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Irlande. La présidence européenne de tous les défis, par Christophe Gillissen

[Irlande. La présidence européenne de tous les défis, par Christophe Gillissen], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

À Dublin, sur les bords de la Liffey, l’Irlande traditionnelle côtoie le « tigre celtique » : l’église du Cœur immaculé de Marie et le siège social de l’Ulster Bank
Wikicommons - 2010

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Mis à jour le 26/12/2012

Introduction

Le 1er janvier 2013, l’Irlande prendra la présidence du Conseil de l’Union européenne pour la septième fois de son histoire, mais il s’agira peut-être de la plus difficile. Les négociations sur le budget 2014-2020, pour le moment dans l’impasse, sont en effet un dossier d’une redoutable complexité, qui n’est facilité ni par la crise dans la zone euro, ni par la récession en Irlande.


LA PRÉSIDENCE IRLANDAISE DE TOUS LES DÉFIS 

Christophe Gillissen*

Jusqu’à présent, l’Irlande a assuré ses présidences du Conseil de l’Union européenne (UE) avec un succès indéniable. Cela n’a pourtant pas toujours été facile : en 1973, lors de son adhésion à la Communauté économique européenne (CEE), ce petit pays ne comptait que 3 millions d’habitants ; avec un PIB par habitant équivalent à 60 % de la moyenne européenne, il faisait alors figure de parent pauvre de l’Europe. Lorsque la présidence du Conseil lui échut pour la première fois en 1975, Dublin semblait tellement peu à même d’en gérer la logistique que Paris lui offrit son assistance.

La précaution s’avéra superflue : la présidence irlandaise fut une réussite remarquable, grâce en particulier au travail du ministre des Affaires étrangères, Garret FitzGerald, dont le charisme et l’investissement personnel permirent, entre autres, de débloquer les négociations avec les pays de l’Afrique – Caraïbes – Pacifique (ACP) et, ainsi, de ratifier les accords de Lomé I.

 Le talent des Irlandais à gérer ces présidences européennes se vérifia par la suite, notamment en 1990, 1996 et 2004, lorsqu’il leur fallut piloter des changements majeurs en Europe. En particulier, la présidence de 2004 fut saluée de manière unanime, tant les officiels irlandais surent faire preuve d’adresse et de diplomatie sur des dossiers en apparence insolubles, comme celui du Traité constitutionnel européen(1). Avec 4,5 millions d’habitants et le deuxième PIB par habitant le plus élevé de l’UE, le « tigre celtique » semblait désormais dominer son sujet.

La crise en Irlande

Mais en l’espace de quelques années, tout a complètement changé : la zone euro se retrouve embourbée dans une crise d’une ampleur telle que son existence même semble en jeu(2). Quant à l’Irlande, elle se débat avec « l’une des crises financières les plus sévères qui aient jamais frappé une économie développée »(3). Alors qu’elle affichait 5,4 % de croissance en 2007, le retournement a été des plus brutaux : en 2009, le PIB s’est contracté de 5,5 %. Si le pays a renoué néanmoins avec la croissance en 2011, grâce notamment aux exportations, la reprise reste fragile.

De surcroît, les comptes nationaux ont été plombés par l’endettement des banques que l’État a renflouées. Le budget était encore excédentaire en 2007 mais, en 2010, son déficit a dépassé les 30 % ! Il a été ramené à moins de 9 % en 2012, mais on est encore loin du seuil admis par les critères de la zone euro (3 %). Quant à la dette publique de 25 % seulement en 2007 – c’est-à-dire bien en-dessous des 60 % du PIB autorisés au sein de la zone euro – elle s’est envolée depuis, jusqu’à dépasser les 100 %.

De ce fait, l’Irlande ne peut plus emprunter sur les marchés financiers. En 2010, elle fut contrainte de solliciter 85 milliards d’euros auprès du Fonds monétaire international (FMI), de la Banque centrale européenne (BCE) et de la Commission européenne. L’Irlande se retrouve ainsi sous tutelle économique, triste prélude au centenaire de l’indépendance irlandaise, arrachée par le courage de quelques patriotes en 1916.

Une politique de rigueur

La crise irlandaise n’atteint sans doute pas les mêmes proportions qu’en Grèce, mais l’austérité est loin d’y être un vain mot, avec un sixième budget de rigueur consécutif, adopté le 5 décembre 2012. Les prestations sociales ont été revues à la baisse, tout comme le salaire minimum, les effectifs de la fonction publique et les dépenses de l’État. De nouvelles taxes ont été instaurées, tandis que les impôts et la TVA ont été relevés, ainsi que les frais d’inscription à l’université.

Pour sa part, le chômage, encore inférieur à 5 % en 2007, frôle désormais les 15 %, un taux qui atteint les 30 % chez les personnes de 18 à 24 ans. Il serait sans doute encore plus important si autant de jeunes n’optaient pour l’émigration, réflexe traditionnel en Irlande lorsque les emplois viennent à manquer. Le tissu social se désagrège, notamment dans les zones rurales, mais qui resterait à se morfondre dans une petite économie ballottée par une crise qui n’en finit pas ?

