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Chypre. Une présidence européenne sous contrainte, par Gilles Bertrand

[Chypre. Une présidence européenne sous contrainte, par Gilles Bertrand], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Bruxelles, 18 octobre 2012. Élu le 24 février 2008, le Président chypriote Dimitri Christofias ne se représentera à l'élection présidentielle du 17 février 2013.
Council of the European Union

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Mis à jour le 14/01/2013

Introduction

Assumer, durant le second semestre 2012, une présidence européenne aux prérogatives réduites par le Traité de Lisbonne a représenté pour la République de Chypre une triple difficulté : disposant de faibles moyens, cet État soumis depuis plusieurs décennies à une partition de fait ne pouvait tirer parti de cette responsabilité pour débloquer le moindre dossier, à commencer par le sien, tandis que la crise de la dette grecque le frappait de plein fouet.


Chypre. Une présidence européenne sous contrainte

Gilles Bertrand*

La République de Chypre a présidé l’Union européenne (UE) durant le second semestre 2012. Disons-le immédiatement : si cette présidence ne marquera pas les esprits, elle n’a cependant été ni un désastre, comme le fut celle assumée par la République tchèque en 2009 (inaugurée par une œuvre d’art jugée offensante pour leurs nations par certains gouvernements, celle-ci fut marquée par des ratés diplomatiques, une crise gouvernementale et les démonstrations d’euroscepticisme de son président Vaclav Klaus), ni un succès à l’instar de la présidence française de 1984 (au cours de laquelle fut conclu l’accord de Fontainebleau sur la contribution britannique) ou encore de la présidence irlandaise de 2004 qui vit l’UE s’élargir à dix nouveaux membres(1). La République de Chypre se sort de manière honorable d’un exercice qui fut pour elle des plus périlleux, ceci pour trois raisons : au regard, premièrement, pour ce « petit » État récemment intégré à l’Union (2004), de l’importance des contraintes qu’implique cet exercice soumis à de nouvelles modalités depuis le Traité de Lisbonne de 2007 (entré en vigueur en 2009) ; deuxièmement, compte tenu de la situation politique intérieure et internationale de l’île dont une partie est occupée par la Turquie, qui ne reconnaît pas la République de Chypre et qui, pour sa part, est candidate à l’intégration dans l’UE ; troisièmement, eu égard à la crise économique et financière qui sévit dans l’ensemble de la zone euro, et à Chypre notamment.

La présidence semestrielle de l’UE, une mission devenue impossible ?

La présidence semestrielle apparaît de plus en plus comme une mission impossible pour les États membres, a fortiori pour les « petits », c’est-à-dire pour ceux dont la faible population et/ou les modestes revenus signifient des moyens diplomatiques réduits, tant humains que matériels. Dans « l’Europe des Douze » des années 1980-1990, la présidence semestrielle n’était déjà pas chose aisée pour le Luxembourg. La République de Chypre, avec ses cinquante ambassadeurs dans le monde (y compris les représentants permanents auprès des organisations internationales)(2), peut difficilement assurer aussi bien que l’Allemagne, la France ou le Royaume-Uni, la représentation extérieure de l’UE. Certes, cette mission n’est plus aussi essentielle depuis la création du poste de Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (1999), puis de celle du Service européen d’action extérieure (2009). Et de fait, le bilan diplomatique de la présidence chypriote apparaît bien mince alors que la République de Chypre aurait pu tenter de tirer avantage de sa longue appartenance au Mouvement des non alignés (qui dura jusqu’à son adhésion à l’UE) dont elle fut un membre fondateur comme de ses excellentes relations avec les États arabes et l’Iran. Or, la présidence chypriote n’a pris aucune initiative d’envergure concernant tant les relations avec les nouveaux gouvernements issus des révolutions de 2011 que le contentieux qui oppose l’UE à l’Iran au sujet de la question du nucléaire.

