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Portugal. Code du travail et contrainte européenne, par Hélène Caune

[Portugal. Code du travail et contrainte européenne, par Hélène Caune], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Discours à la Nation du président portugais Anibal Cavaco Silva, le 21 juillet 2013, où il appelle au maintien du gouvernement Coelho afin d'éviter des élections législatives anticipées.
AFP / Photo : Patricia de Melo Moreira

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Mis à jour le 04/03/2014

Introduction

Les réformes successives (2003, 2009 et 2012) du Code du travail portugais ont donné lieu à de fortes tensions entre les différentes forces politiques et surtout syndicales. La pression exercée par la Commission européenne pour aller vers toujours plus de flexibilité, qui affaiblit les acquis sociaux remportés aux lendemains de la révolution des œillets de 1974, s’est révélée déterminante.


Portugal. Code du travail et contrainte européenne

Hélène Caune * 

L’analyse des trois réformes du Code du travail portugais intervenues au cours de ces onze dernières années demande à être envisagée à l’aune des pressions exercées par la Commission européenne pour accroître la flexibilité dans l’organisation du travail. Dans le cas des réformes de 2003 et de 2009, les gouvernements socialistes successifs ont tenté de dépolitiser le débat en mobilisant des experts universitaires chargés de définir le contenu des changements. Dans un contexte marqué par de fortes tensions entre les deux principales centrales syndicales, deux commissions d’experts ont été mises en place afin de dépasser les difficultés et les limites de la concertation sociale. Ces stratégies de dépolitisation n’ont pourtant pas désamorcé l’opposition des partis d’extrême gauche et celle de la Confédération générale des travailleurs portugais (Confederação geral dos trabalhadores portugueses, CGTP-IN), proche du Parti communiste (Partido communista). Ces différents gouvernements ont su néanmoins convaincre l’Union générale des travailleurs (União geral de trabalhadores, UGT), plus proche des cadres et des partis de la majorité gouvernementale ; ceci a constitué une étape décisive pour permettre la poursuite des négociations.

La réforme de 2012, intervenue dans un contexte de crise économique et financière aiguë, porte, elle, plus nettement encore l’empreinte des pressions européennes que les refontes précédentes. Mais en 2012, le gouvernement de centre-droit n’a pas recouru à des experts universitaires ; il s’est essentiellement appuyé sur la contrainte exercée par les bailleurs de fonds internationaux du Portugal pour renforcer la légitimité des nouvelles mesures qui visent à développer la flexibilité interne et externe des entreprises.

Le Code du travail de 2003, le premier depuis la fin de la dictature

La législation du droit du travail portugais n’avait pas été réformée en profondeur depuis la chute, en 1975, de la dictature du général Salazar. En 2003, le nouveau Code du travail est mis en œuvre par le gouvernement conduit par José Manuel Barroso du Parti social démocrate (Partido social democrata – PSD, centre-droit). Le texte est largement inspiré des travaux de la commission d’experts universitaires (la Comissão de Análise e Sistematização da Legislação Laboral, CCL), composée de onze juristes portugais spécialistes du droit du travail, et mise en place par le gouvernement socialiste d’António Guterres, deux ans auparavant, afin de préparer cette réforme.

Le nouveau Code du travail accroît la flexibilité interne des entreprises en introduisant de nouvelles clauses qui facilitent la mobilité géographique et fonctionnelle des salariés et en augmentant la durée du temps de travail (periodo normal de trabalho)(1). La flexibilité externe des entreprises, c’est-à-dire leur possibilité d’embaucher et de licencier facilement, est également renforcée. Or, dans le domaine du licenciement, la Constitution portugaise – adoptée en 1976 aux lendemains d’une période révolutionnaire marquée par le poids politique des communistes – protège les travailleurs. Ainsi, l’article 53 garantit le droit à la sécurité de l’emploi et interdit les licenciements sans « juste cause ». Ce « verrou » constitutionnel est, durant toute la décennie 2000, au cœur du débat politique portugais sur les réformes du droit du travail. La réforme de 2003 assouplit le principe de la « juste cause » et prévoit de nouveaux motifs de licenciement. Pour ce qui concerne l’embauche, le recours aux contrats à durée déterminée est facilité(2) et la durée de la période d’essai augmentée.

