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Islande. Que reste-t-il de la "révolution des casseroles" ? par Michel Sallé

[Islande. Que reste-t-il de la "révolution des casseroles" ? par Michel Sallé], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, président du parti du Progrès et actuel Premier ministre.
Parlement islandais (www.althingi.is)

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Mis à jour le 18/06/2013

Introduction

Un peu plus de quatre ans après la « révolution des casseroles » qui avait permis d’engager une refonte des institutions islandaises, la révision participative de la Constitution est aujourd’hui moribonde. Cette expérience de démocratie directe, qui avait suscité tant d’intérêt en et hors d’Islande, semble bien, en effet, avoir échoué. Le projet n’a pas résisté aux jeux politiques auxquels il devait s’opposer et à la lassitude des citoyens auxquels il voulait donner la parole.


Islande. Que reste-t-il de la « révolution des casseroles » ?

Michel Sallé*

Engagé en 2010(1) suite à la « révolution des casseroles » qui, sous l’effet de la crise financière, avait jeté massivement les Islandais dans la rue à la fin de 2008, le processus original de révision de la Constitution n’a pas tenu ses promesses(2). Car c’est une fin bien calamiteuse que le Parlement islandais, l’Alþingi(3), élu en avril 2009 dans la foulée des manifestations, donne à un projet particulièrement original.

Souvenons-nous : une refonte des institutions conçue par une assemblée populaire en opposition à ceux qui ont accaparé le pouvoir, et qui devrait notamment permettre le développement de la démocratie directe ; une première réunion de 1 000 personnes tirées au sort pour définir les valeurs devant fonder la nouvelle Constitution ; puis, en novembre 2010, l’élection au suffrage universel (522 candidats !) d’une assemblée de 25 personnes qui vont travailler sans désemparer quatre mois durant, pour aboutir à un texte qui sera approuvé par les deux tiers des votants à l’issue du référendum du 20 octobre 2012 ! On avait pu alors s’alarmer de quelques signes inquiétants : une participation de 36 % seulement pour élire les « constituants » et d’à peine 50 % pour valider la nouvelle Loi fondamentale, une année perdue entre la remise du texte et le vote de la loi organisant un référendum qui, compte tenu des dispositions actuelles, ne peut être qu’indicatif.

Puis tout s’enraye : les orientations soumises au référendum doivent être transformées en projet de loi à approuver par l’Alþingi avant les élections du 27 avril 2013, puis par la nouvelle assemblée(4). Or, le texte rédigé par la Commission constitutionnelle nécessite un certain nombre de clarifications pour devenir opérationnel. Pour ce faire, la commission de l’Alþingi en charge de cette réécriture a la mauvaise idée de consulter les juristes de la Commission de Venise(5) (Conseil de l’Europe) qui tardent à fournir un rapport en outre bien éloigné des spécificités islandaises. Surtout, les sondages montrent que le futur Parlement aura une majorité hostile à cette révision. S’ensuit un épisode peu glorieux de marchandages entre les partis, opposant ceux qui veulent que soit votée la totalité du texte, ceux qui ne veulent rien pour n’avoir rien voulu, et ceux qui essaient de sauvegarder les dispositions susceptibles d’être acceptées par les partis au gouvernement après les élections législatives d’avril 2013. Mais les esprits sont déjà en campagne, d’autant que celle-ci réserve des surprises !

Le 27 mars, pourtant, juste avant de se séparer, l’Alþingi adopte une loi modifiant le mode de révision de la Constitution. Si cette loi est confirmée par la prochaine assemblée, il suffira pour modifier la Loi fondamentale d’une majorité des deux tiers à l’Alþingi et de l’approbation de 40 % des inscrits à un référendum. Cette loi est votée par 25 députés contre 3, tandis que 22 députés s’abstiennent. Ainsi est préservée une possibilité, bien mince, de reprendre le fil du travail engagé.

Semi-échec ou demi-succès ?

Est-ce pour autant un échec ? Oui, si on le mesure au résultat obtenu à ce jour. Mais les débats parlementaires des dernières semaines confirment l’incapacité de la classe politique à réformer son mode de fonctionnement. En cela, les « révolutionnaires » de l’hiver 2008-2009 sont confortés dans leurs critiques : maigre consolation !

On peut néanmoins espérer que ces travaux ne seront pas totalement oubliés. La Commission a en effet pointé du doigt les principales faiblesses des institutions actuelles : place ambiguë du président de la République, faible séparation des pouvoirs, cumul des mandats, rôle exorbitant des partis politiques, inéquité de la représentation parlementaire, mode contestable de nomination des juges…, mais n’a proposé que de timides retouches.

