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La coopération transfrontalière. Un objet de mieux en mieux identifié, par Édith Lhomel

[La coopération transfrontalière. Un objet de mieux en mieux identifié, par Édith Lhomel], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Lille, 9 avril 2010. Rencontre des principaux protagonistes belges et français de l'Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai. Au centre, Martine Aubry, maire de Lille.
AFP / Philippe Huguen

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Mis à jour le 12/10/2008

Introduction

La coopération transfrontalière entre territoires de l’Union européenne est dotée d’un outil juridique permettant de lisser l’hétérogénéité des législations et découpages administratifs en présence et est désormais consacrée par la place qu’occupe le programme Interreg dans la Politique de cohésion 2007-2013.


La coopération transfrontalière. Un objet de mieux en mieux identifié

Édith Lhomel*

Cadre dans lequel s’organisent les relations de voisinage entre les collectivités et autorités locales de part et d’autre des frontières nationales, terrestres ou maritimes, la coopération transfrontalière (CT) illustre combien celles-ci sont devenues, pour les habitants de ces régions d’ « entre-deux », des lieux non seulement de passage quotidien mais aussi de projets multiples. Réduits par le passé à un poste frontière, un simple tracé sur la carte, certains espaces transfrontaliers sont désormais dotés d’une véritable identité et de structures de gouvernance solides. Théâtres de collaborations institutionnelles, politiques, citoyennes inédites, connaissant des dynamiques économiques et culturelles innovantes, ces territoires ont perdu leur caractère périphérique ou marginal pour acquérir, voire dans le cas de l’Europe de l’Est, retrouver pour partie, une existence propre.

Limitée dans l’immédiat après-guerre à de simples jumelages qui, à l’époque, furent des voies de réconciliation, la CT est devenue, au fil des décennies, un phénomène de plus en plus reconnu et encouragé, comme en témoigne la série de traités et accords bi- ou multilatéraux signés à partir des années 1980. Ceux-ci ont peu ou prou concouru à atténuer les réticences de certains États face à « ce dépassement » de la frontière par leurs édiles locaux. L’introduction de la monnaie unique et l’instauration de la libre circulation dans le cadre de l’espace Schengen parallèlement à la création d’instruments financiers destinés à cette « coopération de proximité » sont autant de facteurs ayant contribué à en faire un vecteur de l’intégration européenne.

Enfin, l’entrée dans l’Union européenne (UE), en 2004, puis en 2007, de douze nouveaux États où plus de la moitié de la population réside dans des zones frontalières (contre un quart dans l’Europe des Quinze), ainsi que l’instauration d’une Politique européenne de voisinage soutenant ce type de coopération ont donné à celle-ci un nouvel élan. Concept relativement récent, qui doit beaucoup aux travaux du Conseil de l’Europe et à l’appui financier de Bruxelles, la CT n’en soulève pas moins un certain nombre de difficultés dont la résolution appelle des solutions novatrices.

Quand la frontière devient charnière

« Au lieu d’être des barrières et des coupures, les frontières de l’Europe occidentale sont devenues des charnières et des coutures », écrivait en 1999 André-Louis Sanguin, une réalité qui, vingt ans après la chute du Mur, commence aussi à se vérifier partiellement dans la partie médiane et orientale du continent(1).

Cette vitalité de la CT qui a donné de la consistance aux interfaces frontalières en les transformant en espaces non seulement de rencontres et d’échanges mais aussi de projets s’inscrivant dans le long terme a conduit à appréhender la frontière non plus comme un handicap, mais comme une ressource.

Et si l’universitaire Marie-Claude Gaunard constate que « ces terres de confins semblent prendre ainsi une revanche sur leur passé d’espaces trop souvent marginalisés, en faisant de leur position géographique un atout »(2), Robert Botteghi, spécialiste de la coopération transfrontalière entre l’Italie et la France, insiste, pour sa part, sur le fait « qu’il n’y a ni disparition, ni resurgissement de la frontière, mais transformation de son rôle, de ses fonctions et intégration de son histoire dans des territorialités qui se redéfinissent », ajoutant, en expert de terrain qu’il est également : « dans la CT, la frontière devrait désormais être fondamentalement perçue comme un levier du développement territorial, et non plus comme un frein »(3).

