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La décentralisation en Turquie. Du principe à la réalité, par Élise Massicard

[La décentralisation en Turquie. Du principe à la réalité, par Élise Massicard], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Ankara, 6 mars 2004 : manifestation de plusieurs milliers de fonctionnaires qui protestent contre les projets gouvernementaux de décentralisation des administrations centrales.
Tarik Tinazay - 2004

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Mis à jour le 21/01/2013

Introduction

Si la perspective d’intégrer un jour l’Union européenne a poussé la Turquie à adopter un découpage régional de nature strictement statistique, les mesures de décentralisation qui, à certains égards, peinent à se traduire dans la réalité sont avant tout le fait d’une volonté politique du parti au pouvoir. Historiquement bien implanté au niveau local, l’AKP a mis la « métropolisation du territoire » au centre de ses ambitions de modernisation du tissu urbain.


La décentralisation en Turquie. Du principe à la réalité

Élise Massicard*

Depuis 2004, le gouvernement turc a mis en place différentes réformes souvent résumées sous le terme de « décentralisation ». Plusieurs lois ont été votées, visant à réorganiser la répartition des compétences et les relations entre l’État central et les collectivités territoriales qui ont acquis une autonomie et des moyens accrus. Cette évolution qui introduit des changements importants dans l’administration territoriale et la gestion des services locaux dans un État traditionnellement centralisé, suscite plusieurs interrogations : quelles logiques ont présidé à la mise en place de ces réformes ? Quelles modifications réelles ces réformes ont-elles provoquées ?

Dynamiques européennes ou déterminants locaux ?

Dans la mesure où les lois de décentralisation coïncident avec le début des négociations d’adhésion à l’UE (2005) et s’inscrivent dans l’agenda européen de la Turquie, il est tentant de les lire comme un produit de son rapprochement de l’UE. Or, le gouvernement turc n’a pas fait de ces réformes une priorité de cet agenda, ni affiché le facteur européen comme déterminant. La dimension européenne peut d’autant moins servir à légitimer ces mesures que l’Europe est largement considérée en Turquie comme une source de menace pour l’intégrité territoriale. En outre, le pouvoir de contrainte de Bruxelles sur la question de l’organisation territoriale des États - membres ou candidats - a souvent été surestimé. Les exigences européennes sont en fait assez molles dans ce domaine ; elles se concentrent sur les politiques régionales mais, même là, l’acquis communautaire ne comporte aucune disposition institutionnelle précise, si ce n’est le principe de partenariat qui implique de coopérer avec des autorités distinctes de l’État central, en particulier des « autorités régionales ». Cependant, comme il n’existe pas de définition communautaire de ce qu’est une autorité régionale, chaque État décide en ce domaine. Ainsi, si les rapports annuels de la Commission européenne sur la Turquie expriment une vague préférence pour la décentralisation et insistent sur la mise en place de politiques régionales, ils n’exigent pas la création de pouvoirs régionaux – pas plus en Turquie que dans d’autres pays candidats. La seule véritable réforme directement liée à une demande européenne est d’ordre technique : il s’agit de l’adoption de la classification ou encore nomenclature des unités territoriales statistiques (NUTS), en particulier le niveau régional dit « NUTS 2 » – considéré comme le plus approprié pour l’analyse des disparités socio-économiques, la distribution des fonds structurels et l’élaboration de plans de développement régional. Cette exigence européenne a été intégrée comme telle dans les priorités turques d’autant plus rapidement qu’elle conditionne l’accès à des ressources financières conséquentes. Elle a donc été satisfaite dès 2002, sans aucun débat public, avec la création de 26 régions statistiques recouvrant les 81 départements existants.

Turquie. Les 26 régions statistiques et les municipalités métropolitaines copie

Les 26 régions statistiques (NUTS2) et les municipalités métropolitaines (signalées par un *).