Pour ce qui concerne la place du chef de l’État, la récente visite officielle du Président Ólafur Ragnar Grímsson à Paris (25 février – 1er mars 2013) s’est révélée riche d’enseignements. Le Président islandais a rencontré les plus hauts dirigeants français et pris des engagements, notamment à propos de la coopération arctique et des relations économiques. Il a prononcé des discours et donné des interviews à l’occasion desquels il a évoqué la sortie de crise comme s’il en était le principal acteur. Or, bien qu’élu au suffrage universel, il n’est investi d’aucun pouvoir officiel sur ces sujets. L’essentiel de sa fonction, et ce n’est pas rien, est de rappeler au monde l’existence de son pays et d’en donner la meilleure image possible. S’y ajoute la possibilité de provoquer un référendum en refusant de promulguer une loi, ce qui revient à pouvoir opposer les députés à leurs électeurs. Qui ne voit que cette fonction est mal définie, alors que la politique étrangère de l’île, c’est à dire sa place dans le monde, est le seul vrai sujet de discorde entre les Islandais ?

En fait, dès lors que le principal objectif des « casseroles » était le développement de la démocratie directe, il n’est donc pas étonnant que cet aspect ait été particulièrement travaillé. L’apport du texte n’est pas le référendum, déjà existant et utilisé soit en cas de refus du Président de ratifier une loi, soit à l’initiative de l’Alþingi ; dans cette seconde hypothèse, le résultat de la consultation n’est alors qu’indicatif. Ce qui est nouveau, c’est l’officialisation de la pétition pour provoquer une consultation ou l’examen d’un projet de loi. À l’heure d’internet et des réseaux sociaux, la Commission a d’ailleurs ainsi ouvert une piste très intéressante qui mériterait d’autant plus d’être creusée qu’elle est en phase avec les pratiques locales.

Les surprises des élections

Espérant gagner ainsi des voix, le président du parti du Progrès Sigmundur Davíð Gunnlaugsson avait fait sienne, en janvier 2009, la demande des manifestants et imposé la mise en œuvre de cette révision du système comme condition à la neutralité de son parti pendant les trois mois précédant l’élection d’avril 2009 ; il s’est ensuite rétracté. Se souviendra-t-il de ses engagements initiaux, alors qu’à la surprise des observateurs – et, apparemment, à la sienne également –, il est devenu Premier ministre pour avoir conduit son parti à une victoire inattendue aux législatives du 27 avril 2013 ?

Commentant ce scrutin, le quotidien norvégien Aftenposten résume brutalement la surprise des commentateurs étrangers :« Les Islandais donnent une seconde chance aux partis qui les ont conduits à la faillite ». Est-ce aussi la fin des espoirs générés par la « révolution des casseroles » ?

Résultats des élections législatives islandaises de 2007, 2009 et 2013

Résultats des élections législatives islandaises de 2007, 2009 et 2013
 

2007

2009

2013

 

%

Sièges

%

Sièges

%

Sièges

Évolution/au scrutin précédent

Alliance social-démocrate

26,8

18

29,8

20

12,9

9

- 11

Parti de l'Indépendance

36,6

25

23,7

16

26,7

19

+ 3

Gauche verte

14,3

9

21,7

14

10,9

7

- 7

Parti du Progrès

11,7

7

14,8

9

24,4

19

+ 10

Libéraux

7,3

4

2,2

0

non candidat

0

--

Mouvement des citoyens

   

7,2

4

non candidat

0

- 4

Avenir radieux

       

8,3

6

+ 6

Pirates

       

5,1

3

+ 3

L’observation des résultats des derniers scrutins législatifs montre clairement la déroute des deux partis au gouvernement depuis janvier 2009 – l’Alliance social-démocrate et la Gauche verte – parallèlement au succès du parti du Progrès et de la nouvelle formation Avenir radieux. Considéré comme le principal « fauteur de crise »(6), le parti de l’Indépendance, quant à lui, ne regagne que 3 des 9 sièges perdus en 2009.

Les Islandais sont-ils aveugles au point de vouloir revenir cinq ans en arrière ? Certainement non. On assiste en fait à un double mouvement : d’une part, celui d’un net repli, entamé très tôt, des deux partis au pouvoir et, d’autre part, l’occupation du vide ainsi créé par les deux partis d’opposition mais aussi par des formations nouvelles qui, au total, ont recueilli 25 % des voix (et 9 sièges compte tenu du seuil de 5 % pour entrer au Parlement). Il faut dire que l’atomisation des partis n’a jamais été aussi grande que lors de ce scrutin, avec 15 formations briguant les 63 sièges du Parlement.