Retour aux origines

C’est sur la base de quelques initiatives pionnières, que la coopération frontalière a acquis ses lettres de noblesse. Le premier regroupement transfrontalier est apparu en 1958 à la frontière germano-néerlandaise sous le nom d’EUREGIO, intitulé qui donnera par la suite naissance au concept d’euro-région ; en 1963, la création de la Regio Basiliensis, au sud du Rhin, entre des cantons suisses (notamment ceux de Bâle), des Länder allemands et des départements français constituera une autre étape importante. Le processus gagnera ensuite progressivement toutes les frontières de l’Europe occidentale et médiane.

La première recommandation du Conseil de l’Europe sur la coopération transfrontalière remonte à 1966. En effet, si les mesures d’accompagnement financier ont été définies dès les années 1980 par l’UE avec, en 1989, la mise en place de projets pilotes dans dix régions de la Communauté financés par un nouveau programme du nom d’Interreg, le cadre juridique, pour sa part, a été élaboré au sein du Conseil de l’Europe. Ce dernier est notamment à l’origine de la Convention-cadre de Madrid sur la coopération transfrontalière des collectivités et autorités locales, entrée en vigueur le 22 décembre 1981. Considérée comme le texte fondateur de la CT, elle a été complétée par deux protocoles additionnels : le premier, en date du 9 novembre 1995, a reconnu expressément le droit des collectivités territoriales de conclure, sous certaines conditions, des accords de CT, le second, signé le 5 mai 1998, est relatif à la coopération entre territoires non contigus. À ce dispositif est venue s’ajouter, le 19 janvier 2005, une recommandation du comité des ministres du Conseil de l’Europe aux États membres sur les bonnes pratiques et les moyens de surmonter les difficultés dans les domaines de la coopération transfrontalière et interterritoriale, texte qui pourrait déboucher, dans un proche avenir, sur un troisième protocole additionnel.

Ratifiée par la quasi-totalité des États membres du Conseil de l’Europe, la Convention de Madrid a servi de référence à toute une série d’accords et de traités interétatiques illustrant la volonté de bien des pays européens de donner une impulsion concrète à des échanges transfrontaliers jusqu’alors quasi inexistants, ou encore largement informels.

Une coopération multiforme

Les différents intitulés choisis pour qualifier les très nombreuses actions de CT réalisées sur le territoire européen ne rendent que très partiellement compte de la multiplicité des acteurs impliqués, ainsi que de la diversité des espaces et des secteurs d’activité concernés, entretenant dans le public une certaine confusion.

Si les eurorégions, tout comme les eurocités, désignent avant tout des périmètres de coopération, au demeurant de taille très variable sur le territoire européen, les districts européens, les groupements locaux de CT dans le cas français par exemple et les groupements européens de CT, de création plus récente, constituent les structures juridiques à même de piloter et d’animer cette forme de coopération.

Les critères présidant aux rares typologies existantes (croisant domaines de coopération, poids des populations et niveau de structuration de la gouvernance) ont pour objectif essentiel d’identifier les opérations de CT les plus performantes afin de constituer un catalogue de bonnes pratiques considérées in fine, comme plus ou moins reproductibles(4) ; cette catégorisation ne permet cependant pas d’embrasser la totalité d’un phénomène qui, au final, se traduit par une multitude de cas d’espèces.

Tel est le cas des eurorégions qui recouvrent sur le terrain, des situations très différentes(5). Une eurorégion peut ainsi rassembler des collectivités territoriales de même niveau (districts hongrois, judets roumains, oblasts ukrainiens et provinces slovaques), ou être plus hétérogène (provinces néerlandaises avec la communauté germanophone de Belgique) ou encore être simplement la réunion d’associations de villes ou de communes de part et d’autre de la frontière(6). Elles se divisent en trois catégories : celles dépourvues de la personnalité juridique (les communautés de travail ou communautés d’intérêt), celles relevant du droit privé (comme les associations à but non lucratif) et celles ressortissant au droit public. La plupart de celles qui ont vu le jour en Europe centrale et orientale, partie du continent où la formule a fait florès, appartiennent à la première catégorie et ne sont donc, du moins pour l’heure, que des structures d’information et de consultation, dépourvues d’institutions pérennes, ce qui n’enlève rien au dynamisme des acteurs locaux. Au nombre d’environ 130, «tapissant» désormais la quasi-totalité des frontières intérieures et extérieures de l’UE, elles participent souvent d’une démarche politique visant à « transcender » les frontières ; dans un nombre limité de cas, elles constituent, selon certains, des « laboratoires » de l’intégration européenne dans la mesure où les projets réalisés dans leur cadre et financés par des fonds européens impliquent un apprentissage des méthodes communautaires.

