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Royaume-Uni. L’immigration sur l’agenda politique, par Didier Lassalle

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Bar Polski - Londres
Céline Bayou

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Mis à jour le 14/01/2014

Introduction

L’immigration, ses règles, sa légitimité, ses conséquences, sont depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, un objet de débats au Royaume-Uni, ne laissant jamais indifférent quels que soient les contextes politique et économique nationaux et internationaux. Alors que les gouvernements de Tony Blair (1997-2007) et de Gordon Brown (2007-2010) ont modifié le système d’immigration à plusieurs reprises pour répondre aux injonctions contradictoires de l’économie et de l’opinion publique, le projet de loi présenté en octobre 2013 par le gouvernement de David Cameron est lui aussi au centre de son programme législatif.


Royaume-Uni. L’immigration sur l’agenda politique

Didier Lassalle*

Depuis le discours enflammé du député conservateur Enoch Powell dénonçant en 1968 l’immigration en provenance des anciennes colonies britanniques (Nouveau Commonwealth) et critiquant la mise en place d’une législation antidiscriminatoire – selon lui injustifiée et contraire à l’intérêt des autochtones –, la question de l’immigration est récurrente dans le débat politique au Royaume-Uni(1). Lors de la campagne électorale de 2010, Le Premier ministre David Cameron et les Conservateurs l’ont abondamment utilisée, fustigeant les Travaillistes pour leur gestion « calamiteuse » du phénomène migratoire qui s’est traduite par l’augmentation massive de la population étrangère résidant au Royaume-Uni. Selon les chiffres publiés par l’ONS (Office for National Statistics), le solde migratoire global sur la période allant de 1997 à 2009 était de plus de 2,2 millions de personnes, dont environ la moitié issues des pays du Nouveau Commonwealth. À ces chiffres, il convenait d’ajouter les migrants en situation irrégulière, dont le nombre se situait dans une fourchette d’estimation allant de 420 000 à 850 000 personnes.

Les revirements du New Labour

Le contrôle de l’immigration devient une question politique centrale pour le New Labour dans les années 2000. Dans un premier temps, le second gouvernement Blair (2001-2005) assouplit la règlementation afin de répondre aux besoins du pays en main-d’œuvre qualifiée, comme il s’y était engagé dans son programme électoral de 2001. Les Conservateurs accusent alors les Travaillistes de sous-estimer le problème et ses conséquences néfastes pour l’avenir du pays ainsi que d’avoir abandonné leurs engagements de 1997, à savoir de réguler plus efficacement les demandes d’asile. En 2003, un groupe de pression très marqué à droite, MigrationWatch UK(2), se constitue et lance une campagne d’opinion dans la presse contre le laxisme gouvernemental en matière d’immigration et de droit d’asile. Son credo est celui de la migration équilibrée (balanced migration) qui consiste à rapprocher au maximum les volumes des flux migratoires entrants et sortants. Ses conceptions radicales en matière de contrôle de l’immigration seront ensuite relayées à la Chambre des Communes par l’intermédiaire d’un groupe « trans-partis » (Cross-Party Group on Balanced Migration) dirigé par les députés Frank Field (Travailliste) et Nicholas Soames (Conservateur) en 2008.

À partir de 2004, l’économie britannique, qui joue à plein le jeu de la mondialisation, emploie une main-d’œuvre étrangère abondante et bon marché provenant, en particulier, des nouveaux États membres de l’Union européenne, et ce au détriment de la main-d’œuvre locale qui, mise au chômage, commence à protester. Des voix s’élèvent alors à gauche pour mettre en garde le gouvernement et critiquer sa vision très libérale de l’immigration, notamment celle du journaliste David Goodhart qui publie, alors, un essai très controversé sur le sujet(3). S’il est pertinent de dire que les gouvernements successifs de T. Blair ont réorganisé et rendu plus opérant le système d’immigration britannique qu’ils avaient trouvé dans un état de grande inefficacité au début de leur mandat, il est également vrai que plus d’un tiers des immigrés résidant actuellement au Royaume Uni sont arrivés au cours de la décennie 1997-2007.

