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La politique d’immigration en Autriche : de l’exclusion à l’intégration ? par Herta Luise OTT

[La politique d’immigration en Autriche : de l’exclusion à l’intégration ? par Herta Luise OTT], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Sebastian Kurz (g), secrétaire d'État chargé de l'intégration, avec Aleksandra Izdebska et Seda Akpinar dans l'entreprise DiTech à Vienne.
Photo : GuentherZ - Wikicommons - 2012

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Mis à jour le 28/05/2013

Introduction

Terre de migrations, l’Autriche a connu des arrivées et des départs d’importants groupes de populations depuis 1918. Après les mouvements migratoires induits par la Seconde Guerre mondiale, elle devint un pays d’accueil temporaire pour des communautés qui cherchaient en fait à s’installer ailleurs. Une autre spécificité de la République alpine a trait à la forte influence exercée par les syndicats sur la politique d’immigration jusqu’à la fin des années 1990 : la main-d’œuvre étrangère fut sollicitée mais son séjour a été considéré comme circonscrit dans le temps. Troisième caractéristique, certains Länder et villes mènent une politique d’immigration et d’intégration moins restrictive que le gouvernement fédéral.


La politique d’immigration en Autriche : de l’exclusion à l’intégration ?

Herta Luise OTT*

L’actuel secrétaire d’État autrichien en charge de l’intégration, Sebastian Kurz, a présenté le 23 avril 2013 à Vienne un « abécédaire de l’intégration » (Integrationsfibel) intitulé Mein Österreich. Vorbereitung zur Staatsbürgerschaft (« Mon Autriche. Préparation à la nationalité »). Cette brochure est destinée à initier tout futur demandeur de naturalisation qui n’a pas effectué sa scolarité en Autriche aux épreuves obligatoires communes. Car, contrairement à la France, où l’on se contente, pour examiner « l’adhésion aux valeurs de la République », d’un « entretien avec un agent de la préfecture ou du consulat » et d’une signature de la « charte des droits et devoirs du citoyen français », l’Autriche exige, depuis 2006, et à l’instar d’autres pays tels que l’Allemagne, la Grande-Bretagne, les Pays-Bas, le Canada et les États-Unis, un véritable examen aux contenus bien déterminés. Cette épreuve porte sur l’histoire, la culture et  les institutions du pays, le tout sous forme de  QCM, dont le teneur et la difficulté excessive ont fait l’objet de nombreuses critiques dès son introduction(1).

La version allégée, que vient de présenter le jeune conservateur Sebastian Kurz, étoile montante de la politique autrichienne entend répondre aux remontrances des historiens et des élites politiques (même à droite). Leurs reproches ne portent pas uniquement sur les connaissances exigées, très pointues, et que ne possèdent pas nombre d’Autrichiens « de souche ». Ils visent au contraire la politique d’intégration menée par les gouvernements successifs depuis les années 1990 à l’égard des ressortissants étrangers dans le contexte d’une société autrichienne traditionnellement hostile à l’accueil de travailleurs immigrés. Une hostilité bien ancrée dans l’histoire d’après-guerre du pays, malgré et peut-être aussi en réaction à la composition pluriethnique du défunt empire austro-hongrois.

L’Autriche, un pays de flux migratoires

Les auteurs d’études sur la politique d’intégration de la république d’Autriche soulignent à raison sa tradition de terre de migrations(2) : après la chute de l’empire des Habsbourg (novembre 1918), environ 150 000 Tchèques ont regagné les territoires de la Tchécoslovaquie nouvellement fondée, tandis qu’environ 80 000 Autrichiens de souche ont quitté entre 1918 et 1938 « l’État dont personne ne voulait »(3) pour les pays d’outre-mer. Environ 128 000 juifs Autrichiens ont fui  le territoire du pays annexé par la Wehrmacht en mars 1938, pour échapper au sort de leurs 70 000 concitoyens assassinés dans les camps de concentration et ailleurs. Parmi les 1,4 à 1,65 million de displaced persons (y compris juifs et Allemands) rassemblés sur le sol autrichien au lendemain de la Seconde Guerre mondiale environ 900 000 furent rapatriés (ou expatriés, selon les perspectives), en partie contre leur gré, à l’aide de l’UNRRA (United Nations Relief and Rehabilitation Administration) entre 1945 et 1947. Aux displaced persons et aux réfugiés venus d’Europe centrale et orientale du lendemain de la guerre succédèrent, en 1956, 180 000 Hongrois qui fuyaient la répression de l’insurrection de Budapest.