Les eurocités dont plusieurs se trouvent, telles des poupées russes, au sein d’eurorégions peuvent tout aussi bien être des zones urbaines dotées d’une continuité morphologique – comme c’est le cas, par définition, des villes coupées par une frontière, illustré notamment par Görlitz (Allemagne)-Zgordelec (Pologne) dont la coopération s’inscrit dans le cadre plus large de l’eurorégion Neisse – que des territoires beaucoup plus étendus, comme le montre l’exemple de Bayonne-Saint Sebastien.

Le terme d’eurocité ne recouvre pas, loin s’en faut, l’ensemble des agglomérations et réseaux urbains transfrontaliers dont la taille peut aller des 600 000 habitants de l’agglomération trinationale de Bâle (7 % de Français, 15 % d’Allemands et 78 % de Suisses) aux quelque 7 millions de la région Centrope. Regroupant les villes de Vienne (Autriche), Bratislava (Slovaquie), Györ (Hongrie) et Brno (République tchèque), celle-ci a connu, au cours de ces  vingt dernières années, une croissance exponentielle de ses flux transfrontaliers et a créé un réseau centré sur l’éducation, Cernet (Central European Regional Network for Education Transfer).

Vers une «européanisation» de la gouvernance transfrontalière

Longtemps, la coopération bi- ou multilatérale transfrontalière a souffert d’un faible niveau d’institutionnalisation qui, tout en nuisant à sa visibilité, a entretenu, non sans raison, l’image d’une action surtout informelle, de type bottom up (bas vers le haut).

Dans de très nombreux cas, la collaboration de part et d’autre de la frontière s’organise dans le cadre de groupes de travail, de commissions constituées au sein des administrations locales concernées et ne donne pas nécessairement lieu à la création d’une agence ou d’un bureau ad hoc. Cependant, la mise en place d’associations, de fondations ou encore de structures de coopération proprement dites (groupements locaux dotés ou non de la personnalité juridique) s’est avérée indispensable quand il s’est agi de réaliser des projets économiques, sociaux ou culturels d’envergure. La nécessité s’est imposée de disposer d’une institution de gouvernance pérenne capable non seulement d’assumer la promotion sur le plan politique de la CT, mais aussi d’assurer la maîtrise d’ouvrage dans des projets visant non seulement à apporter des améliorations dans la vie quotidienne des habitants, mais aussi à rendre la proximité la plus fonctionnelle possible (effet frontière) grâce à de véritables stratégies d’aménagement de l’espace transfrontalier. Des préoccupations communes dans des domaines très divers (transports, développement économique, cadre de vie, environnement, tourisme, culture, loisirs, emploi, sécurité et protection civile, santé, logement) ont conduit à mutualiser certaines activités ou à organiser leurs complémentarités.

La France et l’Allemagne, parmi les pays les plus impliqués dans la CT, ont mis au point, en 2003, le concept de district européen qui, d’abord appliqué au binôme Strasbourg-Ortenau, a ensuite été adopté par l’eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai et par d’autres partenaires. Présentant l’avantage de pouvoir associer des collectivités locales de différents niveaux et des établissements publics de toute nature, cette formule ne règle cependant pas la difficulté juridique majeure qui, depuis ses débuts, handicape la CT : faute d’un droit supranational en la matière, les acteurs locaux ont dû adapter leurs législations nationales, quitte à introduire certaines dérogations au cas par cas pour prendre en compte ce que le député européen et ancien ministre Alain Lamassoure qualifie de « plasticité du phénomène de la CT ».

Né de l’obligation, pour les collectivités et autorités locales autorisées à coopérer avec leurs homologues par-delà la frontière, de ne le faire que dans les limites de leur droit interne (article 2 de la Convention de Madrid), alors que la CT met en présence des organisations territoriales, des hiérarchies institutionnelles et des découpages administratifs par définition différents, ce casse-tête juridique a longtemps figuré parmi les principaux freins au développement de la CT. D’autres peuvent, selon les cas, porter sur les disparités culturelles et économiques, les barrières linguistiques, la méfiance des autorités centrales à l’égard d’un phénomène échappant à leur contrôle, l’absence de volonté politique chez l’un des partenaires ou encore d’implication de la population locale. Toutes ces difficultés ont amené l’un des meilleurs observateurs de la CT, l’universitaire Michel Casteigts, à constater, en 2003, que «  la CT était condamnée à des compromis permanents au terme desquels les projets perdaient souvent une bonne part de leurs ambitions et de leur lisibilité initiales  »(7).