Enfin, un changement important intervient dans le domaine des contrats collectifs. Le nouveau régime de caducité des conventions collectives(3) met fin au principe du maintien (sobrevigência) des conventions collectives. Ce principe garantissait jusqu’alors aux salariés la non remise en cause des droits négociés dans le cadre des conventions collectives même lorsque celles-ci devenaient caduques ; les réglementations ne pouvaient s’éloigner du cadre législatif qu’à la seule condition d’être plus favorables aux droits des travailleurs. Malgré l’opposition des socialistes et des syndicats, le texte instaurant ce changement est voté par la majorité parlementaire en avril 2003. L’OCDE juge la réforme positive car elle permet de réduire certaines rigidités du marché du travail dans un pays où elles sont réputées être particulièrement fortes(4). La Commission européenne reconnaît également les efforts menés par les réformateurs portugais et suggère de poursuivre les réformes ainsi que de favoriser l’utilisation des contrats à durée indéterminée afin d’affaiblir la segmentation du marché du travail(5).

La réforme de 2009, vers une flexibilisation accrue

Les socialistes, très critiques à l’égard de ce nouveau code du travail, promettent une refonte du texte en cas de victoire électorale (la loi de 2003 prévoit une révision tous les quatre ans). Le « Code Bagão Felix » (du nom du ministre du Travail du gouvernement Barroso) constitue un enjeu majeur de la campagne électorale de 2005(6). Aux élections législatives de 2005, le Parti socialiste recueille son meilleur résultat depuis la chute de la dictature (45,03 % des voix) et dispose, pour la première fois, d’une majorité absolue des sièges(7), un avantage dont seul le PSD avait bénéficié jusqu’alors. Malgré cette confortable majorité, le Parti socialiste ne tient pas sa promesse électorale. Dès son retour au pouvoir, le gouvernement socialiste nomme une nouvelle commission d’experts (la Commission du Livre Blanc des relations de travail – Comissão do Livro Branco das relações laborais, CLB – présidée, comme la commission d’experts précédente, par le professeur António Monteiro Fernandes(8).

Les débats sur la nouvelle réforme du Code du travail sont placés sous le signe du « retard » du pays au regard des comparaisons internationales et des standards européens : au motif du rattrapage, la réduction des rigidités du marché du travail constitue une priorité du ministre socialiste du Travail, José Vieira da Silva.

En 2007, le calendrier national et européen des responsables politiques portugais ne facilite pas les débats, déjà difficiles, sur la nouvelle réforme du code du travail. En effet, les pourparlers au niveau européen sont alors marqués par les critiques syndicales faites au modèle de flexicurité au moment où le Portugal est en charge de la présidence du Conseil européen. Ce modèle promu par les institutions européennes qui propose d’allier flexibilité des marchés du travail et sécurité des salariés suscite la méfiance des représentants syndicaux. Dès l’ouverture du Sommet social tripartite européen qui se tient au début de la présidence portugaise (second semestre 2007), la CGTP-IN critique le gouvernement et les représentants des employeurs pour leur interprétation abusive de l’accord des partenaires sociaux européens sur la flexicurité, leur reprochant d’être « plus royalistes que le roi »(9). Elle organise, à Lisbonne, une manifestation visant à rappeler les ambitions de l’Europe sociale et la nécessité de mesures permettant la création d’emplois. Le modèle européen de flexicurité discuté durant cette période, cristallise les désaccords entre les deux syndicats portugais, la CGTP-IN et l’UGT. Contrairement au cas français dans lequel cinq centrales syndicales représentatives se partagent l’espace de négociation, les deux syndicats portugais campent sur des positions plus polarisées, notamment pour ce qui concerne leur confiance en l’Union européenne et leur analyse des conséquences de l’appartenance du Portugal à l’UE ; ainsi, l’UGT est plus favorable à l’intégration européenne que la CGTP-IN.

C’est donc dans un contexte national fortement marqué par les débats sur le rôle de l’Europe dans la définition des politiques nationales de l’emploi et des marchés du travail que la Commission permanente de concertation sociale (Comissão Permanente de Concertação Social – CPCS), qui regroupe les partenaires sociaux et le gouvernement, discute le Livre Blanc sur la réforme de la législation du travail en juin 2007. L’année suivante, le gouvernement signe avec les partenaires sociaux (mais pas avec la CGTP-IN) un accord tripartite visant l’instauration d’un nouveau système de régulation des relations du travail, des politiques de l’emploi et de la protection sociale. La CGTP-IN dénonce la trahison du Parti socialiste qui, lorsqu’il était dans l’opposition en 2003, avait promis de revenir sur les principales dispositions du code du travail, notamment dans le domaine de la sécurité de l’emploi, des droits des travailleurs et des garanties offertes par les conventions collectives(10). Durant ce mandat exercé par les socialistes, la réforme du code du travail sera l’une des plus applaudies par la droite portugaise.