Le discours gouvernemental va changer radicalement après le départ de Tony Blair. En 2007, le nouveau Premier ministre, Gordon Brown, reprend la rhétorique habituellement associée au British National Party (BNP) : il déclare vouloir créer des « emplois britanniques » pour les « travailleurs britanniques ». La même année, le Select Committee on Economic Affairs de la Chambre des Lords publie un rapport concernant la politique migratoire du gouvernement dans lequel l’impact de l’immigration sur l’économie et la société britannique est analysé. Ses conclusions sont sans appel : « Nous n’avons trouvé aucune preuve qui étaye l’argument, avancé par le gouvernement, le monde des affaires et bien d’autres, qu’un solde migratoire positif génère des bénéfices économiques tangibles pour la population britannique actuelle ». Il souligne également « que l’immigration a eu un impact négatif réduit sur les salariés britanniques à faible revenus » qui comprennent « une forte proportion d’anciens immigrants appartenant aux communautés ethniques minoritaires »(4).

Début 2009, les travailleurs en grève des raffineries et centrales électriques reprennent la phrase malheureuse prononcée par le Premier ministre dans leurs slogans. À partir de cette date, le virage ultra-protectionniste du New Labour en matière d’immigration est assumé : le ministre en charge de l’immigration, Phil Woolas, insiste sur la nécessité de réformer le système de permis de travail à points (points-based system)(5) afin de restreindre le nombre des immigrants qualifiés (hors UE) et de permettre ainsi à plus de diplômés britanniques de décrocher un emploi. Le ministre de l’Intérieur, Alan Johnson, reconnaît la « maladresse » des administrations Conservatrice et New Labour précédentes et le fait que certaines régions du pays ont été particulièrement affectées par l’immigration qui a pesé lourdement sur le marché de l’emploi et les services publics locaux. Ces postures détonnent en effet avec l’objectif de T. Blair de rendre le pays plus accessible pour les immigrants hautement qualifiés, les migrants économiques ainsi que les étudiants internationaux, tout en essayant de décourager l’arrivée de demandeurs d’asile.

Les partis extrémistes surfent sur l’hostilité croissante à l’égard des immigrants. Le BNP demande l’arrêt immédiat de toute immigration (pays de l’Union européenne inclus) ainsi que la mise en place d’un programme de rapatriement volontaire qui coïncide avec la réhabilitation d’Enoch Powell et de ses idées, lors du quarantième anniversaire de son fameux discours, en 2008. Les nationalistes de l’United Kingdom Independence Party (UKIP), quant à eux, exigent le gel pour cinq ans de toute immigration permanente et l’instauration de permis de travail pour les citoyens européens. Enfin, lors de la campagne électorale de 2010, Gordon Brown, dans l’espoir de regagner les faveurs d’un électorat populaire très hostile à l’immigration, fustige les « immigrants illégaux » qui, avec les demandeurs d’asile, ont constitué une cible privilégiée des gouvernements travaillistes depuis leur arrivée au pouvoir : cinq lois destinées à combattre l’immigration illégale et les demandes d’asile non-justifiées ont été promulguées entre 1997 et 2010.

Ainsi adoubée par les plus hauts représentants de l’État, l’idée que les étrangers immigrés menacent les moyens d’existence d’une partie non négligeable de la population britannique (les travailleurs les moins qualifiés) s’ancre de plus en plus fermement dans l’opinion. Plusieurs grandes enquêtes d’opinion confirment cette impopularité croissante. Celle du Citizenship Survey 2010 montre que 78 % des personnes interrogées sont favorables à une réduction de l’immigration, et 56 % d’entre elles sont favorables à une forte diminution. Le sondage réalisé par l’institut Populus en 2011 met en évidence une convergence de vue manifeste au sein des différentes communautés qui constituent la société britannique. En effet, 34 % des Blancs et 39 % des Asiatiques sont favorables à une ligne générale très restrictive concernant la politique d’immigration. Les deux raisons principales invoquées étant, d’une part, que les immigrants constituent une menace pour l’emploi selon 40 % des Asiatiques et 23 % des Blancs, et d’autre part, qu’ils ont un effet négatif sur le niveau des salaires pour 47 % des Asiatiques et 34 % des Blancs. Enfin, l’enquête réalisée par NatCen (British Social Attitudes) fin 2013 indique que 77 % de la population britannique souhaite une nette réduction de l’immigration, dont 56 % une réduction massive. 

