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L'Eurocité basque. Le rêve d'une métropole de rang européen, par Céline Bayou

[L'Eurocité basque. Le rêve d'une métropole de rang européen, par Céline Bayou], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Le drapeau basque, conçu en 1894, est aujourd’hui l’emblème officiel de la Communauté autonome basque en Espagne, mais n’est pas doté de ce statut en France.
Céline Bayou – 2008

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Mis à jour le 12/10/2008

Introduction

L’Eurocité basque Bayonne-Saint-Sébastien, agglomération transfrontalière d’une cinquantaine de kilomètres entre la péninsule ibérique et le continent européen, créée en 1993, échappe certes à la marginalisation, mais peine à surmonter les disparités socio-économiques, institutionnelles et politiques.


L’Eurocité basque. Le rêve d’une métropole de rang européen

Céline Bayou*

En 1993 a été signé l’accord portant création de l’Eurocité basque Bayonne – Saint-Sébastien, projet s’inscrivant dans le sillage d’une idée alors pionnière en Europe : faire émerger un espace urbain traversant les frontières. Exemple de coopération transfrontalière à l’échelle d’une agglomération et non d’une commune, ce couloir d’une cinquantaine de kilomètres doit donner naissance à une ville européenne de taille moyenne dotée d’équipements performants. Le nom qui lui est échu traduit bien ses ambitions : à la fois basque et européenne, locale et globale(1), l’Eurocité doit, d’une part, unifier économiquement des ensembles géographiques jusque-là divisés et, d’autre part, engendrer une entité urbaine susceptible de prétendre au rang européen en évitant la marginalisation. La construction européenne a en effet pu faire craindre à certains une impossibilité, pour le sud-ouest de l’Europe, de rivaliser avec la dorsale dynamique de l’Europe, dite « banane bleue » (le long de l’axe Birmingham/Manchester-Milan-Gênes) ; l’Eurocité basque aurait donc vocation, à terme, à figurer parmi les principales métropoles du « Grand Sud ».

L'Eurocité basque

L'Eurocité basque

Une réponse à la disparition des frontières

Doté de vallées plutôt étroites, le massif des Pyrénées a toujours constitué à la fois un lieu de vie et une barrière difficile à franchir. On y trouve deux voies importantes de passage entre la France et l’Espagne, situées à ses extrémités basque et catalane(2). Côté basque, du fait d’origines communes, les relations se sont nouées précocement de part et d’autre de la frontière. Le XXe siècle s’est en revanche révélé peu propice aux échanges, la dictature franquiste ayant rendu quasiment hermétique cette frontière entre 1936 et 1975 ; de point de contact, elle s’est alors transformée en barrière rigide, revitalisant par la même occasion la figure du contrebandier, apparue deux siècles auparavant. Durant la Seconde Guerre mondiale, la région a connu une double frontière, celle entre la France occupée et la France libre se surimposant à la frontière étatique ; une activité intense s’est développée en vue du franchissement des limites, notamment pour rejoindre les Forces françaises libres d’Afrique du Nord. Un nouveau personnage est apparu : le passeur(3). L’assouplissement de la dictature de Franco au début des années 1960 a quelque peu redynamisé les échanges, mais la frontière a gardé sa dimension idéologique jusqu’à la fin des années 1970, jouant le rôle de mur pour le plus grand nombre et de rempart pour ceux qui parvenaient à la franchir et à se réfugier au Pays basque français. Il a finalement fallu attendre l’entrée de l’Espagne dans la Communauté économique européenne, en 1986, pour que s’ouvre complètement cette frontière.

La dynamique s’est alors inversée puisqu’il s’est rapidement agi, pour les pouvoirs publics locaux, de passer du « dos à dos » au « face à face », changement d’attitude imposé par les défis nés de la disparition des frontières en Europe et de la création du Marché unique. Le Protocole de 1993 qui porte création de l’Eurocité est particulièrement explicite à ce sujet, puisqu’il évoque les « incertitudes du futur » qui mettent les acteurs de la région «dans l’obligation [...] de coopérer»(4).

La frontière-obstacle que connaissait la région a peu à peu disparu, du moins visuellement : le passage frontalier d’Hendaye-Irun, réputé pour ses interminables files de poids-lourds et les fouilles tatillonnes de ses douaniers, est aujourd’hui devenu une vitrine de la construction européenne ; seul le pont Saint-Jacques, qui traverse la Bidassoa, atteste discrètement que l’on quitte un pays pour un autre, alors que, les derniers postes-frontières sur les routes de montagne ayant été démantelés et les bornes retirées, il y a bien volonté d’effacer la frontière.