Ce « syncrétisme des normes », question sur laquelle s’est notamment penché Pierre Eckly, maître de conférences à l’université de Strasbourg, qui plaide pour « un droit commun » de la CT a abouti à des montages plus ou moins satisfaisants. Ainsi, différentes formules (société d’économie mixte locale, groupement d’intérêt public dans le cas français, consorcio dans le cas espagnol, ou encore groupement européen d’intérêt économique, GEIE) ont été adoptées, souvent faute de mieux.

Une directive européenne instaurant le « Groupement européen de coopération territoriale » (GECT) a été votée le 5 juillet 2006 par le Parlement et le Conseil européens(8). S’inspirant de différentes expériences nationales, ce nouvel organe de coopération et de concertation dans lequel sont représentées les autorités compétentes des deux parties, fixe un cadre réglementaire unifié au sein de l’Union. Doté de la personnalité juridique, le GECT permet la participation des États membres et non membres de l’UE, n’exclut aucune partie contractante (conformément aux exigences de la gouvernance multi-niveaux), et encourage un partenariat le plus large possible (acteurs publics comme privés).

Applicable depuis le 1er août 2007 et devant être intégrée à chacune des législations nationales dans un délai de un an, cette directive vise notamment à répondre aux exigences de la nouvelle programmation budgétaire 2007-2013 qui confère à la CT un rôle croissant. Cinq GECT ont rapidement vu le jour sur la base de CT établies de longue date : l’eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai, l’eurorégion Alpes-Méditerranée (qui regroupe cinq régions françaises et italiennes), l’espace Galice (Espagne)-Nord du Portugal, le territoire Adriatique-Alpes-Pannonie (associant des territoires hongrois, slovènes et italiens), l’eurorégion Ister-Granum. Concernant 200 000 habitants (75 % en Hongrie, 25 % en Slovaquie), ce dernier a permis d’associer des entreprises, trois chambres de commerce, des ONG et des élus régionaux. Pionnière en la matière, la partie hongroise a instauré un fonds de solidarité en faveur des actions transfrontalières, alimenté par la taxe professionnelle.

Des financements européens, mais encore ?

Comme le rappelle P. Eckly, c’est à Jacques Delors, alors président de la Commission européenne, que revient l’initiative d’avoir soutenu les activités de CT afin que la « grande Europe » apporte son aide financière à la réalisation de ces « petites Europes » qui existaient sur les frontières de la Communauté. Cette volonté d’ « européanisation » par le bas qui, depuis, a fait l’objet d’évaluations aussi approfondies que nuancées(9), s’est traduite par la création du Programme d’initiative communautaire Interreg, alimenté par le Fonds européen de développement régional (Feder), dont les trois premières générations (1990-1993 ; 1994-1999 ; 2000-2006) ont représenté, pour un grand nombre de projets de CT dans les pays de l’UE-15, un instrument d’accompagnement important, sinon décisif. Pour leur part, les zones frontalières des États devenus membres en 2004 et en 2007 bénéficièrent dans le cadre du programme Phare, lors de la période de préparation à l’adhésion, d’une composante Cross Border Cooperation (CBC), également présente dans le dispositif d’aide aux pays de l’Europe du Sud-Est (Cards) ainsi qu’à l’Ukraine, la Biélorussie, la Russie et la Moldavie (Tacis).

À l’issue des arbitrages ayant abouti à une nouvelle architecture de la Politique européenne de cohésion pour la période 2007-2013, la «Coopération territoriale européenne» a été hissée au rang d’objectif, aux côtés des pôles «convergence» (objectif 1) et «compétitivité-emploi» (objectif 2). C’est donc dans le cadre de ce nouvel objectif 3, doté de 7,75 milliards d’euros, que s’inscrit à présent la CT qui, avec 74 % de l’enveloppe totale, se taille la part du lion ; 21 % reviennent à la coopération transnationale et 5 % à une coopération interrégionale consistant, pour l’essentiel, dans des mises en réseaux. Cette promotion de la CT qui sera financée à parité par le Feder et par l’Instrument européen de partenariat et de voisinage (IEVP), à hauteur de 5 % sur les 11 milliards d’euros prévus pour ce dernier, traduit la ferme volonté des autorités bruxelloises de lui conférer une importance, du moins une visibilité accrue. Il n’en reste pas moins que « ces espaces de vie quotidienne binationaux » souffrent toujours d’une « relative marginalisation politique  »(10), d’aucuns, notamment des hauts fonctionnaires et des experts européens, plaidant pour que les stratégies d’aménagement du territoire, que ce soit au niveau européen ou de chaque État(11), accordent à « cet enfant naturel et légitime » de la politique régionale communautaire, toute la place qui lui revient dans le développement territorial.