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Par le passé, la présidence semestrielle avait surtout pour tâche d’organiser le travail du Conseil européen (réunissant chefs d’État et de gouvernement) et du Conseil des ministres. Mais, depuis le Traité de Lisbonne, le Conseil européen est désormais doté d’un président nommé pour deux ans et demi. Ce sont donc l’actuel titulaire de ce poste, Herman Van Rompuy, ainsi que le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, flanqué du président du Parlement européen, Martin Schulz, qui ont réceptionné le prix Nobel de la Paix décerné à l’UE, le 10 décembre 2012, à Oslo. Dimitri Christophias, président de la République de Chypre, n’était même pas présent à la cérémonie(3). Désormais, la présidence semestrielle est de plus en plus cantonnée à celle du Conseil des ministres, ce qui, pour le second semestre 2012, a concerné quelque trente réunions formelles à Bruxelles et quinze autres, informelles, à Chypre même(4). Plus que le président de la République lui-même, ce sont les ministres respectivement des Affaires étrangères, Erato Kozakou−Marcoullis et des Affaires européennes, Andréas Mavroyiannis (ci-dessus respectivement à gauche et à droite), tous deux diplomates de carrière, qui se sont trouvés en première ligne. À partir de là, il est donc difficile pour la présidence de se revendiquer de tel ou tel succès : les réunions du Conseil des ministres se terminent rarement par des prises de décisions spectaculaires, et chaque décision doit faire, de toute façon, l’objet d’un vote au Parlement européen et/ou être entérinée par le Conseil des chefs d’État et de gouvernement.

Enfin, l’orientation idéologique des gouvernements exerçant cette présidence semestrielle est un facteur à ne pas négliger. Les gouvernements ouvertement pro-européens (démocrates-chrétiens, sociaux-démocrates ou libéraux principalement) cherchent souvent à obtenir des succès lorsqu’ils exercent la présidence européenne, ne serait-ce que pour satisfaire leur électorat. À l’inverse, les gouvernements eurosceptiques ne brillent généralement pas par leur dynamisme. Or, celui de Chypre est dans une situation ambiguë vis-à-vis de l’UE. Leader du Parti progressiste des travailleurs (AKEL, communiste), le président Christophias avait certes apporté le soutien de sa formation politique – dont il était alors le Secrétaire général – au processus d’adhésion de son pays (1998-2004). Mais son parti n’avait pas manqué de réitérer son opposition tant aux politiques néo-libérales mises en œuvres par l’UE qu’au traité de Maastricht. En réalité, son soutien était uniquement motivé par le fait que l’adhésion à l’UE devait faciliter la réunification de l’île.

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Chypre toujours divisée malgré son adhésion à l’UE

Or, cette réunification n’a pas eu lieu, ce qui remet en question aux yeux de l’opinion publique le bien-fondé de l’adhésion de Chypre, théâtre d’un conflit intercommunautaire qui a vu le jour avant même l’indépendance de l’île (15 août 1960). Face aux revendications nationalistes exprimées par les deux principaux protagonistes (côté grec, unir Chypre à la Grèce ; côté turc, partager l’île entre la Grèce et la Turquie), les dirigeants de la République de Chypre ont joué la carte de l’internationalisation ; ceci explique leur adhésion au Mouvement des non alignés, puis leur appel à l’Onu qui a dépêché en 1964, sur le terrain, une force d’interposition (Résolution 186) : forte au départ de 6 000 hommes, la Force des Nations unies chargée du maintien de la paix à chypre (UNFICYP) compte aujourd’hui quelque 900 soldats. Depuis 1974, l’île est divisée en deux : une zone nord est occupée par l’armée turque qui y a regroupé la communauté chypriote turque et où les nationalistes turcs chypriotes ont proclamé, en 1983, la République turque de Chypre du Nord (RTCN) reconnue par la seule Turquie(5). Du point de vue du droit international, l’île demeure dans son intégralité sous la souveraineté de la République de Chypre et les Chypriotes turcs en demeurent les citoyens. Face aux échecs des tentatives de négociation successives organisées sous l’égide des Nations unies et qui visaient à créer un État fédéral bizonal et bicommunautaire, les dirigeants chypriotes grecs se sont tournés vers l’UE en 1993, année où Chypre a été reconnue candidate à l’adhésion par Bruxelles.

