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Bélarus. Une politique économique pragmatique ? par Hélène Clément-Pitiot

[Bélarus. Une politique économique pragmatique ? par Hélène Clément-Pitiot], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Détail de l’obélisque de “Kurgan Slavi”, monument érigé sur le mont de la gloire (21 kilomètres de Minsk) et qui commémore la libération du pays de l’occupant nazi.
Hélène Clément-Pitiot

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Mis à jour le 23/10/2013

Introduction

Régulièrement présenté sous son jour le plus sombre par des médias occidentaux focalisés à son propos sur la situation politique, le Bélarus peut se prévaloir de plusieurs indicateurs économiques à faire pâlir ses voisins européens. Au-delà de l’effet d’affichage, ces résultats sont ceux d’une politique économique très spécifique. Celle-ci allie en effet des ingrédients jugés anachroniques par les temps qui courent, à savoir les mécanismes d’une économie administrée et l’ouverture extérieure.


Bélarus. Une politique économique pragmatique ?

Hélène Clément-Pitiot*

Essentiellement appréhendé sous l’angle du respect des droits de l’homme et des libertés publiques, le Bélarus apparaît actuellement comme un pays largement discrédité, régulièrement mis au ban des nations par ses voisins qui y voient, pour reprendre l’expression consacrée, « la dernière dictature d’Europe ». Vu de Minsk, les répits sont rares pour ce pays qui, au cours des cent dernières années, a enchaîné les drames nationaux, allant de l’acharnement guerrier durant la Seconde Guerre mondiale – il fait partie des régions ayant subi le plus de destructions –, aux conséquences de la catastrophe nucléaire de Tchernobyl en 1986, pour ne citer que ces deux événements. Désormais, les infortunes, de bien moindre importance, sont surtout économiques – lorsque l’Union européenne, par exemple, impose des sanctions au pays(1) – ou médiatiques(2).

L’argument de la croissance

Le Bélarus fait figure d’exception dans le panorama européen. Apparemment imperméable aux révolutions de couleurs, il résiste également aux transitions économiques qui, depuis vingt ans, ont fait le quotidien de la quasi-totalité des pays issus de l’ex-URSS, mais aussi aux remèdes généralement préconisés pour faire face à la crise financière internationale déclenchée en 2008. Ce pays dérange non seulement en raison du maintien de son régime autoritaire, incarné par le Président Aliaksandr Loukachenka – en poste depuis 1994 –, mais également parce qu’il présente des indicateurs économiques dont il a quelques raisons de s’enorgueillir.

Ainsi, sur une période longue et selon les données de la Banque mondiale, la croissance du PIB du Bélarus en valeurs constantes a été supérieure à celle de ses principaux partenaires commerciaux : entre 1990 et 2011, le PIB bélarusse a ainsi augmenté de 221 %, contre 122 % en Russie et 35 % en Ukraine. Entre 2001 et 2008, il a crû annuellement de 8,3 % en moyenne, contre 5,7 % dans l’Union européenne et 7,1 % au sein de la Communauté des États indépendants (CEI). S’il n’a pas été épargné par les turbulences de la crise économique mondiale de 2008-2009, le pays a renoué dès le début de 2013 avec la stabilité macro-économique, même si celle-ci reste encore fragile(3). Selon les données du FMI, en 2013, le PIB par habitant du Bélarus atteint 16 150 dollars (il n'était que de 4 700 dollars en 1991), contre 7 422 dollars en Ukraine et 18 083 en Russie.

Taux de croissance annuelle du PIB du Bélarus de 2008 à 2013

Comparativement à d’autres pays post-soviétiques, en proie à des crises politiques à répétition – comme l’Ukraine par exemple –, à des départs massifs de la population – comme la Moldavie – et/ou soumis aux batailles de clans et au clientélisme, la stabilité politique du Bélarus est présentée, par ses dirigeants mais également dans des analyses de conjoncture ou par des acteurs économiques, comme un atout qui rend possible le modèle de développement économique adopté.