© DILA, Paris, 2013

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Mais en fait, si elles répondent en partie à des demandes européennes au demeurant assez floues, ces réformes participent essentiellement de logiques internes. Depuis les années 1980, différents gouvernements dominés par des partis libéraux ont tenté de réformer les pouvoirs locaux. Cette fois, des réformes ont pu voir le jour tout d’abord, parce que le mouvement islamique, avant d’accéder au pouvoir central, a construit son assise au niveau municipal. Les municipalités dominées par ce parti islamique ont constitué un vivier pour les futures élites politiques nationales de fait sensibilisés à la question des pouvoirs locaux. Celle-ci a acquis une importance spécifique pour les élus du Parti de la Justice et du Développement (AKP) en raison de leur positionnement dans le champ politique : considéré comme « paria » par certaines institutions de l’État, à commencer par l’armée, l’AKP a opté pour « moins d’État » et partant, pour la dévolution de plus de compétences au niveau local. Dès sa création, en 2001, ce parti avait d’ailleurs inscrit dans son programme une réforme des pouvoirs locaux. Enfin, depuis son arrivée au pouvoir, il dispose d’une confortable majorité parlementaire, suffisante pour faire passer des réformes de cette ampleur. Premier parti représenté au niveau local tant à l’issue du scrutin municipal de 2004 que de 2009, les réformes de décentralisation n’impliquent donc pas pour lui une perte d’influence.

 Les collectivités locales turques

 

Municipalité (commune) : au nombre d'environ de 3200 dont 29 municipalités métropolitaines

Niveau du département (ou encore province) au nombre de 81

Villages
Au nombre d’environ
35 000

Autorité

Maire*

Préfet/gouverneur (nommé)

Chef de village*

Organe de délibération 

Conseil municipal*

Conseil provincial* (élit son directeur)

Conseil de village

Organe exécutif 

Comité exécutif

Comité exécutif

Comité exécutif

* élus chaque cinq ans au suffrage direct à un tour.
Note. La Turquie est subdivisée en 7 régions dites géographiques n’ayant pas de statut administratif et en 26 régions de développement (niveau NUTS2)

Des réformes ambitieuses et complexes

Le système politico-administratif turc s’est longtemps caractérisé par l’absence de poids politique des niveaux intermédiaires : jusqu’à la fin des années 1990, l’échelon régional n’avait pas d’existence politique et le département, contrôlé par le centre, disposait de très peu d’autonomie. Seules, les 3225 municipalités – à commencer par les 16 municipalités métropolitaines instaurées en 1984 – jouissaient d’une certaine marge d’action. Initiées à partir de 2004, les réformes des pouvoirs locaux affichent des ambitions importantes puisqu’elles visent à « dépasser la structure centraliste et lourde et à s’approcher des principes d’une démocratie pluraliste, participative et efficace en termes de gestion. Le principe fondamental sera de fournir les services publics localement en réconciliant priorités nationales et différences locales. »(1). De nombreuses réticences, liées à la peur d’un « éclatement » territorial, se sont cependant exprimées face à une autonomie même limitée du pouvoir local, entraînant l’amendement d’une partie des réformes envisagées. Ambitieux, ce projet a beaucoup perdu en cohérence au fil de sa mise en œuvre.

En premier lieu, le territoire a été réorganisé. D’une part, un niveau régional a été instauré. Suite à l’introduction du niveau « NUTS 2 », ont été créées à partir de 2006 des agences régionales de développement qui constituent la principale innovation institutionnelle. Ces agences ont pour mission principale de coordonner l’ensemble des acteurs locaux publics, privés et associatifs pour l’élaboration et la mise en œuvre des plans de développement régionaux ; la planification cesse donc d’être totalement centralisée. Toutefois, dans la mesure où l’UE n’émet pas de préconisation précise en la matière, c’est au niveau central (ministère de l’Intérieur), en Turquie, que l’évaluation, la coordination et la supervision des plans régionaux se font, que la répartition des fonds entre agences se décide et que sont validés leurs programmes de travail. Peu autonomes, les agences n’instaurent donc pas une gouvernance régionale. Elles apparaissent comme un aménagement qui, répondant aux exigences de l’UE, permet de gérer les investissements tout en ménageant les réticences que susciterait une véritable dévolution des pouvoirs.

