux fut de concrétiser la réunification des deux Europes. Pour y parvenir, la seule voie envisagée durant une bonne partie de la décennie 1990 fut l’adhésion à l’Union européenne (UE), cette promesse étant d’ailleurs soumise à un certain nombre de conditions bien précises. En revanche, ceux des pays post-communistes qui n’étaient pas « élus » sont longtemps restés dans une sorte de no man’s land, l’UE n’ayant pas défini de politique à leur égard. Elle a été néanmoins poussée à le faire par les attentats du 11 septembre 2001, à la suite desquels l’instauration de liens plus étroits est apparue comme la réponse la plus efficace à la montée en puissance du terrorisme, ainsi que par la perspective du cinquième élargissement de 2004-2007 qui allait repousser ses frontières jusqu’à des pays moins développés économiquement, parfois théâtres de conflits, ouverts ou gelés, et porteurs de menaces de soft security (immigration clandestine, crime organisé, risques environnementaux). C’est donc tardivement que l’UE a ajouté à son arsenal de politiques communautaires celle de voisinage. Ce faisant, et pour la première fois, elle fixait ses frontières extérieures.

Un nouveau concept

La Commission européenne a présenté en mars 2003 une communication intitulée « L’Europe élargie – Voisinage : un nouveau cadre avec nos voisins de l’est et du sud », qui sera approuvée par le Conseil européen de Thessalonique de juin 2003 ; il proposait un nouveau concept, celui de politique de voisinage « de Marrakech à Moscou ». A cette première pierre est venue s’ajouter la « Stratégie européenne de sécurité : une Europe sûre dans un monde meilleur », élaborée par Javier Solana, Haut Représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), et adoptée en décembre 2003. La Politique européenne de voisinage (PEV) était née et venait renforcer la PESC à laquelle elle est intrinsèquement liée.

Dans sa conception originelle, la PEV devait être réservée aux voisins apparus à l’Est, après le double élargissement de 2004-2007, mais, à la demande de l’Espagne et de la France, elle a été étendue aux pays du sud de la Méditerranée ayant (ou appelés à avoir) une frontière maritime avec l’UE. Ces derniers étaient déjà membres du Processus de Barcelone (également baptisé Euromed ou partenariat euro-méditerranéen), lancé en novembre 1995 avec pour objectif la création d’une aire commune de paix, de stabilité et de prospérité grâce au renforcement du dialogue politique et de sécurité et à la mise en place d’une zone de libre-échange. Douze ans plus tard, le bilan de ce partenariat est plus que mitigé, constat qui a conduit la France à proposer en février 2007 de lui substituer un nouveau dispositif de coopération, « Processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée », dont le premier sommet a eu lieu le 13 juillet 2008 à Paris. Quoiqu’il en soit, la PEV représente un complément précieux du Processus de Barcelone, d’autant qu’il existe des passerelles (mêmes objectifs, même socle juridique constitué par les accords signés avec l’UE, même cadre budgétaire) entre ces deux politiques.

Le principal objectif de la PEV est d’éviter l’émergence de nouveaux clivages entre l’UE élargie et ses voisins. Celle-ci leur offre donc une intégration économique partielle au marché unique et un resserrement des liens politiques en échange de la mise en œuvre de réformes structurelles dans le respect des « valeurs communes » (démocratie, primauté du droit, économie de marché, développement durable). Enfin, l’assistance européenne en termes de financement et de coopération technique est destinée à augmenter à mesure que ces réformes se concrétisent.

Qui sont les voisins de l’UE ?

Pour participer à la PEV, les pays voisins doivent remplir trois conditions :
• partager une frontière terrestre ou maritime avec l’UE ;
• ne pas avoir vocation à adhérer à l’UE. De ce fait, ne sont concernés ni la Turquie dont le statut de candidat a été reconnu en décembre 1999, ni les Balkans auxquels s’applique, en attendant leur intégration, la politique de stabilisation et d’association avec des accords à la clé ;
• avoir conclu avec Bruxelles un accord de partenariat et de coopération (ex-URSS) ou un accord d’association (pays méditerranéens).

