Retour
 
 

Pays-Bas. La politique en matière de drogues douces, par Alexandre Holtrop

[Pays-Bas. La politique en matière de drogues douces, par Alexandre Holtrop], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Un coffee shop à Amsterdam.

Agrandir l'image

Mis à jour le 12/02/2009

Introduction

Unique en Europe, la tolérance néerlandaise à l’égard de l’usage de substances psychotropes tenues pour peu dangereuses est de plus en plus remise en cause par les édiles au nom de la sécurité : plus d’un tiers des coffee shops ont été fermés au cours des dernières années avec pour conséquence le renforcement de l’emprise des mafias sur le commerce de la drogue. L’opinion publique reste néanmoins attachée au maintien de l’approche libérale qui fait actuellement l’objet d’une évaluation en profondeur.


Pays-Bas. La politique en matière de drogues douces

Alexandre Holtrop*

Les Pays-Bas se sont illustrés au début des années 1970 en optant pour une tolérance encadrée en matière de drogues douces. Dans ses grandes lignes, cette politique s’est maintenue à l’identique jusqu’à présent, plusieurs études réalisées au cours de ces dernières décennies ayant permis de mettre en lumière les bons résultats qu’elle a obtenus dans le domaine de la santé. De ce point de vue, l’objectif est donc atteint. En parallèle cependant, des effets néfastes liés à l’apparition d’un narcotourisme en provenance des pays environnants et la mainmise supposée ou réelle du banditisme sur l’approvisionnement en cannabis ont conduit la classe politique néerlandaise à s’interroger sur une meilleure adaptation des lois réglementant l’usage des drogues douces. Ce fut le cas au milieu des années 1990 et la question est redevenue d’actualité aujourd’hui. En pleine crise identitaire, les Néerlandais sont partagés à ce propos : alors que les partisans des « normes et valeurs » voudraient voir disparaitre les coffee shops, ces légendaires points de vente des produits issus du cannabis, des acteurs de terrain plus pragmatiques souhaitent au contraire libéraliser la culture du chanvre. Les Néerlandais, qui restent, somme toute, attachés à l’approche unique en son genre que leur pays a adoptée, attendent les résultats d’une évaluation complète de trente ans de politique de « tolérance », dont les résultats seront rendus publics dans le courant de 2009.

Un choix innovant

L’Europe occidentale et l’Amérique du Nord ont dû faire face dans les années 1960 et 1970 à une forte augmentation de l’usage de drogues à l’image des produits du cannabis. Dans ce contexte, chaque pays s’est efforcé de mettre en place des politiques nationales et des coopérations internationales afin de lutter efficacement contre ce phénomène et conjurer ainsi une explosion des problèmes de santé publique. Si la France a élaboré des lois extrêmement rigoureuses – quelque peu assouplies au cours de ces dix dernières années – les Néerlandais ont choisi une tout autre voie. S’étant rallié à l’avis d’un groupe de travail sur les stupéfiants émis en 1972, le gouvernement néerlandais a refusé de considérer que tous les types de drogue avaient les mêmes effets nocifs, les risques dépendant, selon lui, des circonstances et de l’intensité de l’usage qui en était fait. Dès lors, la nouvelle politique menée en matière de drogue, appelée le drugsbeleid, avait pour objectifs de prévenir et de maîtriser les risques individuels et collectifs résultant de l’usage de ces substances. Les pouvoirs publics se sont donc donné pour double mission d’empêcher autant que possible la tentation et la prise de drogue et d’aiguiller les usagers à problèmes vers des offres de nature médicale et sociale.

Se basant sur des faits scientifiquement avérés, la loi néerlandaise établit une distinction claire entre, d’un côté, les drogues dures et, de l’autre, les produits dérivés du chanvre, le haschich et la marihuana, dont les effets présentent une dangerosité moindre. Cette différenciation n’a jamais posé problème au législateur néerlandais aux yeux duquel la santé publique est une priorité. Des garde-fous aussi infranchissables que possible ont alors été mis en place pour empêcher les consommateurs de drogues douces de passer à des substances plus dangereuses. En clair, il s’agit de dissuader les simples fumeurs de cannabis d’entrer en contact avec les milieux interlopes des drogues dures. D’où la nécessité de créer des lieux bien définis proposant des drogues douces. Ainsi, le Bulldog et le Mellow Yellow, deux coffee shops situés à Amsterdam, furent-ils les premiers établissements en 1975 à vendre du cannabis à des personnes majeures. Cette innovation devint vite le fer de lance de l’opiumwet, la loi relative aux stupéfiants, et un an plus tard, l’odeur du cannabis se répandait dans l’ensemble des coffee shops du royaume.