D’autre part, les réformes ont à la fois renforcé la « métropolisation » du territoire et rétracté le semis municipal. En 2008, le nombre de municipalités a été fortement réduit suite au rehaussement du seuil minimal requis de leur population, passé de 2000 à 5000 habitants. Parallèlement, le territoire des municipalités métropolitaines a été étendu, leurs critères en termes de population précisés (75 000 habitants au moins) et leur architecture institutionnelle simplifiée. En novembre 2012 – après des débats très houleux –, treize nouvelles de ces entités ont été créées, portant leur nombre à 29. Le régime métropolitain s’appliquera désormais à l'ensemble du territoire des départements concernés ainsi qu’aux zones rurales et faiblement peuplées, absorbant villages et municipalités de second rang : plus de 1 500 ont ainsi été transformés en « quartiers » urbains et ont perdu leur personnalité juridique. Désormais, plus de la moitié de la population du pays dépend d'une municipalité métropolitaine. L'action territoriale est donc mise au service de l’urbain. A l'heure de la décentralisation, cette suppression de niveaux de gestion territoriale au plus près des habitants peut surprendre.

En second lieu, de nouvelles compétences et ressources ont été octroyées aux acteurs locaux. Au niveau du département, la réforme a mis fin à la confusion entre collectivité locale et administration déconcentrée : désormais, le conseil général élit en son sein son président et n’est donc plus dirigé par le préfet qui, cependant, préside toujours la commission permanente du conseil général. La collectivité locale sort d’autant plus renforcée que certaines prérogatives auparavant détenues par l’administration déconcentrée lui sont dévolues, notamment celles de la Direction des services aux villages, ainsi que tous les services et devoirs à caractère local non attribués à une autre entité publique (principe de subsidiarité).

Concernant les municipalités, la loi leur confère de nombreuses compétences et de nouvelles missions comme le développement du commerce, ou l’obligation de mettre en place un système d’information urbain. L’autonomie financière et administrative des municipalités est également renforcée. Désormais, le contrôle interne est essentiellement financier et non plus administratif et la compétence du ministère de l’Intérieur et des contrôleurs en la matière ne vaut plus qu’en cas d’irrégularités avérées. Strictement encadré, le contrôle des mairies se fait uniquement en termes de conformité au droit et de performance, ce qui vise à empêcher le pouvoir central de créer des obstacles aux municipalités pour des motivations politiques.

Les principales gagnantes des réformes sont les municipalités métropolitaines qui héritent, outre de ces dispositions, d’autres prérogatives. Elles disposent d’une compétence stratégique et opérationnelle à l’échelle de leur territoire en matière d’urbanisme, de transports, de construction d’équipements (sociaux, éducatifs, culturels, sportifs...) et de protection de l’environnement. Les décisions du conseil municipal métropolitain ne doivent plus être approuvées par le préfet - même si les autres tutelles concernant leur application sont maintenues. Le pouvoir de contrôle des municipalités métropolitaines est renforcé : elles valident toujours les plans d’urbanisme des mairies d’arrondissement les composant et doivent désormais approuver leur budget (et donc peuvent le modifier) pour en assurer la coordination. Depuis 2004, en cas de lancement d’un projet de transformation urbaine, toutes les compétences d’aménagement et de planification sur la zone concernée sont dévolues à la municipalité métropolitaine et non plus à la municipalité d’arrondissement. Ainsi, les mairies métropolitaines, désormais plus nombreuses, disposent d’un territoire plus étendu et de pouvoirs renforcés.

Qu’en est-il des ressources ? L’augmentation des ressources propres des municipalités et l’autonomie fiscale des pouvoirs locaux d’abord envisagées, ont été abandonnées en raison de nombreuses oppositions exprimées au nom du « danger fédéraliste ». Les transferts financiers de l’État continuent donc à constituer l’essentiel des revenus des collectivités locales. La part des rentrées fiscales qui leur est allouée a été sensiblement accrue – avec, là aussi, une priorité donnée aux municipalités métropolitaines -, et les critères d’allocation ont été précisés – avec le recours notamment à des indicateurs socio-économiques, ce qui permet de limiter l’arbitraire du gouvernement. Désormais, ce dernier intervient essentiellement à travers l’accord de garantie du Trésor pour des prêts destinés à des investissements importants, ainsi que pour financer des projets d’infrastructures lourdes.