Dans le domaine de la flexibilité interne des entreprises, le gouvernement socialiste revient sur ses propositions les plus radicales concernant l’organisation du temps de travail. Au lieu de supprimer les limites maximales du temps de travail journalier, comme le proposait le Livre Blanc des relations du travail, le gouvernement introduit le principe du « compte » ou de la « banque d’heures » (banco de horas) et des « horaires concentrés » sur certains jours de la semaine. Même si la durée maximale du temps de travail n’est pas revue à la hausse, les entreprises peuvent désormais, dans certaines limites, allonger la période normale de travail (en mesurant, par exemple, le temps de travail sur une durée moyenne, avec des horaires qui peuvent aller jusqu’à 10 heures par jour ou être réduits jusqu’à 6 heures par jour). Pour les contrats collectifs, la période normale du temps de travail peut être augmentée jusqu’à 12 heures par jour à partir du moment où la durée moyenne sur deux mois n’excède pas 50 heures par semaine.

Dans le domaine de la flexibilité externe, l’accord ne revient pas sur les raisons permettant aux employeurs de procéder à des licenciements(11). Afin de ne pas écorcher le principe de la « juste cause » garanti par la Constitution, le gouvernement accepte, en effet, d’abandonner le projet selon lequel « l’incapacité du travailleur à s’adapter à de nouvelles conditions de travail pourrait constituer un motif valable de licenciement ». L’accord introduit néanmoins des changements destinés à faciliter les procédures de licenciement et à réduire en pareil cas les indemnités versées aux salariés. Pour la majorité des salariés en contrat à durée indéterminée, la durée de la période d’essai passe de trois à six mois mais elle peut être réduite – ou même éliminée – dans certains contrats à durée déterminée. Le nouveau code du travail doit également permettre de lutter contre le recours massif aux « reçus verts » (recibos verdes)(12) en augmentant leur coût pour les entreprises.

Alors que le texte doit entrer en vigueur le 1er janvier 2009, le Président portugais demande l’avis de la Cour constitutionnelle au sujet de l’extension des périodes d’essai(13). Après examen, la Cour considère que cette mesure enfreint la Constitution, l’article concerné du Code du travail est donc modifié et le texte soumis, à nouveau, au Parlement qui l’approuve. La nouvelle loi entre en vigueur le 17 février 2009(14).

La réforme de 2012 ou quand la contrainte européenne devient une ressource pour l’action politique

Deux ans plus tard, le 23 mars 2011, la chute du gouvernement socialiste de José Socrates est symptomatique des conflits qui traversent la classe politique portugaise après l’adoption de trois plans d’ajustement économique en un an. À la suite du rejet, par l’Assemblée de la République, du nouveau Programme de stabilité et de croissance pour les années 2012-2014 négocié par le gouvernement socialiste minoritaire et l’UE, le Président Anibal Cavaco Silva dissout l’Assemblée. C’est entre la chute du gouvernement socialiste au mois de mars 2011 et les élections législatives anticipées qui doivent avoir lieu en juin que la demande d’assistance financière est officiellement déposée auprès de la troïka (formée par le Fonds monétaire international, la Banque centrale européenne et la Commission européenne). En mai, l’accord signé entre le gouvernement sortant (et accepté par le Partido social democrata et le Centro Democrático e Social, tous deux dans l’opposition) et la troïka accorde une place importante aux politiques de l’emploi et des marchés du travail, exerçant ainsi une pression européenne nouvelle sur le Portugal.

À la demande du gouvernement portugais, le Conseil des ministres de l’UE accorde au pays une aide financière de 78 milliards d’euros par une décision d’exécution du 17 mai 2011(15) (modifiée en 2012(16)). Ces prêts prévoient trois contreparties. En premier lieu, l’accord impose un ajustement budgétaire, réalisé notamment via une réduction drastique des dépenses et touche aussi la réforme du système de santé, de l’administration publique et du système judiciaire. Il est enfin assorti d’un programme de privatisations. Le plan inclut, par ailleurs, des réformes qui visent à améliorer la compétitivité et la croissance de l’économie portugaise. Elles touchent notamment le code du travail. Enfin, les mesures visent à réformer le secteur financier, et notamment à renforcer la structure du capital des banques(17).