La déroute des partis au pouvoir

Après avoir moqué les Islandais lors de la crise de la fin 2008, la plupart des observateurs, islandais ou étrangers, ont été élogieux sur la sortie de crise du pays, bien plus rapide que prévu.

Malgré cela, la déception est vite apparue. Voici, en effet, que ce gouvernement de gauche poursuit à la virgule près – mais pouvait-il, en février 2009, faire autrement ? – la politique engagée par son prédécesseur, en liaison étroite avec le FMI, pourtant vilipendé en octobre de 2008 par Steingrímur Sigfússon, président de la Gauche verte et numéro 1bis du nouveau gouvernement. Pire : dans le dossier d’indemnisation des clients de la banque Icesave(7), celui-ci accepte en juin 2009 un accord si peu avantageux qu’il tente d’en cacher le détail. Il est en fait persuadé qu’il faut, quel qu’en soit le prix, se débarrasser de ce problème qui risque de gêner la relance de l’économie. L’avenir montrera combien il avait raison !

L’opposition s’engouffre dans la brèche et crée une véritable psychose : « L’Union européenne ne nous veut qu’à genoux et affamés !» Cet accord Icesave, indispensable pour la restauration du crédit de l’Islande sur les marchés financiers et qui, même mal négocié, ne peut être la catastrophe annoncée, devient la croix que le gouvernement devra porter jusqu’à la fin. Dans la foulée, le projet d’adhésion à l’Union européenne (UE), pour lequel se bat l’Alliance social-démocrate, est rejeté par une majorité d’Islandais.

L’austérité est certes au rendez-vous, se traduisant par une chute de 30 % du pouvoir d’achat en moyenne pendant les deux années ayant suivi la crise, une hausse importante du chômage (actuellement de 4,9 %, il était récemment proche de 10 %) et des impôts. De plus, empêtré dans des considérations juridiques, le gouvernement met beaucoup de temps à trouver des solutions au problème des ménages qui se sont imprudemment endettés en devises avant la crise et la dévaluation de la monnaie.

Et peut-être est-ce là le pire : ces Islandais, à qui on demande de gros sacrifices et qui vont les accepter sans protester, supportent mal l’étalage public d’incessantes divergences entre les deux partis au pouvoir et entre les factions composant la Gauche verte. Ils trouvent en outre bien lente la traduction dans leur vie quotidienne de ces indicateurs macro-économiques qu’on leur présente triomphalement.

Un « retour à la maison » ?

Ce vide permet-il vraiment un retour à l’avant-crise, un « retour à la maison », selon l’expression locale ? Plusieurs remarques s’imposent :

  • Les deux « vieux » partis ne représentent désormais qu’un peu plus de la moitié des suffrages ; le reste est détenu à parts égales par les deux partis au pouvoir et les nombreuses nouvelles formations, dont une, Avenir radieux, fait une percée prometteuse ;
  • Le parti de l’Indépendance a dû constater qu’il ne lui suffit plus d’être présent pour que les électeurs déçus « reviennent à la maison ». Il devra faire un gros travail de recentrage pour reprendre la place qu’il a occupée depuis les années 1930 ;
  • Le parti du Progrès n’était pas au gouvernement en 2008. Il en avait été écarté à la suite des élections de 2007 par le Premier ministre Geir Haarde, inquiet de sa dérive ultra-libérale, au bénéfice de l’Alliance social-démocrate. Mais le parti du Progrès de 2013 a certainement peu à voir avec celui de 2007. De son programme, on ne connaît pour l’heure que les discours volontiers populistes et nationalistes de son président et la promesse de réduire les dettes privées, ce qui lui a permis de l’emporter.

Les nouveaux dirigeants sont donc attendus sur le problème de l’endettement des ménages, placé au cœur de la campagne électorale de manière peut-être imprudente. Mais d’autres choix bien plus difficiles encore sont à venir, notamment à propos des négociations en cours avec l’UE, à laquelle les deux partis aujourd’hui au pouvoir demeurent officiellement hostiles. Derrière la question de l’adhésion à l’Union, se pose celle de la monnaie. Pour ces deux partis, l’affaire est entendue : ils ne veulent pas de l’euro. Mais est-ce si simple ? Comment pourront-ils gérer la levée du contrôle des changes avec une monnaie qu’il faut périodiquement soutenir ?

Et, question qui nous intéresse ici particulièrement, y aura-t-il une place pour la nécessaire réforme des institutions ? La poursuite de la révision, cette fois sous la responsabilité de l’Alþingi, est inscrite dans l’accord de législature, au moins pour ce qui concerne le développement de la démocratie directe. Sera-t-il respecté ?