Cependant, très vite, le caractère lucratif de cette activité et la possibilité de se procurer de la drogue « légalement » ont induit certains effets indésirables, à commencer par un narcotourisme venant de l’étranger. Par ailleurs, les autorités municipales ne se sont pas toujours montrées en mesure d’assurer un véritable contrôle sur les coffee shops, parfois en raison de leur implantation. Aussi l’administration a-t-elle fixé aux propriétaires et gérants de coffee shops cinq conditions, devenues obligatoires en 1991 et dont le non-respect peut entraîner des poursuites, voire une fermeture pure et simple de l’établissement : pas d’affichage concernant la vente de drogue ; pas de vente de drogues dures ; pas de nuisances pour le voisinage ; pas de vente de drogue aux mineurs ; pas de commerce de grandes quantités (30 grammes par personne au maximum, ramenés à 5 grammes en 1996).

De bons résultats en termes de santé

En 1995, un rapport présenté lors d’une session au Parlement néerlandais montre que la décriminalisation des drogues douces a porté ses fruits, même si les résultats ne sont pas aussi bons que certains l’espéraient. Par rapport aux autres pays occidentaux, la consommation de drogue aux Pays-Bas est parmi les plus basses. L’existence de coffee shops a permis de limiter la consommation de produits issus du chanvre par la jeunesse néerlandaise et de la préserver de la tentation des drogues dures. Ainsi, le nombre de personnes alliant drogues douces et dures est faible, de même que celui des toxicomanes atteints du sida (ce chiffre se situe, par exemple, bien en deçà de celui enregistré dans les pays d’Europe méridionale). En 1991, selon les Nations unies, le nombre de décès par overdose n’a été que de 42 aux Pays-Bas, contre 82 en Belgique, 188 au Danemark, 307 au Royaume-Uni, 411 en France, 479 en Espagne, 1 382 en Italie, 2 125 en Allemagne et 5 830 aux États-Unis. En 1993, selon des données émanant de la Commission des communautés européennes, la proportion de consommateurs de drogues dures était de 1,6 pour 1 000 aux Pays-Bas contre 2,4 à 2,6 en France.

Ce bilan plutôt positif a été confirmé récemment par de nouvelles études centrées, cette fois, sur la consommation de drogues douces. Ainsi, en 2005, le rapport annuel de l’Observatoire européen des drogues et toxicomanies (OEDT) estimait que 13 % des élèves néerlandais âgés de 15 et 16 ans consommaient du cannabis, soit un chiffre très inférieur à ceux enregistrés en France et au Royaume-Uni (respectivement 22 % et 20 %), mais également en Belgique, en Irlande et aux États-Unis (17 % dans ces trois pays).

En 2007, l’Observatoire néerlandais des drogues constatait une stabilisation de la consommation de cannabis chez les adultes et un recul depuis 2001 chez les jeunes scolarisés. Roel Kerssemakers, chercheur et directeur-adjoint de la clinique Jellink, à Amsterdam, note dans ce même rapport que la proportion des élèves de 15 et 16 ans ayant consommé du cannabis en l’espace d’un mois est tombée à 10 % en 2008. Pour ce qui est de la concentration moyenne en THC (la substance active du cannabis), après avoir fortement augmenté au début des années 2000, pour atteindre 20 % en 2004, elle est redescendue à 16 % en 2006. La conclusion de l’Observatoire est claire : en matière de santé, les principaux fléaux à combattre sont l’alcool (les Pays-Bas comptent 1,2 million d’alcooliques) et le tabac (responsable de 20 000 décès par an dans le royaume).

Les problèmes liés au narcotourisme

Ceci étant, la tolérance adoptée par les autorités néerlandaises a engendré un certain nombre de problèmes dans la société. En premier lieu, il est vite apparu que la présence de coffee shops entraînait une certaine gêne pour le voisinage. Les toxicomanes ont bien souvent un style de vie peu conforme à celui généralement admis et le comportement des clients des coffee shops choque parfois ceux vivant aux alentours de ces établissements. Ensuite, l’autorisation de vendre des drogues douces a été perçue dans le milieu du crime organisé comme un nouveau moyen d’effectuer des opérations lucratives (vers 1995, les services de police néerlandais avaient évalué le chiffre d’affaires des circuits illégaux de la drogue à 8 milliards de florins, soit 3,6 milliards d’euros, par an). Enfin, des pays étrangers, et tout spécialement la France, ont ouvertement critiqué le drugsbeleid, mais sans toujours être bien au fait du problème.