Un concept ambitieux

Le 18 janvier 1993, les autorités du Guipuzcoa (cette province du nord de l’Espagne qui forme la partie nord-est de la Communauté autonome du Pays basque - ou Euskadi - créée en 1979) et celles du district de Bayonne-Anglet-Biarritz (créé en 1972, il se transformera en 1999 en CABAB - Communauté d’Agglomération BAB -, ce qui renforcera ses compétences) ont signé le protocole de coopération transfrontalière officialisant la naissance de l’Eurocité basque Bayonne – Saint-Sébastien. L’Eurocité a le statut d’un GEIE (Groupement européen d’intérêt économique), dont le siège alterne tous les deux ans entre les deux agglomérations. Son financement, modeste, est assuré avant tout par les versements des fonds émanant des deux instances qui la président et par des subventions européennes (notamment Interreg)(5). Entre 1995 et 2000, c’est Alain Lamassoure, Européen convaincu, qui va en partie porter le projet d’Eurocité en tant que président du district BAB.

L’Eurocité vise à gérer en commun l’expansion et l’aménagement de la conurbation transfrontalière, qui s’étend entre ses deux pôles, forte de ses 600 000 habitants répartis dans une quarantaine de collectivités (voir carte) dont les trois principales agglomérations sont Saint-Sébastien (200 000 habitants), Bayonne-Anglet-Biarritz (118 000 habitants) et Hendaye-Hondarribia-Irun (agglomération transfrontalière de 85 000 habitants).

Née d’une volonté politique (éviter la marginalisation d’une région et être acteur plutôt que spectateur d’un mouvement déjà entamé(6)), mue par le désir de rassembler autour d’une culture commune, l’Eurocité vise à favoriser la mise en commun des atouts de ce couloir transfrontalier qui s’insère dans l’Arc atlantique.

La première phase du projet a consisté en études (sur l’habitat, les infrastructures de communication, etc.). À cette fin a été créé en 1997 un Observatoire transfrontalier (rebaptisé Agence transfrontalière en 2000), qui a publié en 2000 un Livre blanc présentant la stratégie d’aménagement et de développement de la conurbation. Il définit trois axes prioritaires (déclinés en vingt-cinq actions) : créer une plateforme logistique d’échanges intermodaux (afin de transformer ce couloir de transit en couloir de développement), structurer la conurbation en une « métropole linéaire à plusieurs centres en réseau » et protéger/valoriser le patrimoine naturel.

Si l’on prend l’exemple des transports, après le recensement et l’analyse des dysfonctionnements, est venue la phase active qui devrait favoriser divers projets : création d’un métro aérien reliant les deux pôles de l’Eurocité, mais aussi de la ligne TGV qui doit la traverser et désengorger le trafic routier(7), solution au problème de discontinuité ferroviaire (l’écartement des rails diffère de chaque côté de la frontière), mesures visant à atténuer la concurrence entre les ports de Bayonne et de Pasaia, ou entre les aéroports de Biarritz et de Hondarribia, etc.

Les difficultés sont nombreuses et retardent la mise en œuvre de ces projets. La principale d’entre elles tient à ce qu’autour de l’Eurocité basque opère tout un ensemble hétéroclite d’intervenants aux caractéristiques, voire aux ambitions, diverses.

Une zone de disparités socio-économiques

Les deux territoires composant la conurbation présentent des profils très différents : la population et la densité des collectivités membres sont beaucoup plus importantes côté espagnol que français (cf. tableau).

Le Pays basque espagnol se caractérise par une solide tradition industrielle (mines, sidérurgie, métallurgie, machines-outils, automobile), liée en particulier aux richesses de son sous-sol. Après avoir traversé une crise profonde, l’Euskadi tend à retrouver sa compétitivité grâce à des efforts importants en matière de recherche et d’innovation. Le Pays basque français, lui, fut longtemps plutôt tourné vers l’agriculture ; le secteur secondaire y est peu implanté (mis à part dans la CABAB avec des entreprises comme Dassault Aviation, Turboméca ou Quiksilver...) et le tertiaire est, au contraire, surdéveloppé : commerce, hôtellerie, restauration, immobilier sont des activités prépondérantes, découlant du profil touristique de la région et de la présence des consommateurs espagnols.

La population de l'Eurocité basque

Les disparités appelant la recherche de complémentarités, ces profils économiques peuvent justifier la mise en place d’une coopération transfrontalière.

État centralisé versus décentralisation ?

Le concept d’Eurocité est confronté à des contradictions susceptibles d’entraver son développement : la décentralisation étant plus importante au sud qu’au nord, on a affaire à une unicité d’acteurs au Pays basque espagnol (regroupés au sein de la Communauté autonome d’Euskadi), contre une multiplicité côté français (le Pays basque français étant associé au Béarn pour former le département des Pyrénées-Atlantiques ; le Labourd, région partie prenante de l’Eurocité, n’a ainsi pas d’existence propre). Il s’agit dès lors de faire fonctionner ensemble des institutions de nature et de niveau divers.