Au-delà de ces péripéties, on peut tirer quelques enseignements de cette passionnante expérience :

  •  Cette démarche a été voulue par ses promoteurs comme une manifestation d’hostilité à la classe politique. Cette défiance s’est confirmée lorsque, avant de se mettre au travail, la Commission constitutionnelle a obtenu l’engagement que son texte ne serait soumis à l’Alþingi qu’après un référendum sur son contenu. Il est logique que beaucoup de députés, y compris dans la majorité d’alors, se soient offert le plaisir de montrer les insuffisances « techniques » du texte ! Celui-ci aurait connu un meilleur sort s’il avait été examiné conjointement par la Commission et l’Alþingi, ou leurs représentants respectifs, préalablement au référendum ;
  •  Car, effectivement, beaucoup des propositions formulées devaient être précisées avant leur mise en œuvre. À bien des égards, le projet élaboré par la Commission est un projet de société, un manifeste politique au sens le plus noble, plus qu’un texte constitutionnel. Ceci renvoie aux motivations des « commissaires », souvent issus de mouvements associatifs (défense de l’environnement, des personnes dépendantes, etc.) et venus pour défendre leur cause ;
  •  Conçu à l’occasion d’une « révolution », le texte n’a rien de révolutionnaire pour ce qui concerne le fonctionnement des institutions. La méthode utilisée – relecture article par article de la Constitution en vigueur – ne pouvait conduire à un autre résultat. De plus, certaines dispositions proposées ne sont que la confirmation de l’existant. Mais une commission élue dans les conditions rappelées plus haut pouvait-elle proposer une refonte totale des institutions ?
  • Le choix de 25 représentants sur 522 candidats ne pouvait se faire qu’en fonction de la notoriété des candidats ; aussi y retrouve-t-on parmi les élus haut la main des universitaires, eux-mêmes issus de familles connues, et des dirigeants associatifs ;
  •  Le tirage au sort aurait peut-être permis une représentation plus fidèle, mais quelle aurait été la légitimité de 25 personnes inconnues ainsi désignées pour conduire un travail nécessitant un véritable intérêt pour la « chose publique » ? Cet obstacle ne pouvait être levé qu’en réunissant un nombre significatif de représentants, comme cela a été fait pour le travail préliminaire. Mais, au-delà des contraintes financières (l’économie islandaise aurait mal supporté la réunion en pleine crise de plusieurs dizaines de personnes pendant plusieurs mois !), n’y aurait-il pas eu réapparition d’une élite au sein de ce groupe ?

Au final, comment faire pour donner au « peuple » une possibilité de participation dont il n’a peut-être pas nécessairement envie ?

Notes :
(1) Michel Sallé, « Islande. Une révision "participative" de la Constitution », Grande  Europe, septembre 2011.
(2) « Islande. La révision "participative" de la Constitution ou comment passer du rêve à la réalité », P@ges Europe, 12 novembre 2012.
(3) Assemblée composée de 63 membres, l’Alþingi détient le pouvoir législatif, conjointement avec le président de la République.
(4) L’actuelle Constitution prévoit un processus de révision particulièrement lourd puisque la modification doit être votée une première fois par l’Alþingi, puis une seconde fois après renouvellement de ce dernier !
(5) La Commission européenne pour la démocratie par le droit, également appelée Commission de Venise, est un organe consultatif du Conseil de l’Europe qui vise à promouvoir l’esprit du droit constitutionnel européen et à fournir une assistance en ce sens à tout État en manifestant le désir. Créée en 1990, elle rassemble des constitutionnalistes qui ont beaucoup travaillé sur les constitutions des pays d’Europe de l’Est.
(6) Lors de la crise financière, le gouvernement conduit par Geir Haarde associait la formation qu’il présidait  – le parti de l’Indépendance – et l’Alliance social-démocrate.
(7) Icesave était une agence en ligne, opérant en Grande-Bretagne et aux Pays-Bas, de l’établissement Landsbanki, l’une des trois banques mises en faillite en octobre 2008. Afin d’éviter toute panique, les autorités britanniques et néerlandaises ont immédiatement indemnisé les clients de cette banque puis ont demandé au gouvernement islandais d’organiser leur remboursement, soit 4,2 milliards d’euros (plus de 13 000 euros par Islandais !). Ce remboursement devait venir des actifs de Landsbanki et, pour le reste, de l’État islandais. Dès le départ, on a estimé qu’au moins 75 % de la somme convenue pourrait être remboursé par Landsbanki ; ce sera finalement 100 %.

*Docteur en sciences politiques et auteur d’une thèse sur l’Islande contemporaine.

Pour citer cet article : Michel Sallé, « Islande. Que reste-t-il de la "révolution des casseroles" ? », P@ges Europe, 18 juin 2013 – La Documentation française © DILA

 

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