Comparé à ces importants flux migratoires, peu de ressortissants étrangers se sont vu attribuer, entre 1945 et les années 1960, la nationalité autrichienne : on déclara, à la date du 31  mars 1961, jour de référence du recensement, à peu près 300 000 naturalisations sur une population d’environ sept millions, parmi lesquelles 250 000 concernaient les Volksdeutsche, les « Allemands ethniques » qui avaient fui les territoires centre- et est-européens au lendemain de la guerre. En accord avec le gouvernement et une grande partie de la population, les Alliés les avaient orientés en majorité vers l’Allemagne fédérale.

L’Autriche accueillit ensuite notamment 162 000 Tchèques et Slovaques, victimes de la répression du Printemps de Prague de 1968, puis 33 000 Polonais fuyant la loi martiale de 1981. Les guerres de Yougoslavie apportèrent ensuite, dans les années 1990, leurs lots impressionnants de refugiés, notamment en provenance de Serbie, de Croatie et de Bosnie-Herzégovine, dès 1991/92, et même après.

Pour bon nombre de ces nouveaux réfugiés politiques, venus en grande partie des anciens territoires de l’empire habsbourgeois, l’Autriche ne fut qu’une étape sur le chemin vers d’autres pays, dont Israël qui accueillit ainsi la majeure partie des juifs ayant réussi à quitter l’Union soviétique dès les années 1970. S’y ajoutèrent, à cette même époque, des réfugiés venus d’autres pays et  continents en particulier du Vietnam et du Chili. Sous les différents gouvernements Kreisky, entre 1970 et  1983, l’Autriche s’est fait, en coopération avec l’UNHCR, une réputation de pays d’accueil passager de réfugiés, sans qu’elle devienne une terre d’asile définitif.

Une intégration longtemps refusée

L’appel à la main-d’œuvre étrangère à partir des années 1960, qui, comparé à l’Allemagne et à la Suisse, se fit avec un léger retard en raison d’un essor économique différé, n’était pas conçu comme devant aboutir à une immigration définitive. Par le biais d’un corporatisme juridiquement ancré dans le paysage politique autrichien sous forme de « partenariat social » (Sozialpartnerschaft), la confédération syndicale autrichienne (Österreichischer Gewerkschaftsbund) était en mesure d’exercer une influence notable sur la politique d’immigration autrichienne. Pour la confédération syndicale, la priorité donnée aux  « nationaux » demeura une exigence essentielle, même en temps de croissance économique. Les travailleurs immigrés étaient considérés comme une « armée de réserve » dont on devait pouvoir se débarrasser en moment voulu. Par conséquent, on s’opposa au regroupement familial. L’enseignement de la langue maternelle (muttersprachlicher Zusatzunterricht) dispensé aux enfants d’immigrés venus de l’ex-Yougoslavie et de la Turquie, dès le milieu des années 1970, au moment de la crise économique de 1974-1976, devait servir non pas à encourager un quelconque multilinguisme, mais à permettre ultérieurement leur future « réintégration » dans le pays d’origine de leurs parents.

La position de la confédération syndicale demeura inchangée sur ce point  mais, sous la pression de la Cour constitutionnelle qui annula en 1985 la « loi sur la police des étrangers » (Fremdenpolizeigesetz) de 1954, pour non-conformité avec la Convention européenne des droits de l’homme,  le cadre institutionnel de la politique d’immigration fut modifié : on remplaça à la fin des années 1980 la régulation via le marché de travail par une régulation directe des flux d’immigration en plafonnant l’ensemble des titres de séjours délivrés annuellement. Ont ainsi été fusionnées la politique d’asile et la politique d’immigration de la main d’œuvre.