Dès 2010, Minsk s’est positionné en faveur du partenariat régional, concrétisé au sein de l’Union douanière qui lie le pays à la Russie et au Kazakhstan et s’est traduite par l’abolition des frontières douanières entre les trois États depuis le 1er juillet 2011. Le Bélarus y a gagné l’assurance de débouchés commerciaux stables, notamment pour ses produits agricoles.

Signe des temps, un peu plus d’un an après l’adhésion de la Russie à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), les négociations du Bélarus, entamées en 1993 puis interrompues, ont été relancées à l’initiative des autorités en mai 2013.

Économie administrée et ouverture extérieure

La dynamique économique du Bélarus s’appuie sur un modèle non conventionnel, alliant les caractéristiques d’une économie administrée et l’ouverture extérieure, tout particulièrement vers l’Est. Ce compromis, qui semble aujourd’hui anachronique à beaucoup, est bien celui qui fit ses preuves dans de nombreux pays européens après la Seconde Guerre mondiale. Les détracteurs du Bélarus y voient sans doute une preuve de l’approche passéiste des dirigeants bélarusses mais ces derniers, eux, justifient leur choix par le souci du plein emploi et du pouvoir d’achat de la classe moyenne.

L’économie du Bélarus est donc largement administrée : les entreprises publiques contribuent à la moitié du PIB et fournissent les deux tiers des emplois. Simultanément, ce petit pays (207 600 km², 9,4 millions d’habitants) est très ouvert sur l’extérieur (le taux d’ouverture du pays est d’environ 70 %) : le maintien d’une forte demande d’importations en provenance de Russie et d’autres partenaires de la CEI, la réexportation aux tarifs mondiaux d’hydrocarbures achetés à tarifs préférentiels à Moscou, la présence d’une main-d’œuvre hautement qualifiée et la spécialisation dans certaines niches (constructions mécaniques, procédés chimiques, potasse(4), lait, etc.) assurent au pays des revenus stables. Mais, plus surprenant et moins connu, le Bélarus affirme également sa présence sur les places financières internationales en lançant, à plusieurs reprises, des émissions d’euro-obligations dont bénéficient les entreprises nationales. Le marché intérieur évolue, lui aussi : depuis octobre 2012, des titres d’État libellés en devises y sont négociés.

L’ambition des autorités bélarusses consiste à réaliser une modernisation graduelle, afin d’éviter de trop fortes inégalités. Elle s’est trouvée confortée lorsque le modèle du tout marché et les excès de la financiarisation, cause de tant de prédations spéculatives, ont révélé leurs limites. Dès lors, la stratégie de développement bélarusse peut apparaître comme la mise en œuvre d’un modèle affranchi de la flexibilité et de l’incertitude. Dans le tumulte de la crise en Europe, il est avéré que la sphère réelle de l’économie bélarusses a bel et bien été un peu moins touchée que d’autres, ce dont témoigne l’évolution de son PIB. Malgré la stagnation de 2009 (0,2 %), celui-ci a enregistré en cinq ans une hausse de 25 %, à un moment où, sous l'effet de la crise et de l'impératif de la préservation de l'emploi, le pays devait parallèlement faire face à un choc financier sévèrement inflationniste (30 % en moyenne annuelle, avec deux pics à 53 et 59 % en 2011 et 2012). Les experts du FMI qui ont conseillé le pays durant ces épreuves se sont d’ailleurs félicités de la stabilisation macroéconomique accomplie en 2012. Sur 2013, ils prévoient une inflation inférieure à 20 %. Celle-ci a nécessité des sacrifices en termes de croissance (1,5 % en 2012) mais la mise en œuvre d’une politique monétaire restrictive afin d’assurer une parfaite maîtrise de l’équilibre budgétaire (0,7 % d’excédent en 2012) a permis de stabiliser le rouble bélarusse et de réduire l’inflation.

Parier sur la classe moyenne, une bonne vieille idée !

La bibliothèque de Minsk

La bibliothèque de Minsk.