À moins que l’on soit retenu par un crédit immobilier dont la valeur dépasse désormais, de loin, celle de son logement. Les prix de l’immobilier ont chuté de moitié depuis 2007 et la reprise se fait attendre. Au vu du nombre de maisons vides construites avant l’éclatement de la bulle spéculative, on peut penser que les Irlandais devront faire preuve de patience. Pour ceux qui ont perdu leur emploi et qui ne sont plus en mesure de rembourser leurs traites, la situation est tout à fait intenable.

Enda-Kenny

Dans de telles circonstances, le Premier ministre, Enda Kenny, n’a pu accomplir de prodiges depuis son arrivée au pouvoir en 2011. Il a cependant obtenu quelques concessions de la part de ses partenaires européens : le taux d’intérêt payé par Dublin sur les financements européens a été diminué et l’État peut désormais consacrer une partie de ses revenus à l’investissement plutôt qu’au remboursement de la dette. Paris et Berlin ont par ailleurs reconnu les circonstances particulières dans lesquelles Dublin a renfloué ses banques, ouvrant ainsi la voie à un traitement spécifique de la dette irlandaise.

La politique européenne de Dublin

 La présidence européenne du Conseil de l’Union européenne constitue donc un enjeu primordial pour l’Irlande, qui espère aider l’Europe à surmonter ses blocages et, par la même occasion, redorer son propre blason. Pour réussir cette présidence, la recette traditionnelle de Dublin est toujours d’actualité(4) :

-         Tout d’abord, lancer les préparatifs très en amont, et se donner les moyens de ses ambitions. Deux groupes interministériels ont été créés à cette fin dès 2010 et, malgré les coupes claires opérées dans la fonction publique, des effectifs supplémentaires ont été recrutés par le bureau du Premier ministre afin de préparer au mieux cette échéance.

-         Ensuite, minimiser les perspectives d’avancées, afin d’apaiser les passions et d’éviter les déconvenues. Consulter tous les interlocuteurs en tête-à-tête – chefs d’État et de gouvernement, président de la Commission européenne, président du Conseil européen, président du Parlement européen, etc. – pour construire des rapports de confiance, définir les marges de manœuvre et cerner les points de convergence.

-         Enfin, aborder les dossiers de la manière la plus neutre et impartiale possible, quitte à laisser certains objectifs proprement irlandais de côté. Le Premier ministre se déclare ainsi prêt à œuvrer à une harmonisation fiscale européenne, alors même que le faible taux de l’impôt sur les sociétés (12,5 %) constitue l’un des rares atouts de l’économie irlandaise aujourd’hui(5).

S’ajoute à tout cela la motivation des fonctionnaires irlandais : lors d’une présidence européenne, tous se mobilisent, ce qui produit d’indéniables résultats(6). Pour sa part, le ministère des Affaires étrangères veille toujours à nommer un ambassadeur de premier rang à la Représentation permanente auprès de l’Union européenne. Rory Montgomery ne déroge pas à la règle : après avoir rédigé certains passages des accords de paix nord-irlandais de 1998, il joua un rôle clé dans l’accord sur le Traité constitutionnel européen en 2004. En poste à Bruxelles depuis 2009, il en connaît bien les rouages, et jouit d’une excellente réputation.

La présidence européenne après Lisbonne

Cela étant, depuis la dernière présidence irlandaise en 2004, le traité de Lisbonne a apporté des modifications au fonctionnement institutionnel de l’Union. Désormais, c’est le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, qui préside les réunions des chefs d’État et de gouvernement, tandis que Catherine Ashton, haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, préside les Conseils des ministres des Affaires étrangères.

La présidence tournante, qui ne préside plus que les Conseils des ministres, a donc perdu de son influence. Le chef de gouvernement de la présidence semestrielle conserve cependant « un rôle important de coordination et de suivi des décisions du Conseil européen »(7). Il contribue en effet à la préparation des réunions du Conseil européen et au suivi des orientations qui y sont décidées.

Il gère la co-décision, c’est-à-dire les relations avec le Parlement européen, notamment pour ce qui est des propositions législatives. Les délais d’adoption de ces dernières revêtent une importance particulière pour la présidence irlandaise, car les élections législatives en Allemagne à l’automne 2013 risquent de suspendre toutes les négociations en cours, qui seront ensuite paralysées par les élections européennes de 2014. Le premier semestre de 2013 constitue donc une fenêtre de tir à ne pas manquer pour les dossiers importants.