Les syndicats refusèrent néanmoins d’abandonner le contrôle sur la délivrance des permis de travail. Ainsi, certains ressortissants étrangers (notamment les femmes sortant d’un congé de maternité) se trouvèrent  en possession d’un titre de séjour officiel  sans pouvoir prétendre à un permis de travail, alors que la période était à l’augmentation au taux de chômage. Afin de protéger les salariés autochtones contre le dumping salarial(4), certaines populations se voyaient bel et bien réduites à l’état d’une armée de réserve, privée d’intégration par le biais du travail et de ce fait peu stimulée pour apprendre la langue et la culture du pays. Ce n’est qu’au tournant du XXe siècle que la connaissance de la langue allemande redevint, par l’imposition d’un examen linguistique en vue de l’obtention d’un titre de séjour dans le cadre d’un « accord d’intégration » (Integrationsvereinbarung), un enjeu important de la politique d’immigration autrichienne.

Le gouvernement fédéral et la nouvelle donne européenne

Sous l’effet de la chute du Mur de Berlin et de l’ouverture des frontières après 1989, l’Autriche a connu un essor considérable de son économie, concomitant à un afflux notable de résidents étrangers.  Entre 1987 et 1994, le nombre de ressortissants étrangers vivant en Autriche, en faible augmentation depuis 1961, a ainsi doublé, passant de 326 000 en 1978 à 713 000 en 1994.

Avec un taux d’immigration de 1%, le pays se trouva alors dans le peloton de tête de l’Europe. La réaction politique fut immédiate : le FPÖ (Freiheitliche Partei Österreichs) de Jörg Haider, qui avait le vent en poupe depuis 1986 (année de l’élection du controversé Président de la république Kurt Waldheim), tenta de galvaniser les masses, en lançant, en 1993, une initiative populaire nommée « D’abord l’Autriche » (Österreich zuerst). Son succès fut plutôt modeste, avec 7,4 % de signataires. L’association SOS Mitmensch (l’équivalent de SOS racisme) riposta néanmoins en organisant une « mer de lumières » (Lichtermeer) contre le racisme et la xénophobie, score inouï dans le contexte national, cette initiative mobilisa environ  250 000 personnes. Mais malgré les tentatives de revirement au sein même du parti socialiste autrichien (SPÖ), sa politique d’immigration, menée de pair avec le ÖVP (Österreichische Volkspartei), le "parti du peuple", droite, rivalisa avec celle revendiquée par le  FPÖ, par peur de perdre son électorat traditionnel.

Multipliant les condamnations, la Cour européenne des droits de l’homme  tenta de freiner les ardeurs sécuritaires du gouvernement. A partir de 1995, année d’adhésion de l’Autriche à l’UE, la législation européenne en matière d’accès au marché de travail mit un terme au fameux partenariat social, ce système corporatiste quasi unique en Europe qui avait jusqu’alors déterminé les relations entre les acteurs du marché de travail autrichien : au prix d’un renoncement de la part des organisations patronales au recours facile à une main-d’œuvre étrangère peu coûteuse, ce système aboutissant à une paix sociale hors norme.

La coalition droite - extrême droite (ÖVP-FPÖ) qui s’installa en Autriche dès l’an 2000, initialement frappée d’ostracisme par l’UE, mena paradoxalement à une application rapide des acquis antidiscriminatoires de l’UE. Le débat autour de l’intégration des travailleurs immigrés se déplaça définitivement de la question du marché de travail vers celle du degré jusqu’auquel ces derniers étaient prêts à s’intégrer à la société autrichienne. Le FPÖ avait alors proposé son fameux « accord d’intégration » (Integrationsvereinbarung) qui stipulait la participation obligatoire à des cours de langue et d’intégration pour celles et ceux qui désiraient obtenir un titre de séjour. Mais, contrairement au modèle néerlandais, qui recommandait 600 heures de cours de langue, seules 100 heures de cours étaient prévues dans un premier temps. En outre, la loi adoptée en 2002 et entrée en vigueur le 1er janvier 2003, introduisit un grand nombre d’exceptions, ce qui eut pour conséquence que seulement 10 % des  118 000 personnes concernées purent assister à ces cours.