La question de l’usage des drogues douces est souvent examinée au travers des deux positions antagoniques adoptées par la France et les Pays-Bas. L’Union européenne définit le narcotourisme comme le « séjour de consommateurs et de petits trafiquants de drogue dans un autre État que le leur pour s’y procurer des narcotiques, dans la mesure où ils sont moins chers et de meilleure qualité et où leur achat n’est pas condamnable par la justice ». Chaque année, 1,3 million de narcotouristes se rendent aux Pays-Bas. Parmi eux, comme les services de police néerlandais l’ont noté, les Français arrivent bel et bien en première position. Ils sont particulièrement nombreux en Zélande et à Rotterdam, un peu moins, tout en restant en tête, dans le Brabant et le Limbourg. De janvier 1996 à avril 1997, sur les 2 134 arrestations de narcotouristes au sud-ouest des Pays-Bas, 64 % étaient français, 17 % belges, 12 % allemands, et 7 % d’une autre nationalité (des Luxembourgeois, des Marocains et des Espagnols, essentiellement).

Les narcotouristes, de même que les drugsrunners (intermédiaires, souvent des Maghrébins domiciliés à Rotterdam, qui assurent la liaison avec des dealers ou des lieux d’approvisionnement) sont à l’origine de bien des gênes pour le Néerlandais moyen. Il est fréquent que, sur les autoroutes, les drugsrunners se collent aux véhicules dont la plaque d’immatriculation est française ou belge, et cherchent, en faisant des appels de phare, à attirer l’attention de clients potentiels. Dans les gares et parfois même dans les trains, il arrive que les drugsrunners racolent les voyageurs. La ville de Rotterdam, où un coffee shop, du nom de « Mon camarade », se trouve à quelques pâtés de maison de la gare centrale, fut un temps le principal point de chute pour les narcotouristes. En 1990, des comités d’action mis sur pied par les habitants de la ville, de concert avec les autorités municipales et judiciaires, ont entrepris d’éloigner ces touristes particuliers des quartiers sensibles, notamment de celui de Spangen. Dès lors, le narcotourisme s’est progressivement déplacé vers le sud des Pays-Bas, à proximité de la frontière belge.

Depuis plus d’une dizaine d’années, des groupes de travail impliquant plusieurs pays ont été formés pour lutter contre le trafic de drogue aux frontières. Et force est de reconnaître que, dans ce domaine, les polices néerlandaise, belge et française font preuve d’une coopération plutôt efficace.

La « note sur la drogue » de 1995

Les différents rapports faisant état des bons résultats du drugsbeleid en matière de santé publique, publiés au milieu des années 1990, ont coïncidé avec l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement associant les travaillistes (PvdA), les réformateurs de gauche (D66) et les libéraux de droite (VVD). Cette nouvelle équipe s’est vite montrée favorable à une plus grande libéralisation sur toutes les questions touchant à la société. Le D66, notamment, a proposé, dans le cadre de ses campagnes électorales, de retirer les produits dérivés du cannabis du champ d’application de l’opiumwet, ce qui aurait permis la légalisation de leur usage. Sitôt en poste, la ministre de la Justice, Winnie Sorgdrager, et la titulaire du portefeuille de la Santé, Els Borst, toutes deux membres du D66, ont travaillé dans ce sens. En outre, leur parti a reçu le soutien, dans cette bataille, du PvdA, la formation du Premier ministre Wim Kok, des écologistes (GroenLinks) et d’une majeure partie de la société civile.

Saisie de cannabis

Une saisie de cannabis par la police néerlandaise.

Agrandir l'image

L’enthousiasme des Néerlandais se heurta cependant aux accords internationaux existants et aux pressions, brèves mais vives, exercées en France par le président Jaques Chirac et quelques parlementaires du RPR (Rassemblement pour la République), qui, au terme d’un échange diplomatique d’une rare violence, menacèrent de fermer les frontières. Dans le même temps, les Néerlandais dénonçaient les « effets néfastes » des « politiques répressives » menées en matière de drogues douces dans les pays voisins, et notamment en France.

Prenant conscience des limites opposées à leur liberté de mouvement, les Pays-Bas se sont résignés à adopter une « note sur la drogue » (drugsnota), qui certes maintient le principe de tolérance mais durcit la loi pour protéger les pays étrangers des dommages collatéraux. Une des dispositions les plus marquantes fut d’abaisser la quantité de drogue douce autorisée à la vente de 30 grammes par personne à 5 grammes, seuil qui s’applique également à sa détention. Des spécialistes considèrent que cette mesure est l’une des causes de la montée de la criminalité que l’on observe actuellement autour des coffee shops : leurs clients en effet, pour se procurer la quantité souhaitée, quand ils ne multiplient pas leurs visites à différents établissements, font appel à des dealers officiant dans l’ombre. De plus, de nombreux petits cultivateurs de chanvre indien, sur l’activité desquels les autorités fermaient les yeux, ont dû jeter l’éponge, face à des gangs organisés, qui dominent désormais le marché, ce qui oblige les gérants de coffee shops à se faire de plus en plus discrets sur l’identité de leurs fournisseurs qui, de facto, agissent en marge de la loi. Parallèlement, la culture du cannabis, interdite, s’est de plus en plus retranchée dans la clandestinité. Aujourd’hui, moins de 10 % du chanvre cultivé aux Pays-Bas est destiné aux coffee shops, contre 80 % revendu par des mafias à l’étranger. Les gains pour les cultivateurs locaux se seraient élevés à 2,2 milliards d’euros en 2008, soit près de la moitié des recettes provenant des exportations de fleurs (4,5 milliards d’euros).