Les réformes ont enfin accru la marge de manœuvre des pouvoirs locaux en matière économique. La loi sur les municipalités étend les possibilités de coopération avec le secteur privé ; elle leur permet de créer, avec l’aval du ministère de l’Intérieur, des entreprises de droit privé dans leur domaine de compétence. Elles peuvent désormais choisir pour chaque service le mode de gestion le plus approprié (gestion directe ou déléguée, établissements économiques municipaux, concessions…). Les partenariats avec le privé ne concernent plus seulement le financement des infrastructures, mais aussi la production, l’exploitation et la gestion des services. Ces réformes ouvrent ainsi la voie non seulement à des transferts de prérogatives, mais aussi à une privatisation des services rendus par les collectivités locales et partant à une reconfiguration des relations entre les champs institutionnel, politique et économique.

Une mise en œuvre partielle

L’exercice de ces nouvelles prérogatives ne va pas sans difficultés. D’une part, il existe de nombreux chevauchements de compétences : celles qui ont été octroyées aux collectivités locales n’ont pas été explicitement retirées à ceux qui les exerçaient jusque-là dans l’administration centrale ; en particulier, les unités déconcentrées du gouvernement continuent de faire valoir leurs prérogatives, dissuadant parfois les acteurs locaux (dominés dans leur grande majorité par l’AKP) à user de leurs nouvelles compétences qu’en outre, ils ne savent pas toujours comment utiliser. Alors que celles-ci ont été renforcées et sont de plus en plus techniques, les ressources humaines dont les pouvoirs locaux disposent, notamment en personnel qualifié, ont été fortement limitées : le ministère de l’Intérieur fixe désormais le nombre et les qualifications des personnels que peuvent employer les collectivités locales, pour limiter les pratiques clientélistes en matière d’embauche jusque-là très répandues. Par ailleurs, les rares postes, soumis aux salaires de la fonction publique, sont peu attractifs pour des personnels qualifiés. De fait, les municipalités sont incitées à employer des personnels contractuels, voire à sous-traiter, une tendance devenue générale dans le secteur public turc. Enfin, pour que l’autonomie et les compétences dont bénéficient les collectivités locales n’aboutissent pas à une aggravation de leur endettement – les municipalités étant réputées mauvaises gestionnaires en raison du poids politique des réseaux clientélistes locaux –, ce dernier a été très encadré.

Enfin, dans le même temps, de nouvelles compétences ont été octroyées à certaines institutions centrales, qui empiètent sur les prérogatives des collectivités locales. L’exemple le plus criant est celui de l’Administration du logement collectif (TOKİ), directement rattachée au Premier ministre qui dispose, depuis 2008, de compétences très étendues en matière de foncier et de rénovation urbaine. De même, le gouvernement peut décréter des zones entières en « rénovation urbaine », en particulier pour des raisons de sécurité sismique, contournant ainsi les pouvoirs locaux.

Au final, le terme de décentralisation est à certains égards inapproprié pour qualifier les transformations à l’œuvre en Turquie. Si les relations entre pouvoir central et collectivités locales sont modifiées au bénéfice de ces dernières, elles le sont de manière complexe et inégale. Ainsi, la suppression d'un certain nombre de villages n'est pas sans incidence sur la carte électorale dès lors les relations entre les collectivités locales ont été redéfinies, notamment en faveur des municipalités métropolitaines. Ce sont aussi les modes de gestion de l’action territoriale qui changent : les difficultés toujours présentes pour obtenir des financements par des voies institutionnelles et les contraintes nouvelles en termes de « performance » et de règles de comptabilité publique encouragent les collectivités locales, en quête d’efficacité et soucieuses, également, d’échapper aux contrôles, à recourir au secteur privé. Ces réformes témoignent donc aussi de l’adaptation de la Turquie aux injonctions et à la rhétorique appelant à une « bonne gouvernance ».

Note
(1) Voir les interviews réalisés par l’auteur dans son étude parue dans Focales n° 11, août 2011, Agence française de développement (AFD).

* Chargée de recherche au CNRS, Institut français d’études anatoliennes (IFEA), Istanbul

Pour citer cet article : Élise Massicard, « La décentralisation en Turquie. Du principe à la réalité », P@ges Europe, 21 janvier 2013 – La Documentation française © DILA

 

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