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L’Europe et la seconde administration Obama, par Maya Kandel

[L’Europe et la seconde administration Obama, par Maya Kandel], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Le chef d'État Barack Obama (États-Unis), la chancelière Angela Merkel (Allemagne), les présidents Nicolas Sarkozy (France) et José Manuel Barroso (Commission européenne) au Sommet américano-européen de Prague le 5 avril 2009.
AFP / Dominique Faget - avril 2009

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Mis à jour le 06/05/2013

Introduction

Les relations entre l’Europe et les États-Unis sont amenées, sous le second mandat Obama, à évoluer. Alors que le Président américain voit dans les Européens, des pays « producteurs de sécurité », l’Union européenne, qui ne dispose toujours pas de vision stratégique en matière de défense, va devoir s’investir davantage dans la sécurité de son environnement proche – avant de réfléchir à consolider sa présence en Asie.


L’Europe et la seconde administration Obama

Maya Kandel*

La nouvelle stratégie de défense américaine (Defense Strategic Guidance), dévoilée en janvier 2012, a donné lieu aux États-Unis à une vision nouvelle du Vieux continent, les pays européens étant désormais considérés comme « producteurs de sécurité ». Autre manière de dire que l’Amérique s’en détourne, pivotant vers l’Asie pour embrasser ouvertement son destin de « nation (du) Pacifique », comme le déclarait Barack Obama dès le début de son premier mandat (2008-2012). Le « pivot vers l’Asie », d’abord très mal reçu en Europe, traduit aussi la volonté des États-Unis de se désengager des zones qui ont accaparé leur attention pendant la décennie 2000, à commencer bien sûr par l’arc de crise du Moyen-Orient. La retenue américaine depuis les « printemps arabes » et le relatif vide stratégique observé dans cette région depuis quelques années semblent être le résultat d’une nouvelle stratégie (ou absence de stratégie) ; ainsi, les modalités de l’intervention en Libye ainsi que, dans une certaine mesure, l’opération française au Mali, illustrent la volonté de Washington – demeurée à l’écart – de faire évoluer le rôle des Européens et, partant, la relation transatlantique dans son ensemble.

Obama I : vers une Europe « productrice de sécurité »

Le tournant majeur du point de vue stratégique a été pris dès 2008, à la fin du second mandat de George W. Bush. L'ambassadrice américaine à l'Otan, Victoria Nuland, prononce le 22 février 2008 à Paris un discours remarqué, véritable plaidoyer pour le renforcement des capacités militaires de l'Union européenne (UE). Dans un virage à 180 degrés, l'Amérique reconnaît désormais qu'elle a besoin des autres, et tout particulièrement « d'une Europe aussi forte et unie que possible, prête à prendre ses responsabilités » en matière de défense et de sécurité(1). La crainte d’une Europe de la défense rivale de l’Otan a longtemps caractérisé l’attitude de Washington vis-à-vis des efforts européens, et avait été exprimée par les fameux « 3D » de l’ex-secrétaire d’État américaine Madeleine Albright (1997-2001), – à savoir détournement des capacités allouées à l'Otan, discrimination à l'égard des membres non-UE, duplication des ressources et des processus de décision – ; cette crainte n’est plus à l’ordre du jour. Le problème américain désormais, c’est davantage la faiblesse que la force des Européens.

Cette philosophie nouvelle a été explicitée et entérinée dans l’édition 2010 de la Revue quadriennale de défense du Pentagone de février 2010 qui insiste sur l'importance croissante des relations entre les États-Unis et l’UE comme « amplificateur de puissance pour la projection de la puissance transatlantique dans le monde »(2). Elle est confirmée dans la Stratégie de sécurité nationale(3) de mai 2010, qui reprend l’idée souvent exprimée par l’ex-secrétaire d’État Hillary Clinton : les Européens sont les premiers partenaires de l'engagement américain dans le monde et un « catalyseur de l'action internationale » des États-Unis(4). Le dernier document stratégique américain de janvier 2012 va encore plus loin puisque les Européens sont désormais considérés comme des « producteurs de sécurité »(5).