La politique migratoire du gouvernement Cameron

Dès son arrivée au poste de Premier ministre en 2010, David Cameron se fixe pour objectif de réduire le solde annuel du flux migratoire et de le faire plafonner à 100 000 en 2015 bien que cet engagement de campagne ne fasse pas partie de l’accord de gouvernement avec les Libéraux-démocrates. La ministre de l’Intérieur, Theresa May, met en place des restrictions limitant l’admission des travailleurs hors UE. Elle instaure un plafond annuel d’immigration, introduit un test de langue pour les conjoints étrangers désireux de s’installer dans le pays ainsi qu’un revenu minimum annuel (18 600£, soit 22 320 euros) pour les personnes se portant garantes afin de limiter le recours aux prestations sociales(6). Cependant, cette ligne politique ferme, très en phase avec les attentes d’une large majorité de la population, fait l’objet de sérieuses critiques. La focalisation du gouvernement sur la réduction du solde migratoire en est la première cible car elle souligne son impuissance à réellement contrôler le phénomène : le solde migratoire dépend autant de l’immigration que de l’émigration et le gouvernement n’a aucun moyen de peser sur cette dernière, surtout en période de crise économique mondialisée. Par ailleurs, la maîtrise de l’immigration doit tenir compte des traités internationaux (droit d’asile, regroupement familial, libre circulation et libre installation des citoyens de l’UE, etc.), ce qui réduit d’autant la marge de manœuvre des autorités. Enfin, la volonté gouvernementale de réduire l’immigration en provenance des pays hors zone UE se heurte aux besoins en main-d’œuvre qualifiée des entreprises, et celle de faire la chasse aux « faux étudiants » (bogus students) aux intérêts économiques des universités et des nombreuses écoles de langue du pays : une « industrie » qui selon le ministère du Commerce et de l’Innovation rapporte 15 milliards de livres par an au pays, et qui participe également de son influence culturelle en générant du soft-power.

Le Premier ministre, qui risque sa crédibilité politique sur cette question, est continuellement aiguillonné par le lobby anti-immigration. Très actif, ce dernier a marqué des points en obtenant pour la première fois un débat à la Chambre des Communes sur ce sujet délicat grâce au dépôt d’une motion en 2010. Deux arguments principaux sont avancés dans ce cadre. Le premier est typiquement malthusien : il est vital de contrôler le nombre des immigrants afin de limiter l’accroissement prévu de la population britannique (63 millions en 2011 –70 millions en 2030 – 80 millions en 2050), lequel pourrait constituer un fardeau économique et social bien trop lourd pour le pays en termes d’éducation, de santé et de logement. Le second est plus pragmatique et prétend favoriser l’intégration : les immigrés doivent parler correctement l’anglais avant même d’être admis sur le territoire afin de participer pleinement à la vie sociale et démocratique de leur pays d’accueil. George Carey, l’ancien archevêque de Canterbury et membre du « groupe trans-parti pour une immigration équilibrée », a affirmé à l’occasion du débat à la Chambre des Communes que la masse des immigrants « en provenance d’Europe et d’ailleurs » plaçait non seulement les ressources du pays sous une énorme pression mais menaçait « l’ADN même de la nation ».