Notes
(1) Voir la préface de l’ouvrage de Véronique Soutif, L’intégration européenne et les travailleurs frontaliers de l’Europe occidentale, L’Harmattan, Paris, 1999, p. 8. Voir également Aux coutures de l’Europe. Défis et enjeux juridiques de la coopération transfrontalière (sous la direction de Henri Comte et Nicolas Levrat), L’Harmattan, Paris, 2006, 366 p.
(2) M.-F. Gaunard-Anderson, «  Le développement des eurorégions en Europe occidentale et médiane  », in Frontières en Europe occidentale et médiane de l’antiquité à l’an 2000, Actes du colloque inter­universitaire de l’Est, 9-10 décembre 1999, Centre de recherche histoire et civilisation de l’université de Metz, tome 22, Metz 2001, pp. 478-488.
(3) Voir sa contribution « L’origine de la coopération transfrontalière italo-française », aux séminaires pluridisciplinaires sur la coopération transfrontalière, organisés par FARE (Frontières, Acteurs, Représentations en Europe), Strasbourg, 1er février 2008, document non publié. L’auteur revient sur un livre essentiel pour comprendre cette mutation de la frontière, coordonné par A. L. Amilhat-Szary et M. C. Fourny, Après les frontières, avec la frontière. Nouvelles dynamiques transfrontalières en Europe, Éditions de l’Aube, La Tour d’Aigues, septembre 2006, 170 p.
(4) Les territoires frontaliers : l’Europe au quotidien, Actes des rencontres européennes, 8 et 9 novembre 2007, Lille, Mission opérationnelle transfrontalière (MOT), avril 2008. Voir également, MOT, Bonnes pratiques de gouvernance dans les agglomérations transfrontalières en Europe, 2006, 155 pages.
Ce site contient une mine d’informations sur la CT. La MOT est, avec l’Association des régions frontalières d’Europe et le Comité des régions d’Europe, parmi les principales structures à œuvrer en faveur d’un développement et d’un renforcement de la CT.
(5) André-Louis Sanguin, «  Les nouvelles perspectives frontalières de l’Union européenne après l’élargissement de 2004  », L’espace politique, n° 1/2007, pp. 47-60. Voir également, J. Blaha, D. Heimerl, « Les coopérations transfrontalières : nouvelles géographies économiques », Le courrier des pays de l’Est, n° 413, octobre 1996, pp. 28-51.
(6) http://www.coe.int/t/f/affaires_juridiques/d%E9mocratie_locale_et_r%E9gionale/domaines_dactivites/cooperation_transfrontaliere/euroregions/
(7) Michel Casteigts, « Enjeux et limites de la coopération transfrontalière », Territoires 2020, Datar, janvier 2003, pp. 75-83.
(8) Directive n°1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006. Journal officiel de l’UE, 31 juillet 2006, L210/19, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:210:0019:0024:FR:PDF
(9) Se reporter à l’ouvrage de référence de Bruno Dupeyron, L’Europe au défi de ses régions transfrontalières. Expérience rhénane et pyrénéenne, Publications universitaires européennes, Groupe éditorial Peter Lang, 2008, 288 p. Voir également Jean-Baptiste Harguindéguy, La frontière en Europe : un territoire ? Coopération transfrontalière franco-espagnole, L’Harmattan, Logiques politiques, Paris, 2007.
(10) Voir A. Lamassoure, «  Rencontres d’un nouveau type : les coopérations transfrontalières  », Administration, n° 214, juillet 2007.
(11) Se reporter aux travaux de Jean Peyrony, ancien chargé de mission de la MOT, fonctionnaire européen, et notamment à sa contribution au colloque Frontières et aménagement des 5-6 juillet 2007, université de Metz, actes à paraître dans la revue Mosella.

* La Documentation française

Pour citer cet article : Édith Lhomel, « La coopération transfrontalière. Un objet de mieux en mieux identifié », Grande Europe n° 1, octobre 2008 - La Documentation française © DILA

 

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