Deux événements-clés de l’année 2011 ont joué un rôle déterminant dans l’émergence de cette idée d’une Europe « productrice de sécurité » : l’opération en Libye, d’une part, avec la notion nouvelle d’une Amérique jouant un rôle fondamental mais moins visible – approche traduite par l’expression de « leading from behind » ou leadership « par l’arrière »(6) – et le discours du Secrétaire à la Défense Robert Gates à Bruxelles en juin 2011, d’autre part, les deux étant liés.

L’intervention en Libye, voulue d’abord par Paris et Londres, a montré une nouvelle division du travail entre Américains et Européens : ce sont en effet les Français et les Britanniques qui ont joué le rôle de premier plan, alors que de nombreux Européens se sont prononcés contre l’opération (en particulier l’Allemagne et la Pologne) ; Barack Obama n’a suivi qu’à contrecœur, par solidarité avec des alliés présents aux côtés des États-Unis en Afghanistan, et poussé par son entourage proche (Hillary Clinton, Samantha Power devenue conseillère du Président américain et membre du Conseil de sécurité nationale). Mais l’intervention en Libye a aussi montré que les Américains restaient indispensables, sur le plan logistique mais aussi en termes de leadership : c’est parce que l’implication américaine s’est faite en imposant le cadre opérationnel de l’Otan que certains Européens ont finalement contribué à l’opération. Le discours de R. Gates en juin 2011, alors que l’opération libyenne est encore en cours, est une injonction très forte aux Européens à prendre en charge leur propre défense et à cesser de dépendre des États-Unis. Pour R. Gates, qui fait là son dernier discours en tant que secrétaire à la Défense, si l'Afghanistan avait déjà mis en évidence les limites capacitaires de l'Europe, la Libye n'a fait qu'accentuer ce constat(7). Or c’est d’autant plus grave selon Washington que la Libye se trouve dans l'environnement immédiat de l’Europe et revêt donc un intérêt vital pour les Européens. Pourtant, les États-Unis ont dû une fois de plus venir à la rescousse de leurs alliés européens aux capacités insuffisantes. A travers ce discours de Gates, les États-Unis, qui contribuent pour 75% au budget de l’Otan, dénoncent, crise financière oblige, la baisse des budgets militaires européens dans la décennie 2000 et le fait qu’aucun pays n’atteint plus l’objectif de 2% du PIB affecté aux dépenses militaires. Tout cela est confirmé et même figé dans la nouvelle stratégie américaine de janvier 2012 : les Américains prennent acte de la pacification du continent européen et annoncent que le centre de gravité de leurs intérêts s’en détourne. Ce qui ne veut pas dire qu’ils se détournent des Européens : au contraire, ce sont des alliés essentiels, aux valeurs communes. Mais Washington veut des partenaires, pas des assistés.

Obama II : avantages et obstacles d’un partenariat renouvelé

Dans cette optique de pivot vers l’Asie et de désengagement relatif américain du Moyen-Orient, il y a de nombreuses aires potentielles de coopération transatlantique. À la limite, on pourrait dire que la condition de la réussite du pivot passe par l’Europe. Shadi Hamid, de la Brookings institution, think tank américain basé à Washington, a bien exprimé la nouvelle philosophie américaine au Moyen-Orient : « S’impliquer où nous le devons, se retirer quand nous le pouvons »(8). L’expression pourrait presque résumer l’ensemble de la stratégie internationale d’Obama pour son second mandat. Dans ce cadre, l’espoir des Américains est que les Européens prennent le relais dans leur environnement proche. Là encore, la stratégie de janvier 2012 le confirme en insistant sur l’importance des partenariats que l’Amérique doit développer car elle ne peut assurer seule et partout la sécurité régionale. L’importance de l’enjeu a encore été renforcée par l’entrée en vigueur de la séquestration, c’est-à-dire de nouvelles coupes sur le budget défense américain. Le secrétaire à la Défense Chuck Hagel l’a souligné dans un discours à Washington le 3 avril 2013 : « Nous devons réévaluer dans quelle mesure nous pouvons dépendre de nos alliés et partenaires »(9). L’emploi du terme très fort de dépendance est symptomatique du nouvel état d’esprit outre-Atlantique.