Ils espéraient ainsi que le processus d’adhésion lui-même pousserait les dirigeants turcs à modifier leur politique et contraindrait les dirigeants chypriotes turcs à accepter la solution fédérale. Les considérations économiques n’étaient pas absentes, mais ni le secteur financier – alors florissant grâce à une législation jugée laxiste par les institutions européennes et tourné vers l’Europe balkanique, l’ex-URSS et le Moyen-Orient –, ni les armateurs chypriotes grecs n’avaient intérêt à cette intégration. Aucun parti politique ne professait un idéal européen. Ceux de droite, issus de la mouvance nationaliste, se distinguaient surtout par leurs prises de position sur la question chypriote. Pour sa part, le Parti socialiste, membre de l’Internationale socialiste, se situait dans la ligne des partis de la gauche souverainiste, du PASOK grec d’Andréas Papandréou au Mouvement républicain et citoyen de Jean-Pierre Chevènement. Quant au parti communiste AKEL, il reste l’un des plus orthodoxes d’Europe sur le plan doctrinal, même s’il a toujours fait preuve de beaucoup de pragmatisme dans ses alliances parlementaires et ses prises de position sur la question chypriote. Il a également beaucoup joué sur ses relations privilégiées avec la gauche chypriote turque demeurée dans l’opposition jusqu’en 2003. Aussi justifiait-il son ralliement à la candidature à l’UE en 1998 par le fait que les « frères » chypriotes turcs y étaient favorables. Il est vrai que la pression exercée par le processus d’adhésion ajoutée à la crise financière qui a touché la Turquie et, donc, la RTCN (qui a la livre turque pour monnaie officielle) en 2000 ont amplifié l’audience des partis de gauche : en témoigne la victoire, en RTCN, du Parti républicain turc aux élections législatives de 2003 et de son leader Mehmet Ali Talat qui, en 2005, sera élu président de la République sur la base d’un programme pro-européen et pro-réunification.

Pensant qu’il y avait là une « fenêtre d’opportunité » à saisir, le Secrétaire général de l’Onu, Kofi Annan, présenta en novembre 2002 un nouveau plan de réunification tenant compte de l’adhésion future de toute l’île à l’UE ; son annonce intervint au lendemain de la victoire électorale du Parti de la justice et du développement (AKP) de Recep Tayyip Erdoğan en Turquie et à dix-huit mois de l’entrée de la République de Chypre dans l’UE. Cette stratégie s’avéra payante en ce qui concerne les dirigeants turcs. R.T. Erdoğan, qui avait promis d’obtenir l’ouverture des négociations d’adhésion de la Turquie à l’UE, fit plier le dirigeant nationaliste chypriote Rauf Denktash ainsi que l’armée turque elle-même, qui concéda un plan de retrait de Chypre étalé jusqu’en 2018. Mais ni Kofi Annan, ni les négociateurs européens n’avaient prévu que le plan échouerait en raison du refus des Chypriotes grecs. Le président (nationaliste libéral) Tassos Papadopoulos, alors en place (il avait été élu en 2003), s’opposa au plan, entraînant avec lui ses alliés parlementaires, les partis socialiste et communiste. Le plan onusien, soumis à référendum le 24 avril 2004, fut repoussé par 76 % des Chypriotes grecs alors qu’il était approuvé par 65 % des électeurs de la RTCN(6). L’UE accueillit donc, le 1er mai 2004, une République de Chypre dans une situation surréaliste : toute l’île est officiellement dans l’UE mais l’acquis communautaire ne s’applique qu’à la zone sud. Les Chypriotes turcs sont désormais citoyens de l’UE mais ceci reste donc assez théorique. Les cycles de négociation qui s’ensuivirent entre les dirigeants chypriotes grecs et turcs échouèrent : fort du statut de membre de l’UE de son pays, Tassos Papadopoulos se montra intransigeant, contribuant à l’usure du crédit politique de Mehmet Ali Talat, lui-même poussé à durcir ses positions en raison du « oui » au plan Annan (et donc à l’UE) qu’il avait obtenu en RTCN et qui, finalement, ne l’avait pas emporté. Pour sa part, vainqueur à l’élection présidentielle de 2008 face à T. Papadopoulos en promettant de relancer les négociations avec son « ami » M. A. Talat, Dimitri Christofias échoua à son tour en raison, à la fois, de son alliance parlementaire avec les libéraux et les socialistes désireux d’obtenir de nouvelles concessions par rapport au plan Annan, de l’intransigeance croissante de M. A. Talat qui ne pouvait en faire davantage et voyait sa réélection compromise, et, last but not least, du blocage progressif des négociations d’adhésion de la Turquie (ouvertes en 2005, celles-ci sont pratiquement gelées depuis 2007). En remportant les élections législatives de 2009 puis la présidentielle de 2010 gagnée par Dervis Eroglu, partisan d’une ligne dure, les nationalistes chypriotes turcs ont de fait ramené les négociations à la situation où elles étaient à la fin des années 1990.