Aujourd’hui sont éligibles dix pays méditerranéens (Algérie, Égypte, Israël, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, Autorité palestinienne, Syrie, Tunisie) et six États ex-soviétiques (Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Géorgie, Moldavie, Ukraine), mais quelques-uns n’y participent encore que de façon partielle ou pas du tout. Ainsi pour l’Algérie qui, jusqu’à récemment, refusait d’admettre la plus-value apportée par la PEV par rapport à l’accord d’association, entré en vigueur en 2005, et au Processus de Barcelone. Il semble néanmoins que les autorités, après la visite en mars 2008 de Benita Ferrero-Waldner, commissaire européenne aux Relations extérieures et à la Politique européenne de voisinage, soient désormais prêtes, moyennant certaines concessions, notamment sur la libre circulation des personnes, à participer pleinement à la PEV et qu’un plan d’action soit en cours d’élaboration. La Libye, quant à elle, doit adhérer au Processus de Barcelone avant que ne soit envisagée la conclusion d’un accord d’association, puis d’un plan d’action. Dans le cas de la Syrie, l’accord d’association n’ayant toujours pas été signé, la démarche ne peut être poursuivie. Enfin, en ce qui concerne la Biélorussie, l’UE a décidé de geler ses relations avec les autorités de ce pays tant qu’elles ne respecteraient pas les valeurs de la démocratie, notamment à l’occasion des élections.

Reste la Russie avec laquelle l’UE partage sa plus longue frontière extérieure. Bruxelles envisageait de faire entrer ce pays dans la PEV, ce qu’ont refusé tout net les autorités russes qui, en outre, n’apprécient guère la présence de l’UE dans ce qu’elles considèrent comme la zone d’influence de la Russie. Des relations spécifiques ont donc été mises en place, basées sur un « partenariat stratégique » dans quatre espaces communs définis lors du sommet de Saint-Pétersbourg de mai 2003 (espace économique, espace de liberté, de sécurité et de justice, espace de sécurité extérieure, espace de recherche et d’éducation).

Les plans d’action

La procédure retenue ici a bien des traits communs avec les mécanismes de pré-adhésion utilisés pour l’élargissement de 2004-2007. En premier lieu, la Commission a établi des rapports sur la situation politique et économique des pays éligibles, au vu desquels le Conseil a décidé s’il était possible ou non de passer à l’étape suivante. Celle-ci consiste dans l’élaboration des plans d’action, conclus pour une durée de trois à cinq ans, qui fixent des priorités à court et moyen termes en ce qui concerne les réformes à mettre en œuvre. Bien que propres à chaque pays, ces plans comportent tous les mêmes chapitres, à savoir :

• réforme et dialogue politique sur les questions de politique étrangère et de sécurité, comme la prévention des conflits ou les mesures à prendre contre le terrorisme international, la prolifération des armes de destruction massive, les exportations illégales d’armes, etc. ;
• développement et coopération sociale et économique ;
• réforme réglementaire et du marché, questions liées au commerce ;
• coopération en matière de justice, liberté et sécurité ;
• questions sectorielles : transports, énergie, société de l’information, environnement, recherche et développement, etc. ;
• dimension humaine : contacts interpersonnels, société civile, éducation, santé publique.

Chacun de ces chapitres est négocié avec le pays concerné en prenant en compte ses besoins, ses capacités et ses intérêts (approche différenciée déjà utilisée lors du processus de pré-adhésion). Les négociations se calent également sur le rythme auquel sont appliquées les réformes de façon à ce qu’un pays plus rapide à les mettre en œuvre ne soit pas contraint d’attendre les autres.