Le Conseil demande au Portugal des efforts significatifs pour améliorer la situation du marché de l’emploi, substantiellement dégradée. Le document signé par le gouvernement portugais en mai 2011 établit plusieurs objectifs qui touchent au système d’assurance chômage, à la législation de la protection de l’emploi, aux arrangements de la durée du travail, aux mécanismes de fixation des salaires, à la compétitivité et, enfin, aux politiques actives du marché du travail(18).

Dès sa mise en place en juin 2011, le nouveau gouvernement de centre-droit de Pedro Passos Coelho promet de mettre en œuvre des mesures d’austérité encore plus rigoureuses que celles demandées par la troïka(19). À la fin du mois de septembre 2011, le gouvernement présente un premier texte à la Commission permanente du dialogue social (CPCS) afin de préparer une nouvelle réforme du code du travail.

L’un des points d’achoppement des débats au sein de la CPCS porte sur l’augmentation d’une demi-heure de la durée du travail sans compensation salariale à laquelle les syndicats sont largement opposés. Après l’annonce du gouvernement relative au budget national pour l’année 2012, les syndicats portugais, opposés aux mesures d’austérité, appellent conjointement à une grève générale le 24 novembre 2011, au moment où les débats sur la réforme du code du travail doivent s’achever au Parlement.

Le nouvel accord sur l’emploi du 18 janvier 2012 prévoit des changements destinés à abaisser le montant des allocations chômage(20) et celui des coûts du travail(21). Le texte vise à assouplir les procédures et à réduire les indemnités de licenciement. Mais le recours au licenciement est surtout facilité par la définition de nouveaux motifs et la possibilité, pour les entreprises, de suspendre les contrats de travail en cas de crise. La flexibilité interne des entreprises est encouragée grâce à la possibilité nouvelle de négocier l’utilisation des « banques d’heures » par un accord individuel entre l’employeur et le salarié (plutôt que, jusqu’ici, par convention collective). Le coût des heures supplémentaires est réduit de moitié, le droit au repos compensatoire, lorsque le salarié a effectué des heures supplémentaires, est supprimé, ainsi que quatre jours fériés.

Le gouvernement a donc reculé sur la proposition qui a suscité le plus de critiques de la part des confédérations syndicales : celle de l’augmentation de la durée du travail d’une demi-heure par jour sans compensation financière. Cette concession s’explique principalement par la nécessité politique d’obtenir la signature de l’UGT sans laquelle l’accord aurait été compromis. L’accord de janvier 2012 est finalement transposé dans une loi du 18 juin 2012. Le Parti socialiste qui, depuis la Révolution des œillets en 1974, s’est toujours présenté comme un parti pro-européen et a continué, durant les débats parlementaires, à se plier aux exigences européennes, s’abstient finalement de voter le texte.

La crise économique et la mise en œuvre des contreparties de l’assistance financière de la troïka ont d’abord été accueillies avec un certain fatalisme par la population portugaise. Depuis le début de cette « descente aux enfers », le taux de chômage n’a cessé d’augmenter (8,9 % en décembre 2008, 9,3 % en janvier 2009 et 17,6 % en janvier 2013), même si, depuis mars 2013, le pays connaît enfin une timide inversion de la courbe du chômage (15,7 % en octobre). Mais le chômage des jeunes reste particulièrement élevé (42,5 % pour les moins de 25 ans, comparé au taux de 26,5 % en France, et de 7,5 % pour l’Allemagne). Depuis le milieu de 2013, la mise en œuvre du Protocole portugais est synonyme de difficultés politiques considérables pour le gouvernement de Pedro Passos Coelho qui souhaite éviter ainsi de devoir faire appel à un nouveau plan d’aide d’ici juin 2014. Après la démission du ministre des Finances, Vitor Gaspar, le 1er juillet 2013, et malgré le rejet par la Cour constitutionnelle de plusieurs mesures d’austérité, le pays a pour l’instant échappé à un éclatement de la coalition au pouvoir. Les élections municipales de septembre 2013 ont cependant mis le PSD dans une position difficile suite à la victoire écrasante remportée par le Parti socialiste dans plusieurs grandes villes. Les élections européennes de juin 2014 vont peut-être venir confirmer cette remontée des socialistes qui avaient perdu les élections européennes précédentes. Mais le scrutin du printemps risque surtout d’être marqué par une très forte abstention dans un contexte de défiance croissante des Portugais à l’égard des politiques européennes. 