Le président Christofias a donc abordé la présidence semestrielle de l’UE dans des conditions politiques difficiles puisqu’il lui était impossible de mettre celle-ci à profit pour relancer le processus de négociation et, donc, de triompher sur le thème « l’Europe nous a apporté la paix ». Pire encore, au même moment, cet îlot de prospérité financière qu’était jusqu’alors la République de Chypre se voyait rattraper par la crise de la zone euro.

Une présidence fragilisée par la crise de la zone euro

Accueillie en 2004 comme une bonne élève sur le plan financier, respectant alors tous les critères du Pacte de stabilité ce qui lui valut, quatre ans plus tard, d’entrer dans la zone euro, Chypre s’est brutalement retrouvée reléguée au rang des États fragiles en raison de la forte exposition de ses banques à la dette grecque. Le gouvernement a dû aider à la recapitalisation des banques, voire, dans certains cas, décider de leur nationalisation partielle, alors que celles-ci ont dû renoncer à tout ou partie de leurs créances sur la Grèce. Cette recapitalisation a coûté 17 milliards d’euros à l’État chypriote, un montant quasiment équivalent à celui de la dette publique qui représentait, fin 2012, 86 % du PIB. Le gouvernement a dû s’engager dans des négociations difficiles avec le FMI et l’UE et a résisté longtemps (trop, selon les opposants au président Christofias, qui l’accusent d’avoir laissé se détériorer la situation, précisément pendant la présidence de l’UE) avant d’accepter un plan d’austérité conclu à l’arraché en décembre 2012, moyennant l’octroi d’un prêt de 17 milliards. Aussi, lorsque la présidence chypriote se félicite de la mise en place, en octobre 2012, du Mécanisme européen de stabilité et de la conclusion, en décembre, de l’accord sur le Mécanisme de surveillance unique pour les banques de la zone euro, l’opposition parlementaire chypriote, mais aussi d’autres chefs d’État et de gouvernement européens rient jaune…

Notes
(1) Christophe Gillissen, « Irlande. La présidence européenne de tous les défis », P@ges Europe, 26 décembre 2012. 
(2) Le Luxembourg en compte soixante-cinq.
(3) Toby Vogel, « EU receives Nobel Peace Prize », wwws.europeanvoice.com, 10 décembre 2012. Curieusement, la presse chypriote n’a pratiquement pas fait mention de la remise du prix Nobel et de l’absence du président à la cérémonie.
(4) D’après le site officiel de la présidence chypriote, www.cy2012.eu.
(5) Sur l’histoire du conflit chypriote, l’ouvrage de référence francophone est celui d’Etienne Copeaux et de Claire Mauss-Copeaux, Taksim ! Chypre divisée, Lyon, Editions Ædelsa, 2005, 235 pages. Sur la situation actuelle, on peut aussi consulter l'article de Gilles Bertrand, « Chypre. Classe politique et société face au conflit », Grande Europe n° 20, mai 2010, ainsi que celui de Christophe Chiclet, « Nicosie, une capitale divisée », Grande Europe n° 7, avril 2009.
(6) Gilles Bertrand, « Chypre : l'adhésion ratée », Outre-Terre, revue française de géopolitique, n° 10, 2005, pp. 481-494. Rappelons qu’en raison de sa partition, Chypre n’a pu intégrer l’Espace Schengen.

* Maître de conférences, co-directeur du master « Politique internationale », Sciences Po Bordeaux, chercheur au Centre Emile-Durkheim.

Pour citer cet article : Gilles Bertrand, « Chypre. Une présidence européenne sous contrainte », P@ges Europe, 14 janvier 2013 – La Documentation française © DILA

 

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