Le problème, c’est que l’Europe de la défense est en panne ; plus préoccupant encore, il n’existe toujours pas de vision stratégique européenne, ou plutôt : les différents pays ont une vision différente selon leur géographie. A l’est de l’Europe, la Russie apparaît comme une menace, le Sahel beaucoup moins ; à l’ouest et au sud, l’exact inverse est vrai. A cet égard, la situation actuelle au Mali constitue un exemple éclairant, à la fois des manques européens et des nouvelles attentes américaines. Au Mali, après quelques hésitations, l’administration Obama a rapidement fourni à la France, engagée seule sur le terrain, un soutien beaucoup plus marqué que celui de ses partenaires européens. Derrière le flottement initial, il faut surtout voir le souci américain de ne pas apparaître au grand jour comme un « cobelligérant » dans le conflit malien, traduction de la préférence de l’administration Obama pour une approche indirecte, minimisant l’empreinte américaine au sol. En ce sens, le conflit malien ouvre de nouvelles voies de coopération franco-américaine(10). Reste à y intégrer une contribution européenne plus claire et surtout plus ambitieuse(11).

Le dossier iranien illustre un autre type de problème, à savoir la faiblesse des marges de manœuvre européennes en raison de la fixation sur une position très dure, alignée sur les Américains les plus intransigeants, en l’occurrence ceux du Congrès. B. Obama a en effet été poussé par le Congrès sur ce dossier et contraint de mettre en œuvre des sanctions votées, pour ce qui est des dernières, par 100 voix contre 0 au Sénat américain. La faible latitude de l’Europe peut être regrettée, car elle interdit de lier la question nucléaire iranienne à d’autres dossiers régionaux, ce qui aurait pu être d’autant plus utile face au désengagement américain et à la préférence affichée du président Obama pour la voie diplomatique. Sur le processus de paix enfin, les Européens ne sont pas considérés comme des interlocuteurs, signe d’un autre problème récurrent : l’UE ne parvient pas à traduire les volumes conséquents d’aide économique qu’elle octroie en levier politique (ce que Washington sait très bien faire). Quant à la relation avec la Russie, elle reste traitée sur le plan bilatéral par Washington. Surtout, elle n’a plus la même importance pour les États-Unis et en aura encore moins après le retrait d’Afghanistan. Le dossier principal est celui de la réduction des armements, où les Européens n’ont guère de rôle à jouer. Pour les États-Unis aujourd’hui, l’Asie est prioritaire. L’annulation récente de la quatrième phase du bouclier anti-missile en Europe(12), au profit d’efforts renouvelés en Asie, pourrait d’ailleurs apaiser la relation avec Moscou et permettre des avancées sur d’autres dossiers.

Quoi qu’il en soit, la grande annonce concernant l’Europe (et seule mention du vieux continent) dans le dernier discours de Barack Obama sur l’état de l’Union, en février 2013, concernait la relance de négociations en vue d’un accord de libre-échange transatlantique(13). Un tel accord pourrait être un outil essentiel pour les Américains face à la Chine et, pour l’Europe, un moyen de rehausser la relation transatlantique, mais les obstacles sont nombreux des deux côtés de l’Atlantique. Rien, en revanche n’a été dit sur l’avenir de l’OTAN après la fin des opérations en Afghanistan – même si l’Atlantic Council américain semble tourner de plus en plus son regard vers l’Asie.

Quelle place pour l’Europe en Asie ?

En Asie, le souci principal de Washington à l’heure actuelle est de ne pas militariser à outrance le face-à-face annoncé avec la Chine. C’est ainsi qu’il faut comprendre les appels américains pour que l’Europe soit plus présente et active dans la région. En l’occurrence, le centre de gravité du monde se déplaçant aussi pour les Européens, ils ont tout intérêt à densifier leur présence dans les instances multilatérales asiatiques. Sur le plan sécuritaire, Washington presse également ses partenaires européens pour qu’ils s’impliquent dans les enjeux de sécurité de la zone Asie-Pacifique, une implication qui serait d’ailleurs bienvenue aussi de la part des pays de la région qui ne veulent pas avoir à choisir entre la Chine et les États-Unis. Reste un problème de taille : l’Europe en a-t-elle la volonté et les moyens ? Quoi qu’il en soit, elle devra veiller à ne pas s’aligner sur les Américains, afin de conserver des marges de manœuvre et, surtout, de garder ses distances vis-à-vis du duel sino-américain annoncé : bien au contraire, l’Europe inspire l’Asie par l’exemple de la construction européenne, et sa contribution positive au plan sécuritaire serait justement de diluer par sa présence la bipolarité émergente entre Washington et Pékin.