Plans d'action en vigueur copie

Le principal objectif de ces plans d’action est de mettre en œuvre dans leur intégralité les accords de partenariat et de coopération ou d’association conclus avec Bruxelles, en définissant de façon beaucoup plus claire et précise les priorités des réformes et en fournissant les indications nécessaires pour planifier l’assistance de l’UE en termes de fonds communautaires ou de programmes de financement bilatéraux assumés par les États membres. Aucune sanction juridique n’est prévue au cas où un pays ne respecterait pas un des engagements pris dans son plan d’action. Mais il pourrait en subir les conséquences politiquement, en voyant l’UE prendre ses distances à son égard, et financièrement, en étant privé de l’assistance initialement prévue pour le domaine concerné.

La réalisation de ces plans est suivie par des sous-comités, à compétence sectorielle, émanant des conseils de coopération ou d’association chargés de veiller à la mise en application des accords du même nom et qui se réunissent de huit à neuf fois par an. Sur la base de ces travaux, la Commission européenne a publié, le 4 décembre 2006, un premier rapport sur les résultats globaux de la PEV, ainsi que sur les progrès accomplis dans les sept pays ayant adopté un plan d’action en 2005 et un deuxième sur l’ensemble des douze (voir tableau) le 2 avril 2008.

La réforme du financement

Dans sa communication de décembre 2006, la Commission européenne proposait de donner une plus grande place à la PEV en augmentant les moyens qui lui sont affectés et en renforçant la coopération dans les domaines du commerce, de la mobilité et de la résolution des conflits gelés. Adoptées par le Conseil européen de juin 2007, ces préconisations ont été réunies dans le rapport de la Commission européenne de décembre 2007 intitulé « Une politique européenne de voisinage vigoureuse ».

Cette impulsion s’est accompagnée de la réforme des programmes de financement existants dans le domaine extérieur, entrée en vigueur le 1er janvier 2007. Jusqu’à cette date, les pays ayants droit de la PEV bénéficiaient, en effet, des fonds alloués dans le cadre des programmes Tacis (ex-URSS) et Meda (pays méditerranéens), soit respectivement 3,1 et 5,3 milliards d’euros pour la période budgétaire 2000-2006. Mais il s’est rapidement avéré difficile d’encourager la coopération le long des frontières extérieures de l’UE en combinant des moyens de financement interne (fonds structurels) et extérieur (comme Tacis et Meda), régis par des règles et procédures différentes. Aussi, début 2007, ces deux programmes ont-ils été remplacés par le seul Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP). L’une des principales caractéristiques de ce dernier réside dans le soutien qu’il apporte à la coopération transfrontalière en finançant des programmes communs à des régions d’États membres et d’États partenaires partageant une même frontière, et de plus, via une procédure largement simplifiée. Le fonctionnement de l’IEVP est très proche de celui des fonds structurels : programmation pluri-annuelle, partenariats, cofinancement. Ainsi, le volet « coopération transfrontalière » sera cofinancé par le Fonds européen de développement régional (Feder). L’IEVP finance également le partenariat stratégique avec la Russie.

Outre l’IEVP, a été créée la « facilité de financement consacrée à la gouvernance », dotée d’une enveloppe annuelle de 50 millions d’euros, qui apporte un soutien supplémentaire aux pays ayant le plus progressé dans la mise en œuvre des objectifs en matière de gouvernance ; le Maroc et l’Ukraine ont été les deux premiers pays à bénéficier, en 2007, de cette « récompense ». Quant à la « facilité d’investissement » (700 millions d’euros pour la période 2007-2013), elle n’est opérationnelle que depuis 2008 et permet de financer des prêts accordés aux pays partenaires pour réaliser des projets d’intérêt commun dans les domaines de l’énergie, de l’environnement et des transports. Enfin, tout ce qui relève du rapprochement législatif et du renforcement des institutions est soutenu par le biais de mécanismes qui furent expérimentés, avec succès, auprès de ceux qui allaient devenir les nouveaux États membres, à savoir le programme d’assistance technique et d’échanges d’informations (TAIEX), des accords de jumelage à long terme avec les administrations nationales, régionales ou locales (twinnings) et la participation aux agences et programmes de l’UE, notamment dans les domaines de l’éducation, la formation et la jeunesse, la recherche, l’environnement, la culture et l’audiovisuel.