Le discours sur l’intégration des ressortissants extra-communautaires prit alors un virage de plus en plus sécuritaire, qui s’accompagne d’une recherche d’alliés sur le plan européen de la part des ministres autrichiens. Ayant appliqué la politique européenne en observateur plus ou moins passif au cours des premières années de son adhésion à l’UE, l’Autriche en est devenue, selon le politologue et spécialiste en matière de migration et d’intégration Bernhard Perchinig, un « acteur actif » sur le sol européen. Dans le cas de la politique d’immigration cela se traduit par un soutien aux positions restrictives qui s’efforcent d’esquiver une harmonisation des conditions d’intégration entre ressortissants et non-ressortissants de l’Espace économique européen.

Modifiée en 2005 et en 2011, la loi sur l’« accord d’intégration », quant à elle, exige désormais le niveau A2 du cadre européen commun de référence pour les langues (appelé Niveau Intermédiaire ou de survie), dès lors qu’on aspire à un titre de séjour à durée restreinte. Pour les titres de séjour définitifs et  l’obtention de la nationalité autrichienne, le niveau B1 (ou Niveau Seuil) est requis. Il équivaut à un début d’autonomie, niveau également exigé des candidat(e)s à la naturalisation en France.

Les Länder : une politique distincte

Si les ministres de l’Intérieur successifs et, avec eux, les gouvernements fédéraux misent sur une focalisation sécuritaire en matière de politique d’immigration, la tendance est tout autre dans certains Länder et villes. La capitale notamment est aujourd’hui devenue avec le Vorarlberg(5), un précurseur en la matière. Ils sont suivis du Tyrol et de la Haute Autriche, ainsi que de plusieurs villes de Basse Autriche et de Styrie. Les autorités régionales y ont commencé à déployer des stratégies locales d’intégration. Pour Bernhard Perchinig, le style politique des Länder se distingue lui aussi de celui, hiérarchisé et autoritaire, du gouvernement fédéral. Les Länder intègreraient non seulement plus facilement dans leurs processus de réflexion les partenaires issus de la société civile et du partenariat social, mais les traiteraient également sur un pied d’égalité. Directement confrontés aux défis d’une société de plus en plus  pluriculturelle, ils auraient tendance à adapter des solutions pragmatiques inspirées de discussions européennes qui dépassent les cadres nationaux, tandis que le gouvernement fédéral chercherait à tout prix à protéger les derniers vestiges des instruments de régulation qu’avait jadis garantis l’État.

Parmi les Länder, Vienne est sans doute le territoire qui accueille le plus grand nombre de ressortissants étrangers. Au 1er  janvier  2012, le bureau autrichien des statistiques, Statistik Austria, estime à 22,3 % la part de ressortissants non-autrichiens installés à Vienne, contre 11,5 % pour toute l’Autriche.  Ce  score n’a rien d’extraordinaire, comparé à d’autres régions au-delà des frontières autrichiennes : Francfort-sur-le-Main indique pour 24,5 % de ressortissants étrangers en 2011.