Il y a un enjeu essentiel dans la redéfinition actuelle de la relation entre les États-Unis et l’Europe : à l’heure où les États-Unis tournent de plus en plus leur regard vers l’Asie, se détournant de l’Europe, celle-ci doit prendre garde à conserver une pertinence stratégique. Pour cela, le Vieux continent doit d’abord exister en tant qu’acteur sur la scène internationale certes, mais il doit aussi veiller à garder, voire à développer le cas échéant, une autonomie d’action vis-à-vis de Washington(14) : les Américains sont même désormais les premiers à en exprimer le souhait, pour certains dossiers du moins (Syrie, Mali par exemple). L’arrivée de John Kerry(15) à la tête du département d’Etat pourrait d’ailleurs annoncer un certain retour en grâce des Européens (si ce n’est de l’UE) dans la diplomatie américaine – ou, au moins, une plus grande attention de Washington à l’égard de ses plus anciens alliés. Cette sensibilité devrait se retrouver également au Pentagone, puisque le nouveau secrétaire à la Défense, Chuck Hagel, est un ancien directeur de l’Atlantic Council. 

Mais cette nouvelle équipe ne remet pas en cause les postulats de l’administration Obama. L’époque de la Guerre froide, qui avait vu la plupart des Européens sous-traiter leur défense aux États-Unis, instaurant une dépendance de fait et un alignement de leur politique étrangère sur celle de Washington, est révolue. Il en reste malheureusement un héritage tenace, et à terme dangereux, car de nombreux pays ont perdu la capacité-même à avoir une pensée stratégique globale. Or, l’Europe est une puissance économique, insérée dans une économie mondialisée. Elle a évidemment des intérêts. Si les États-Unis ne les défendent plus, alors qui le fera ?

Notes
(1) Discours de Victoria Nuland à la Chambre américaine de commerce de Paris le 22 février 2008.
(2) U.S. Department of Defense, Quadriennal Defense Review, 2010.
(3) White House, National Security Strategy, 2010.
(4) Propos de Hillary Clinton à l’IRSEM à Paris le 29 janvier 2010.
(5) U.S. Department of Defense, Defense Strategic Guidance, 2012.
(6) L’expression provient d’un conseiller non identifié du président et apparaît pour la première fois dans l’article de Ryan Lizza, « The Consequentialist : How the Arab Spring remade Obama’s foreign policy », The New Yorker, 2 mai 2011.
(7) Discours de Robert Gates à Bruxelles le 10 juin 2011.
(8) Shadi Hamid, « Middle East Lost », Foreign Policy, 5 novembre 2012.
(9) Discours de Chuck Hagel à la NDU, 3 avril 2013 : http://www.defense.gov/transcripts/transcript.aspx?transcriptid=5213
(10) Maya Kandel, « Obama et Bamako, l’implication discrète mais croissante des États-Unis en Afrique », La voie de l’épée (Blog de Michel Goya), mis à jour le 4 avril 2013.
(11) Voir notamment Fabio Liberti, «Politique étrangère et de défense en Europe. Ce que révèle l’intervention française au Mali ».
(12) L’administration Obama a revu dès son entrée en fonction en 2009 le projet de bouclier anti-missile en Europe déjà proposé par l’administration Bush. Le projet modifié a été rebaptisé « approche adaptative européenne par phases » (European Phased Adaptative Approach) et devait se faire en quatre étapes successives d’installation. C’est la quatrième et dernière phase, qui prévoyait l’installation en 2021 de missiles intercepteurs en Pologne, qui a été annulée.
(13) Barack Obama, 2013 State of the Union Address, 13 février 2013.
(14) Le contre-exemple étant le dossier iranien en particulier.
(15) John Kerry, ancien président de la Commission des affaires étrangères du Sénat, connaît bien l’Europe et notamment la France, où il a vécu et a encore de la famille (il est même francophone).

* Chargée d’études à l’Institut de recherches stratégiques de l’École militaire (IRSEM)

Pour citer cet article : Maya Kandel, « La seconde administration Obama et l’Europe », P@ges Europe, 6 mai 2013, La Documentation française © DILA

 

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