Jusqu’au processus de décentralisation des années 1970-1980, les relations transfrontalières franco-espagnoles étaient administrées par les gouvernements des deux États(8). C’est seulement le 10 mars 1995 (soit après la création formelle de l’Eurocité) que le traité de Bayonne, relatif à la coopération transfrontalière entre collectivités territoriales, a permis de rendre opérationnelle la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière du 21 mai 1980(9). Le traité de Bayonne constitue donc le cadre juridique et politique de la coopération permettant aux pouvoirs publics locaux basques de traiter ensemble des problématiques liées à l’urbanisme, à l’environnement, aux transports, etc.

Irun

Du point de vue de l’État français, ce cadre, associé à l’absence de statut des territoires basques français (ainsi que pour la langue basque, l’Euskara) permet d’offrir une marge de manœuvre au Sud-Ouest, tout en marquant sa souveraineté face aux autorités d’Euskadi qui, elles, cherchent à favoriser les rapprochements inter-basques (les nationalistes prônant le regroupement de tous les territoires historiques n’y représentent toutefois qu’une minorité du vote)(10).

Il sera intéressant de voir si la signature, le 8 septembre 2008, par le Premier ministre François Fillon du contrat territorial « Pays basque 2020 » entre l’État, le département et la région Aquitaine aura des implications concrètes pour l’Eurocité (cette dernière est en effet présentée comme un espace majeur de développement à prendre en compte dans le contrat). Il en va de même pour le statut de l’Euskara suite à l’inscription, en juillet 2008, de la reconnaissance des langues régionales dans la Constitution.

Avec des postures différentes, les États français et espagnol voient dans l’Eurocité un moyen de mener une lutte préventive contre la violence nationaliste mais aucun ne souhaite que s’y crée, à terme, un territoire transfrontalier auquel pourrait s’adosser l’identité basque(11).

Clivages et rivalités politiques

L’appartenance à l’Eurocité se fait sur la base du volontariat des communes. Or, du côté français du moins, le fait que l’accord ait été signé par l’agglomération de BAB, en l’occurrence non frontalière, en a irrité plus d’une parmi les communes ayant vocation à devenir membres et affichant par ailleurs des tendances politiques diverses. Cette politique du fait accompli a, dans une certaine mesure, délégitimé le projet et l’Eurocité a rencontré d’abord quelques difficultés à rallier des partenaires institutionnels (le Conseil régional d’Aquitaine, par exemple, a longtemps hésité avant de s’impliquer). Les choses ont été plus simples en Espagne où le fait que les dirigeants de la province et de la Communauté autonome d’Euskadi soient tous adhérents du Parti nationaliste basque (PNV) a facilité la coordination.

Mais, globalement, il est indéniable que la frontière politique n’a pas disparu dans l’Eurocité : le clivage gauche droite entrave quotidiennement son fonctionnement côté français et les protagonistes, de quelque côté de la frontière qu’ils se trouvent, sont immanquablement soupçonnés d’arrière-pensées électoralistes, centralisatrices, indépendantistes...

Le Consorcio Bidassoa-Txingudi, complément ou concurrent ?

Association de droit espagnol créée le 23 décembre 1998 entre les conseils municipaux d’Irun (55 000 habitants), de Hondarribia (15 000) et d’Hendaye (13 000), le Consorcio constitue une véritable agglomération transfrontalière, soutenue par l’Union européenne qui en a fait une vitrine de son programme Interreg. Le Consorcio a succédé à l’Eurodistrict, structure officieuse de coopération inter-communale fondée au début des années 1990, afin de lutter contre les effets négatifs de l’ouverture des frontières européennes : la plupart des emplois de ces communes étaient en effet alors liés au fret international et aux services douaniers.

Après des débuts difficiles (le maire socialiste d’Hendaye ne suscitait pas l’enthousiasme de l’agglomération de centre droit de BAB(12)), le Consorcio, qui pouvait déjà s’enorgueillir de certains succès à son échelle, a adhéré à l’Eurocité basque le 12 novembre 2001. A la différence de l’Eurocité, les actions du Consorcio jouissent d’une bonne visibilité parce qu’elles ont un impact direct sur la vie des citoyens : services de bus, échanges scolaires, diffusion d’un mensuel d’informations, construction d’un chemin de promenade côtier, mise en place de services touristiques communaux, ouverture en 2003 d’un centre de foire-exposition (FICOBA), etc.

L’Eurocité, quel pouvoir d’action ?

En proie à ses nombreuses contradictions, l’Eurocité peine à se forger une véritable identité.