Toutefois, si l’on veut appréhender les origines migratoires d’une population, on peut s’intéresser également au pays natal des ressortissants autrichiens, voire de leurs parents. C’est là une information essentielle si l’on veut saisir l’arrière-plan culturel des habitants, dont toute politique d’intégration ou de gestion de la diversité culturelle doit tenir compte. S’accommodant à cette perspective recommandée dès 2006 (en vue d’une application dès 2010) par l’ONU en collaboration avec Eurostat, Statistik Austria  avance en 2012 pour Vienne  une part de ressortissants autrichiens ayant des origines étrangères de 38,4 % ; chiffre qui prend en compte le pays natal et la nationalité des deux parents des ressortissants autrichiens. Selon le récent 2. Wiener Integrations- und Diversitätsmonitor, qui, pour évaluer les origines de la population de la capitale, retient lui aussi le pays natal de chacun des parents, on constate un arrière-plan migratoire de 45 à 55 % de la population viennoise dans la tranche d’âge des 20-40 ans(6). Ces chiffres élevés s’expliquent par les flux migratoires importants depuis la fin des années 1980, notamment à la suite des guerres en ex-Yougoslavie, mais aussi depuis l’adhésion de l’Autriche à l’UE. Ils reflètent sans doute mieux la composition pluriethnique de la capitale que les premiers chiffres de Statistik Austria.

Dans l’espace européen actuel, l’Autriche du XXIe siècle est connue pour avoir développé une politique restrictive à l’égard de l’accueil des ressortissants étrangers. Le tableau peut toutefois être nuancé par une approche régionale. On constate en effet que certains Länder, et notamment la capitale, ont développé une véritable politique d’intégration à l’égard de la population immigrée. Le volet « histoire » du nouvel « abécédaire de l’intégration » présenté par l’actuel secrétaire d’Etat en charge de l’intégration se termine d’ailleurs par trois phrases qui semblent annoncer, du moins sur un mode formel, une vision des choses plus proche de celle des Länder : « Actuellement, 8,5 millions de personnes vivent en Autriche, dont 1,3 million sont nés dans un autre pays. Cela signifie qu’un habitant de l’Autriche sur six est un immigré, une habitante sur six une immigrée. Cela signifie aussi clairement que l’Autriche est devenue plus moderne et plus internationale »(7). Il ne reste plus qu’à espérer que ces propos correspondent à ce qu’ils semblent vouloir signifier – une plus grande ouverture sur le monde extérieur.

Notes
(1) Voir Bernhard Perchinig, Länderbericht Österreich : Integrations- und Staatsbürgerschaftstests. Der neue Weg zur europäischen Unionsbürgerschaft. Etude comparative sur neuf États-membres de l’Union européenne,  En anglais : Country Report Austria. The INTEC Project : Integration and Naturalisation Tests : the NewWay to European Citizenship (PDF, 1,06 Mo), Center for Migration Law, Radboud Univiersity Nijmegen, Netherlands,  December 2010. Nous tenons à remercier Bernhard Perchinig, Wolfgang Maderthaner et Wolfgang Schediwy pour leurs précieux conseils concernant la question de l’immigration et de l’intégration des travailleurs étrangers en Autriche, notamment à Vienne.
(2) Voir Heinz Fassmann, Josef Kohlbacher, Housing and segregation of migrants – Case study : Vienna, Austria (PDF, 756 Ko), Eurofound, 30 septembre 2009, p. 2.
(3) Der Staat den keiner wollte. C’est le titre d’un ouvrage du journaliste Hellmut Andics publié en 1962 et traitant l’histoire de l’Autriche post-habsbourg, ce titre devient par la suite une formule souvent citée.
(4) Voir à ce propos Jost W. Kramer, Robert Schediwy, Minderheiten. Ein tabubelastetes Thema, Lit Verlag Berlin 2012, notamment p. 98-101: « Die Wut der Proleten ».
(5) Land le plus occidental de l’Autriche, qui partage ses frontières avec l’Allemagne, la Suisse et l’Italie.
(6) Voir 2. Wiener Integrations- und Diversitätsmonitor.
(7) Voir Bundesministerium für Inneres.

* Maître de conférences HDR en études germaniques à l’Université Stendhal – Grenoble 3, membre du CERAAC, Centre d’études et de recherches allemandes et autrichiennes contemporaines, au sein de l’ILCEA, (Institut des Langues et des Cultures d’Europe et d’Amérique)

Pour citer cet article : Herta Luise OTT, « La politique d’immigration en Autriche : de l’exclusion à l’intégration ? », P@ges Europe, 28 mai 2013 - La Documentation française © DILA

 

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