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Depuis quelques années, les autorités ont en fait adopté une position de compromis plus complexe qu’il n’y paraît. Rassurées quant au contexte extérieur du fait des ancrages régionaux choisis, elles ont concentré leur effort sur le marché intérieur et décidé de répercuter les gains de productivité du travail (en hausse de 4,5 % par exemple au premier trimestre 2013 par rapport au dernier trimestre 2012) sur les salaires (accroissement de près de 55 % des salaires de base en termes réels sur les deux dernières années). Afin de stimuler la production, une politique industrielle de soutien à l’investissement assez traditionnelle a été mise en place, ciblant des axes de développement prioritaires. Une Banque publique de développement a été créée en 2011, chargée de mobiliser et d’orienter les financements. Les autorités monétaires du pays réservent une enveloppe annuelle – équivalente à 3,5 % du PIB – à la mise en place de prêts bonifiés, afin de compenser le niveau élevé – souvent supérieur à 10 % – des taux réels d’intérêt imposé par la stabilisation macroéconomique. Ainsi, ils évitent aussi le développement de mécanisme de spéculation – immobilière par exemple – que des taux plus bas pourraient provoquer dans un tel contexte. Le pilotage monétaire s’articule en combinant périodes de rigueur et périodes de détente monétaire et en alternant des instruments de prix – variation des taux – et de quantités – variations des conditions de refinancement et du coefficient de réserves obligatoires.

Le début de l’année 2013 a permis de récolter les fruits de cette politique de « stop and go », somme toute assez classique : la tendance inflationniste annuelle a été stabilisée à 21,8 % fin 2012 et la cible pour 2013 est fixée à 12 %. Le PIB semble rebondir (la COFACE établit à 4 % sa prévision de croissance pour 2013)(5) dans un contexte où le plein emploi est maintenu (le taux de chômage reste inférieur à 1 %). L’accélération des investissements en 2013 devrait confirmer durablement ce rebond.

Il convient en outre de préciser qu’à ces augmentations réelles de salaires et à cet assouplissement des conditions de financement est venue s’ajouter une politique familiale généreuse : le système d’allocations familiales est en effet régulièrement amélioré. Il prévoit actuellement une prime à la naissance du premier enfant de l’ordre de 1 000 euros et le versement mensuel d’environ 120 euros par enfant à charge(6). Pari pertinent puisque le pouvoir d’achat croissant a bien stimulé la demande intérieure, entraînant un développement rapide du secteur commercial.

Quid du principe de concurrence ?

Autre sujet d’appréciations contradictoires, 20 à 30 % des prix à la consommation sont régulés au Bélarus. Il s’agit, selon les autorités politiques, d’assurer l’accès aux produits alimentaires de première nécessité aux populations les plus démunies. Pratique de « second best » selon les tenants du « tout marché », elle s’avère toutefois moins stigmatisante que celle des coupons alimentaires(7) qui enferment leurs bénéficiaires dans une trappe de pauvreté et perpétuent leur déclassement.

Mais la vraie question concernant les choix des autorités politiques du Bélarus porte plutôt sur l’efficacité de l’allocation des crédits et des principes concurrentiels associés. Il est vrai que le soutien de la Banque de développement avec, notamment, l’octroi de crédits bonifiés, enfreint les règles de la stricte concurrence. En revanche, cette dernière n’est pas faussée par la spéculation financière et immobilière, mécanismes contraires aussi à la concurrence et qui hantent nombre d’économies européennes. On sait par ailleurs que les positions monopolistes des institutions financières privées ont généralement tendance à évincer les petites entreprises, ce qui revient souvent, par temps de crise, à les condamner. Or, on constate au Bélarus que le système de financements internes et externes mis en œuvre favorise le développement d’entreprises de toutes tailles.