Le budget de l’Union européenne

Après l’échec du sommet européen du 23 novembre 2012, le cadre financier pluriannuel, qui définit le budget de l’Union pour la période 2014-2020, sera négocié à nouveau au début de 2013. La tâche ne sera pas aisée, tant les désaccords abondent. Si certains souhaitent un accroissement de ce budget, qui ne représente actuellement qu’1 % du PIB de l’Union européenne, d’autres tiennent au contraire à le réduire – notamment le Premier ministre britannique David Cameron –, tandis que plusieurs États membres veulent revoir les postes budgétaires et le rabais britannique.

On peut penser qu’un accord sera trouvé au bout du compte, fût-ce au terme d’un « sommet de la dernière chance », mais le retard risque d’affecter le financement des programmes européens en 2014. En outre, les éléments susceptibles de fédérer les chefs d’État et de gouvernement ne correspondent guère aux exigences des eurodéputés : autant les premiers semblent se diriger vers un budget a minima, autant les seconds soutiennent une vision plus ambitieuse et ont même menacé d’opposer leur veto à un budget trop étriqué.

Il reviendra donc à Dublin de persuader le Parlement européen de valider un éventuel accord. Il lui faudra de surcroît en assurer le suivi, avec près de 70 dispositions législatives sectorielles pour chacun des différentes politiques communautaires, comme la Politique agricole commune, les Fonds structurels, ou encore l’aide au développement.

La gouvernance économique de l’Europe

La question de la gouvernance économique de l’Union sera également à l’ordre du jour. Si le Conseil européen des 13-14 décembre s’est entendu sur la supervision des banques par la BCE, les propositions de directives qui en découlent devront être adoptées sous la présidence irlandaise : redressement des banques, résolution des faillites et systèmes de garantie des dépôts.

Dans le même temps, ce premier semestre de 2013 est aussi celui du « semestre européen », le nouveau mécanisme mis en place à l’automne 2011 qui vise à coordonner les politiques économiques nationales afin d’assurer davantage de croissance à l’échelle de l’Europe. La plupart des réunions du Conseil sous présidence irlandaise devront donc discuter de « l’examen annuel de la croissance » présenté par la Commission en novembre 2012(8).

Un anniversaire sous tension

On le voit, cette présidence, qui débute 40 ans jour pour jour après l’adhésion de l’Irlande à la CEE, ne sera pas une sinécure. L’Irlande fera tout son possible pour relever le défi, et elle a démontré par le passé qu’il ne fallait pas la sous-estimer. Son engagement en faveur de la stabilité, de la croissance et des emplois, notamment pour les jeunes, devrait susciter un écho favorable chez ses partenaires, « condamnés à réussir » une fois de plus(9).

En effet, si jamais le Conseil européen ne parvenait pas à un accord sur le budget, ou si l’accord était rejeté par le Parlement européen, l’Union serait plongée dans une nouvelle crise, que ni l’Irlande, ni l’Europe ne peuvent se permettre. Marchés et investisseurs les sanctionneraient, avivant ainsi les tensions économiques, sociales et politiques. À cet égard, l’attribution en 2012 du prix Nobel à l’Union européenne est un rappel opportun de la valeur de la paix en Europe.

Notes
(1) Christophe Gillissen, « La présidence irlandaise du Conseil européen au premier semestre 2004 », Diploweb, décembre 2004
(2) Voir l’analyse de Jacques Delors, dans une tribune sur le site Notre Europe (7 décembre 2012)
(3) Jacques Adda, « Irlande : l’envers de la reprise », Alternatives économiques, N° 309 (janvier 2012), p. 70
(4) Lucia Quaglia et Edward Moxon-Browne, « What makes a good EU Presidency? Italy and Ireland compared », Journal of Common Market Studies, Vol. 44 n° 2 (juin 2006), p. 349-368 (http://aei.pitt.edu/3025/).
(5) Voir l’entretien accordé aux Echos (23 octobre 2012) : http://www.lesechos.fr/economie-politique/monde/interview/0202344522796-enda-kenny-l-irlande-a-besoin-d-aide-pour-assurer-la-viabilite-de-notre-dette-bancaire-503334.php
(6) Peter C. Humphreys, The Fifth Irish Presidency of the European Union: Some Management Lessons, Dublin, Institute of Public Administration, 1997, p. 39-40
(7) André Gillissen, « Le conseil européen : un état des lieux », in Véronique Charléty et Michel Mangenot (dir.), Le système présidentiel de l’Union européenne après Lisbonne,  Strasbourg, École nationale d’administration (coll. « Professionnels de l’Europe »), 2012, p. 105-124.
(8) Pour une présentation du calendrier du « semestre européen » : http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/index_fr.htm
(9) L’on pourra suivre l’actualité de la présidence irlandaise sur son site officiel : www.eu2013.ie

* Maître de conférences, Université Paris – Sorbonne (Paris IV)

Pour citer cet article : Christophe Gillissen, « La présidence irlandaise de tous les défis », P@ges Europe, 26 décembre 2012 - La Documentation française © DILA

 

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Ressources complémentaires