Dans le budget 2007-2013, l’enveloppe de l’IEVP est de 11,181 milliards d’euros, soit une augmentation de 32 % par rapport à l’addition des sommes allouées dans le cadre de Tacis et de Meda. Sur ce montant, 95 % est consacré aux programmes nationaux et multinationaux et 5 % à la coopération transfrontalière. Par ailleurs, la répartition des fonds entre le Sud (deux tiers) et l’Est (un tiers) n’a pas été modifiée par rapport à la situation antérieure, bien que la Commission et plusieurs États membres soient partisans d’un partage plus favorable à l’Est.

La PEV mise à l’épreuve

La guerre russo-géorgienne déclenchée au sujet de la province séparatiste d’Ossétie du Sud est venue brutalement démontrer à la fois le bien-fondé de la PEV et ses insuffisances. Il est, en effet, indéniable que ce conflit, dans la mesure où il menace la stabilité et la paix à ses frontières, met en cause les intérêts de l’UE et qu’il donne raison au choix des autorités bruxelloises de privilégier l’enjeu sécuritaire sur toute autre préoccupation. Mais il révèle aussi ce que certains laissaient entendre depuis déjà un certain temps : l’UE ne s’est pas donné les moyens de sa politique.

Dans sa communication de décembre 2006, la Commission européenne reconnaissait d’ailleurs sans ambages : « La PEV n’a guère contribué jusqu’ici à la résolution des conflits (...). L’UE se doit d’être plus active et plus présente au niveau des mécanismes régionaux ou multilatéraux de résolution des conflits et des efforts déployés en matière d’observation ou de maintien de la paix ». Ce « déficit » de présence sur le terrain est manifestement pour beaucoup dans la décision d’un État, qui s’était pourtant engagé dans son plan d’action à « renforcer les mesures de confiance » entre les parties, de lancer, en totale contradiction avec les valeurs et les règles européennes, une intervention militaire, quelles que soient par ailleurs les provocations auxquelles il a pu être exposé. Mais c’est aussi la « discrétion » européenne qui a conduit la Russie à considérer que sa loi primait toutes les autres dans l’espace ex-soviétique (hors pays baltes) et qu’elle n’encourait pas grand risque à modifier par la force des frontières reconnues internationalement.

Placée devant le fait accompli, début août, l’UE est immédiatement apparue comme étant la seule en mesure d’offrir une médiation acceptable à la fois par la Géorgie et la Russie. De fait, elle a obtenu un cessez-le-feu moins d’une semaine après les premières opérations militaires et, un mois plus tard, l’engagement de la Russie de retirer une partie de ses soldats. De plus, en dépit de différences de sensibilité parmi les Vingt-Sept, l’UE a réussi à dégager, lors de la session extraordinaire du Conseil européen du 1er septembre, une position commune sur les moyens à mettre en œuvre pour dénouer la crise caucasienne et sur l’attitude à adopter face à la Russie, qu’il reste cependant à faire accepter par cette dernière. Elle a également pris toute la mesure de l’obligation qui lui était faite d’amplifier ses efforts en direction de ses voisins de l’Est les plus vulnérables, comme l’Ukraine et la Moldavie : « Le Conseil européen note avec préoccupation l’impact de la crise actuelle sur l’ensemble de la région. L’Union européenne considère qu’il est plus nécessaire que jamais de soutenir la coopération régionale, et de renforcer les relations qu’elle entretient avec ses voisins orientaux, notamment à travers sa Politique de voisinage, le développement de la Synergie mer Noire et un ‘ partenariat oriental ’ que le Conseil européen souhaite adopter en mars 2009 (...). Le Conseil européen souligne, dans ce contexte, l’importance du prochain sommet entre l’Union européenne et l’Ukraine le 9 septembre » (Conclusions de la présidence du Conseil européen extraordinaire de Bruxelles du 1er septembre 2008).

Pour citer cet article : La Rédaction, « La Politique européenne de voisinage », Grande Europe n° 1, octobre 2008 – La Documentation française © DILA

 

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