Les instances internationales sont, en fait, prises de court par le cas bélarusse : elles louent ses efforts d’équilibre budgétaire tout en pointant certains risques sous-jacents, comme les garanties des financements alloués par la Banque de développement au secteur industriel – public ou privé – ou les mesures fiscales de ciblage des financements mises en place sur des axes de développement prioritaires et qui heurtent également la concurrence. Reproche est aussi fait à la Banque de développement d’émettre des titres qui peuvent servir au refinancement d’une Banque centrale qui n’est pas indépendante.

Combien de temps encore, se demandent certains, le Bélarus parviendra-t-il à maintenir cette politique keynésienne de « fine tuning », consistant à utiliser les leviers économiques que sont la politique fiscale et la gestion monétaire pour soutenir la demande et ainsi stimuler la production, dans un environnement de taux de change flexible ?(8)

Le pilotage macro-économique : souveraineté et cas d’école

Bibliothèque de Minsk la nuit

Bibliothèque de Minsk la nuit.

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Alors que certains pays d’Europe occidentale confrontés à des crises économiques internes et à la crise financière mondiale semblent saisis par le doute, voire le découragement, quant à leur propre modèle et évoquent la nécessité d’inventer de nouvelles stratégies de développement durable, l’expérience du Bélarus peut être vue comme une tentative de revalorisation du pilotage macroéconomique. On constate que, tant dans les recommandations du FMI que dans les pratiques de certains pays – au sein même de la zone euro, comme à Chypre –, les instruments du contrôle des changes ont fait leur retour. De même, plus récemment, l’effet multiplicateur – qui table sur l’effet démultiplié d’un investissement supplémentaire sur le niveau de la production et de l’emploi – a été réhabilité par l’économiste en chef du FMI(9). Or, force est de constater que la politique économique mise en œuvre au Bélarus mobilise une large gamme de ces instruments et qu’elle témoigne, dans une certaine mesure, du fait que la dynamique vertueuse de l’investissement et des salaires n’est pas totalement antinomique avec une stabilisation macroéconomique raisonnable.

Notes
(1) Voir, notamment, Anaïs Marin, « Biélorussie : un régime autoritaire aux horizons restreints », Questions internationales, n° 61-62, mai-août 2013, pp. 128-136.
(2) Nous faisons allusion ici à l’« incident » qui, au cours de l’été 2012, a vu des ours en peluche porteurs de message pro-démocratique largués au Bélarus d’un avion piloté par des activistes suédois.
(3) « Belarus Partnership, Country Program Snapshot », (PDF 562,49 Ko) World Bank Group, octobre 2013.
(4) À propos de la spécialisation bélarusse en matière de potasse, voir Anaïs Marin, « Guerre de la potasse : Loukachenka peut-il mettre au pas les oligarques russes ? », Regard sur l’Est, 15 octobre 2013.
(5) Études économique, COFACE, 2013.
(6) En juillet 2013, le salaire moyen était d’environ 460 euros (Voix de la Russie, 27 août 2013). Cette information doit être prise avec circonspection, dans un contexte où les coûts fixes des ménages ne sont pas du tout du même ordre que ceux par exemple dans les pays de l’Union européenne.
(7) La distribution de ces bons alimentaires se pratique même dans certaines économies libérales. Aux États-Unis par exemple, le « Supplemental Nutrition Assistance Program » (SNAP) absorbe près de 80 % du budget
des aides et subventions à l’agriculture. En 2011, il concernait 44 millions de personnes.
(8) Le taux de change flexible a été instauré à la demande des bailleurs de fonds internationaux, dans le cadre des négociations d’attribution d’un crédit stand-by de 3,6 milliards de dollars par le FMI en 2009.
(9) Olivier Blanchard, Daniel Leigh, « Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers », Research Department, IMF Working Paper, WP/13/1, janvier 2013.

* Chercheur au CEMI (Centre d’étude sur les modes d’industrialisation – EHESS) ; Partenaire avec l’Université fédérale du Sud de la Russie (Programme d’étude du développement des régions périphériques).

Pour citer cet article : Hélène Clément-Pitiot, « Bélarus. Une politique économique pragmatique ? », P@ges Europe, 29 octobre 2013 - La Documentation française © DILA

 

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