Les chiffres publiés par l’ONS indiquent une baisse sensible du solde migratoire en 2011 (215 000) et surtout en 2012 (177 000) par rapport à l’année de transition 2010 qui avait enregistré un solde record de  252 000 personnes. Cette décrue résulte en grande partie de la chute de l’immigration en provenance du Nouveau Commonwealth pratiquement divisée par deux entre 2011 (110 000) et 2012 (61 000) alors que l’immigration européenne augmente sensiblement en 2011 et 2012 (82 000) par rapport à 2010 (77 000), surtout en provenance des pays de l’Europe de l’Ouest. Ce sont des statistiques encourageantes pour David Cameron mais encore très éloignées de son objectif déclaré qui semble difficile à atteindre, à moins de limiter l’arrivée des ressortissants des États membres de l’UE comme le souhaiteraient les Conservateurs eurosceptiques, les nationalistes de UKIP, les extrémistes du BNP ainsi qu’une proportion croissante de l’électorat.

La rhétorique de D. Cameron en matière d’immigration est souvent contradictoire et parfois dangereuse. Elle puise ses arguments dans la profusion des prévisions alarmistes sur les dangers d’une immigration incontrôlée (7), prévisions susceptibles de propager un sentiment xénophobe latent. Surtout lorsqu’il accuse l’immigration massive des années New Labour d’être la seule responsable des tensions et de l’inconfort ressentis dans les quartiers populaires en raison de la pression supplémentaire qu’exercent les nouveaux arrivants sur des services sociaux déjà débordés. Il critique aussi fréquemment les immigrés incapables de parler l’anglais ainsi que ceux qui ne sont pas vraiment disposés à s’intégrer. Parallèlement, il condamne la stigmatisation des travailleurs étrangers et souligne que le contrôle strict de l’immigration ne peut à lui seul résoudre le problème des travailleurs britanniques au chômage, qui repose avant tout sur un accroissement du niveau des qualifications et sur l’amélioration de la formation professionnelle. Bien évidemment, les nationalistes de l’UKIP n’ont pas manqué de relever une certaine convergence avec leurs idées, mais ils ajoutent avec perfidie que le pays ne retrouvera sa pleine liberté en matière de gestion des flux migratoires qu’une fois hors de l’UE. Pour sa part, le BNP  a accusé le chef du gouvernement d’avoir recyclé une partie de ses propositions par opportunisme cynique au service de visées électoralistes. Enfin, l’opposition travailliste n’hésite pas à souffler sur les braises. David Hanson, en charge de la question de l’immigration, critique l’action inefficace du gouvernement qui n’a pas réussi à réduire le nombre des dossiers en attente (430 000 demandes d’asile) et qui gaspille les fonds publics dans des « gadgets choquants et inefficaces » comme les camions publicitaires (ad vans) et les SMS « rentrez chez vous » (« go-home » texts) incitant les immigrants illégaux à quitter le pays dans les plus brefs délais. David Blunkett, ancien ministre de l’Intérieur, accuse en outre le gouvernement de négliger les problèmes d’intégration posés par l’arrivée de nombreux Roms (entre 50 000 et 200 000, selon les estimations, se seraient installés au Royaume-Uni entre 2004 et 2012) : les tensions croissantes avec les populations locales pourraient, selon lui, conduire à des explosions de violence intercommunautaire. Son collègue Jack Straw admet publiquement « l’erreur spectaculaire » commise par le précédent gouvernement travailliste qui a levé les restrictions à l’immigration des Européens de l’Est, ce qui a conduit à l’installation de 711 000 nouveaux migrants sur le territoire britannique entre 2004 et 2012. 

Les attaques viennent aussi de l’intérieur du gouvernement de coalition. Vince Cable, le ministre du Commerce et de l’Industrie (ancien vice-président du Parti libéral-démocrate), et Nick Clegg (vice-Premier ministre libéral-démocrate), critiquent régulièrement les positions de D. Cameron dans ce domaine, en particulier lorsque celui-ci propose de remettre en cause le droit de libre circulation et d’installation au Royaume-Uni des citoyens européens originaires des pays les plus pauvres de l’UE (Roumanie, Bulgarie) ou lorsque Theresa May suggère d’introduire un quota annuel limitant à 75 000  le nombre des Européens admis à s’installer dans le pays. Sur ces derniers points, il s’est également attiré les foudres du Commissaire européen pour la Justice, Viviane Reding –pour laquelle la libre circulation des citoyens européens n’est pas négociable – ainsi que du Commissaire à l’Emploi, aux Affaires sociales et à l’Inclusion, Laszlo Andor, qui a déclaré que « des hommes politiques responsables devraient éviter de légitimer des réactions xénophobes qui affaiblissent l’idée européenne ». Enfin, le Premier ministre doit également faire face aux eurosceptiques de son propre camp qui plaident pour une renationalisation totale de la gestion des flux migratoires et veulent contraindre le gouvernement à une confrontation avec la Commission, ce qu’il cherche à éviter à tout prix. 

Le projet de loi sur l’immigration présenté en octobre 2013 par Theresa May constitue la clé de voûte du programme législatif gouvernemental et plusieurs ministères sont concernés par sa mise en œuvre. Les dispositions phares en sont les suivantes :

• les propriétaires privés devront vérifier le statut de leurs locataires au regard de la législation sur l’immigration avant la signature d’un bail ; 

• les personnes non-éligibles aux soins gratuits seront facturées ou, en cas d’insolvabilité, la note sera directement transmise au gouvernement du pays dont elles sont originaires ; 

• les étrangers ayant commis des délits graves seront, si possible, directement renvoyés dans leur pays d’origine où ils pourront faire appel de la décision.

David Cameron s’est également prononcé pour l’introduction de nouvelles règles européennes qui limiteraient l’immigration des citoyens issus des nouveaux États membres de l’UE jusqu’à ce que leur développement économique ait atteint un niveau acceptable. Cependant, la question de l’immigration roumaine et bulgare agitée par les lobbies anti-immigration – qui tel Migration Watch prédisent l’arrivée de 150 000 à 350 000 personnes dans les cinq prochaines années(8) – ainsi que la présence effective de 4,4 millions de travailleurs étrangers au Royaume-Uni (ONS, 2013) représentent un problème majeur pour de nombreux électeurs britanniques qui exigent des mesures encore plus drastiques. Les élections européennes de 2014 constitueront donc un test grandeur nature pour le gouvernement, un an avant les élections législatives qui décideront de son avenir politique.

Notes
(1) Le discours des « fleuves du sang » a été prononcé le 20 avril 1968 par Enoch Powell.  Il tire son nom de cet extrait : « Si je regarde vers l'avenir, je suis empli de sombres présages ; tel le poète romain, il me semble voir le Tibre écumer d'un sang abondant ».
(2) Cf. le site Migration Watch UK.
(3) David Goodhart, « Too Diverse ? », Prospect Magazine, février 2004.
(4) House of Lords, Select Committee on Economic Affairs First Report - Abstract, session 2007-08. [http://www.publications. parliament.uk/pa/ld200708/ldselect/ldeconaf/82/8202.htm].
(5) Le permis de travail est accordé en fonction du nombre de points obtenus. Ces points sont attribués sur la base de « critères d’employabilité » (connaissance de l’anglais, compétences, diplômes, âge, etc.) et de « critères de contrôle » (situation régulière, fonds disponibles, garant reconnu).  
(6) Ces deux dernières mesures font actuellement l’objet de contentieux car elles ne respecteraient pas l’article 8 de la Convention européenne des Droits de l’homme.
(7) Deux ouvrages récents présentent ces arguments: Ed West, The Diversity Illusion,  Gibson Square, Londres 2013 et David Goodhart, The British Dream, Atlantic Books, Londres, 2013. 
(8) Pour le cas de la France voir Stéphan Altasserre, « Regards sur l'immigration en provenance de Bulgarie »,P@ges Europe, 7 janvier 2014 - La Documentation française © DILA 

* Université Paris-Est-Créteil (UPEC) ; Professeur des universités.

Pour citer cet article : Didier Lassalle, « Royaume-Uni. L'immigration sur l'agenda politique », P@ges Europe, 14 janvier 2014 - La Documentation française © DILA

 

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