On peut s’interroger sur son pouvoir d’action, alors que, quinze ans après sa création, elle donne l’impression d’avoir limité ses interventions à la rédaction d’études. Pourtant, elle peut se targuer de réalisations concrètes : mise en place d’un Système d’information géographique (SIG) commun, lancement d’un site Internet(13), promotion conjointe de la destination « Côte basque/Euskal Itsaertzea/Costa Vasca » dans les grands salons touristiques, opérations conjointes des chambres de commerce, organisation de congrès transfrontaliers des jeunes sur l’environnement, etc. L’action des acteurs sur le terrain est indéniable, mais l’Eurocité ne s’en laisse pas moins distancer par des initiatives locales comme celle du Consorcio.

Une étude a montré en 2006 que l’Eurocité est une réalité dans le sens où la population s’y déplace naturellement et non pas de façon exceptionnelle(14). Toutefois, le substrat linguistique et culturel basque semble avoir un impact plus faible que prévu sur l’édification de l’Eurocité : la difficulté, par exemple, à trouver une langue commune confirme le sentiment que se font face, de chaque côté de la Bidassoa, deux mondes qui restent très différents, voire étrangers l’un à l’autre. En effet, si plus de la moitié des Basques espagnols parlent l’euskara, ils sont beaucoup moins nombreux en France ; l’Eurocité est tenue d’utiliser les trois langues mais il n’est pas rare qu’elle ait recours à l’anglais. Or ce critère linguistique importe puisque la nation basque se définit par la maîtrise de la langue. Il n’y aurait ainsi pas de corrélation directe entre le sentiment de basquité et la fréquence du passage de la frontière(15).

Pour que se réalise pleinement le rêve de métropole de rang européen, le défi consistera sans doute à accepter l’émergence d’une véritable citoyenneté transfrontalière. Or certains jugent que ce territoire continue d’entretenir une « culture de la frontière »(16), preuve s’il en est qu’il ne suffit pas de faire disparaître toute trace visuelle d’une démarcation.

Notes
(1) Hélène Velascot-Graciet, avec la coll. de Xavier Grañas, « L’Eurocité basque Bayonne – Saint-Sébastien. Une construction urbaine transfrontalière », Bulletin de l’Association des Géographes français, n° 4, 2004, p. 514.
(2) Barbara Loyer, « Aquitaine », in Béatrice Giblin (dir.), Nouvelle géopolitique des régions françaises, Fayard, 2005, p. 682.
(3) Voir notamment Gisèle Lougarot, Dans l’ombre des passeurs, Elkar, Bayonne, 2004, 325 p.
(4) http://www.eurocite.org
(5) En 2003 par exemple, le budget a été légèrement inférieur à 600 000 euros, dont 40 % en provenance du Guipuzcoa, 37 % de la CABAB, 14 % d’Interreg et 7 % du gouvernement autonome basque.
(6) Voir notamment Alain Lamassoure, « Faire de Bayonne – Saint-Sébastien un ensemble cohérent, une sorte d’archipel urbain, doté d’équipements de haut niveau », Euskonews, n° 232, 28 novembre – 5 décembre 2003.
(7) En 2003, au poste-frontière de Biriatou, on comptabilisait 23 750 véhicules par jour en moyenne annuelle, dont 7 600 poids-lourds.
(8) L’autorité habilitée à traiter des affaires transfrontalières était alors la Commission internationale franco-espagnole de 1875, régulant les litiges relatifs à la pêche dans la Bidassoa.
(9) Durant la campagne présidentielle de 1981, le candidat François Mitterrand promettra la création d’un département Pays basque. Il abandonnera ensuite cette idée par crainte que les autonomistes n’y voient un premier pas vers l’indépendance.
(10) Voir Barbara Loyer, Géopolitique du Pays Basque. Nations et nationalismes en Espagne, L’Harmattan, Paris, 1997, 415 p.
(11) Frédéric Mertens de Wilmars, « Coopération transfrontalière entre collectivités territoriales au Pays basque. Étude sur l’Eurocité Bayonne – San Sebastian », Mission opérationnelle transfrontalière, 2003, www.espaces-transfrontaliers.org
(12) Jean-Baptiste Harguindéguy, « La coopération transfrontalière franco-espagnole face à ses contradictions », Études internationales, vol. 35, n° 2, 2004.
(13) www.eurocite.org
(14) Benoît Etxeberri, « Eurocité basque, une citoyenneté en construction », www.euskosare.org, février 2006.
(15) H. Velascot-Graciet, op. cit., p. 518.
(16) Olivier Beaupré-Gateau, La frontière franco-espagnole au Pays basque. Étude des fonctions de la frontière sur le territoire de l’Eurocité Bayonne  San Sebastian, Maîtrise en sciences géographiques, Université de Laval, janvier 2006, http://archimede.bibl.ulaval.ca

* Analyste-rédactrice à La Documentation française.

Pour citer cet article : Céline Bayou, « L'Eurocité basque. Le rêve d'une métropole de rang européen », Grande Europe n° 1, octobre 2008 - La Documentation française © DILA

 

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