Notes
(1) La durée normale du temps de travail hebdomadaire peut être majorée à concurrence de 4 heures par jour maximum dans la limite de 60 heures par semaine, moyennant un préavis de 7 jours (au lieu de 2 heures par jour dans la limite de 50 heures par semaine, moyennant un préavis de 14 jours, dans la législation précédente).
(2) Précédemment limités à trois ans et renouvelables deux fois, les contrats à durée déterminée sont désormais limités à six ans et peuvent être renouvelés trois fois.
(3) Jusqu’ici, une loi de 1969 établissait qu’une convention collective valait tant qu’elle n’était pas remplacée. En 2003, le Code du travail permet aux organisations patronales de dénoncer une convention collective et d’obtenir un délai de deux ans au terme duquel celle-ci devient caduque. Les salariés peuvent dorénavant ne plus être encadrés par des contrats collectifs et sont seulement protégés par le Code du travail. Un arbitrage administratif est prévu dans les cas où aucun accord n’est trouvé entre l’entreprise et les représentants syndicaux.
(4) OECD, Economic Survey of Portugal, Policy Brief , January 2003.
(5) Council Recommendation of 14 October 2004 on the implementation of Member States employment policies (2004/741/EC).
(6) Voir par exemple : « Partido Socialista rejeita revogação do Código do Trabalho », Público, 11 janvier 2005.
(7) La gauche, totalisant 58,92 % des voix, remporte 143 sièges sur un total de 203.
(8) Hormis le Président, deux autres membres (sur treize au total) de la CLB faisaient également partie de la CCL mise en place en 2000 par l’ancien gouvernement socialiste.
(9) Ou, selon l’expression portugaise consacrée, « plus pape que le pape » (« mais papistas que o Papa ». Source : Balanço da Presidência Portuguesa e a Situação do País, 27 décembre 2007. Disponible sur le site de la CGTP-IN.
(10) Maria da Paz Campos Lima, « Massive Demonstration against Proposed Labour Reforms », European Industrial Relations Observatory, 3 juillet 2008.
(11) Maria da Paz Campos Lima, « Main Challenges to the Labour Code Revision in New Tripartite Agreement », European Industrial Relations Observatory, 14 octobre 2008.
(12) À ce sujet, voir  « Portugal. Les "recibos verdes" ou le risque d’une précarisation généralisée », Grande Europe n° 31, avril 2011.
(13) Cette demande du Président fait suite à une requête de la CGTP-IN qui considérait que plusieurs dispositions du texte étaient inconstitutionnelles, mais le Président de la République ne retient que la mesure concernant l’extension de la période d’essai.
(14) Maria da Paz Campos Lima, « New Labour Code Comes into Force in Wake of Controversy », European Industrial Relations Observatory, 14 avril 2009.
(15) Décision d’exécution 2011/344/UE du Conseil.
(16) COM/2012/0364 final.
(17) « Les 27 valident le plan d'aide au Portugal », La Tribune, 16 mai 2011.
(18) Portugal: Memorandum of understanding on specific economic policy conditionality. 3 mai 2011.
(19) « Une deuxième tranche du plan d'aide au Portugal débloquée », Le Monde, 12 août 2011.
(20) L’accord sur l’emploi prévoit d’appliquer les conditions fixées qui définissent une limite de 450 jours (au lieu des 900 jours précédemment en vigueur). Le montant maximum sera réduit de 10 % (et passera de 1 257 à 1 048 euros) après six mois et augmenté de 10 % pour les couples sans emploi. Les conditions de la couverture sont renforcées puisqu’il faudra désormais avoir travaillé 12 mois (au lieu de 15) pour bénéficier des allocations chômage.
(21) Le paiement des heures supplémentaires sera réduit de moitié. Les instruments de réglementation collective du travail (Instrumentos de Regulamentação Colectiva de Trabalho, IRCT) qui définissent la valeur la plus élevée du paiement des heures supplémentaires seront suspendus pour une période de deux ans et le droit au repos compensatoire devra disparaître. Voir : « Dez regras do Código do Trabalho que vão mudar », Económico, 25 juin 2012. 

* Chercheure associée au Centre d’études européennes de Sciences Po, auteur d’une thèse sur « Les États providence sont aussi des États membres. Comparaison des logiques nationales de l'européanisation des politiques de l'emploi en France et au Portugal », IEP de Paris, décembre 2013.

Pour citer cet article : Hélène Caune, « Portugal. Code du travail et contrainte européenne », P@ges Europe, 4 mars 2014 - La Documentation française © DILA

 

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