Crise d’identité et débats

Durant les années 2000, les Pays-Bas ont été gagnés par une certaine angoisse liée à la perte de repères dans le contexte de la globalisation. Le retour au pouvoir de l’Appel démocrate chrétien (CDA) signifie que les « normes et valeurs » sont remises à l’honneur, au détriment des idéaux de tolérance. En 2002, Jan Peter Balkenende devient Premier ministre. Son gouvernement comprend depuis 2007, outre des travaillistes du PvdA, des membres de la ChristenUnie (Union chrétienne), une formation protestante orthodoxe qui, tout comme le CDA, se déclare par principe opposée à une politique de tolérance en matière de drogues douces. Le ministre de la Justice, Ernst Hirsch Ballin (CDA), est favorable à davantage de restrictions, voire à la fermeture des établissements. Cette position n’a rien à voir avec la nouvelle loi anti-tabac, entrée en vigueur le 1er juillet 2008, et qui oblige les clients des coffee shops à tirer un trait sur le tabac en fumant sur place des « joints » purs ou à utiliser des bocaux.

À l’heure actuelle, les Pays-Bas ne comptent plus que 730 coffee shops sur leur territoire, contre un peu plus de 1 200 il y a dix ans. Ce chiffre serait encore bien moindre s’il n’en tenait qu’aux deux formations chrétiennes du gouvernement, qui proposent de fermer les coffee shops situés à proximité des écoles secondaires. En 2008, les champignons hallucinogènes, jusque-là vendus dans les smartshops (magasins spécialisés dans le commerce de produits psychotropes d’origine végétale), ont été interdits, et les villes frontalières de Roosendaal et Bergen-op-Zoom, invoquant le tourisme cannabique, ont fait procéder à la fermeture de leur huit coffee shops. Mais cette décision est loin de faire l’unanimité. En décembre 2008, le projet gouvernemental de mettre un terme à l’activité de près de la moitié des coffee shops de la ville d’Amsterdam (où se trouvent concentré près d’un tiers de ce type d’établissements enregistrés dans le pays), suivi par des annonces similaires concernant d’autres villes du royaume, a suscité bien des remous parmi les conseillers municipaux, les experts et les propriétaires des lieux.

Mark Jacobsen, président de l’association des détaillants de cannabis, qui dénonce le « terrorisme idéologique des partis chrétiens », redoute que le problème se déplace vers la rue où « les drogues douces et dures vont de nouveau se mêler, faisant décoller la criminalité ». Perro de Jong, chroniqueur à la radio, s’étonne de son côté que les autorités invoquent le rôle du crime organisé pour s’en prendre aux coffee shops. La controverse gagne l’ensemble du royaume et un consensus semble pour l’heure inenvisageable. Des voix se font entendre pour réglementer la culture du chanvre et les criminologues sont eux-mêmes partagés. L’un deux, Tim Boekhout van Solinge, reconnaît qu’une législation plus stricte « permettrait de venir à bout des mafias et même de lever des impôts sur la vente ».

Les maires, dans leur ensemble, ne souhaitent pas la fermeture des coffee shops. En novembre 2008, un sondage effectué par des quotidiens nationaux, dont le NRC Handelsblad, auprès des 106 maires de communes comptant au moins un coffee shop, a montré que la majorité d’entre eux sont partisans du maintien de ces établissements. Par ailleurs, selon une enquête réalisée par l’Association néerlandaise de radiodiffusion-télévision NOS, près des trois quarts des communes comptant plus de quatre coffee shops sont favorables à la légalisation de la production et de la vente du cannabis.

Quant aux Néerlandais « moyens » (dont 57 % n’ont jamais fumé de cannabis), ils sont 54 % à souhaiter conserver les coffee shops, 59 % à se prononcer pour la légalisation de la consommation des drogues douces et 64 % pour celle de la culture du chanvre. Nul ne sait pour l’heure ce qu’il adviendra du drugsbeleid. Les maires, soucieux de voir enfin réglé le problème de l’approvisionnement illégal, attendent tout comme l’ensemble de leurs compatriotes les résultats de la vaste enquête sur les 33 ans de politique libérale en matière de drogue, promis pour le printemps prochain.

* Consultant chez Cybion

Pour citer cet article : Alexandre Holtrop, « Pays-Bas. La politique en matière de drogues douces », Grande Europe n° 5, février 2009 – La Documentation française © DILA

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires