Retour
 
 

La politique d’immigration de la Turquie. Vers un durcissement juridique, par Adeline Braux

[La politique d’immigration de la Turquie. Vers un durcissement juridique, par Adeline Braux], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Ankara. Une agence de l’opérateur de téléphonie mobile turc Turkcell qui propose en différentes langues (arabe, russe) l’achat de puces turques pour appeler à l’étranger à partir de téléphones portables.
Adeline Braux - 2013

Agrandir l'image

Mis à jour le 14/05/2014

Introduction

Longtemps pays d’émigration, la Turquie est devenue depuis les années 2000 un pays non seulement de transit mais également d’immigration pour nombre de catégories de migrants. La « Loi sur les étrangers et la protection internationale » du 4 avril 2013 vise à la fois à mieux prendre en compte cette situation nouvelle et à s’aligner au plus près sur la législation de l’Union européenne, aboutissant, au final, à une approche de plus en plus restrictive.


La politique d’immigration de la Turquie. Vers un durcissement juridique

Adeline Braux*

La nouvelle « Loi sur les étrangers et la protection internationale » (Yabancılar ve uluslararası koruma kanunu, loi N6458) a été adoptée le 4 avril 2013 par l’Assemblée nationale de Turquie et publiée au Journal officiel une semaine plus tard, le 11 avril 2013. Certaines dispositions, concernant notamment les permis de résidence, sont entrées en vigueur un an après. L’adoption de cette loi parachève à bien des égards une forme de transition pour la Turquie dans le domaine migratoire. Longtemps pays d’émigration, elle est devenue depuis les années 2000 non seulement un pays de transit pour différentes catégories de migrants, mais également une destination d’immigration pour nombre d’entre eux, hommes et femmes  : migrants de travail résidant et travaillant légalement ou en situation irrégulière, migrants en transit, demandeurs d’asile. Les législations adoptées dans les premières années de la République, fortement influencées par le contexte historique, notamment les accords d’échanges de populations avec la Grèce et avec la Bulgarie et les déplacements forcés des Arméniens, avaient une forte coloration nationaliste. Ainsi, la Loi sur l’installation (İskân kanunu) de 1934 était destinée à favoriser l’installation en Turquie de populations d’origine turque. Puis, le pays s’est doté d’une première loi relative au séjour des étrangers (Ikamet ve seyahatleri hakkında kanun) en juillet 1950 et a par ailleurs ratifié la Convention de Genève de 1951 relative aux réfugiés en 1962, ainsi que, en 1968, son protocole additionnel de 1967, auxquels s’ajoute un certain nombre de textes bilatéraux. Mais c’est la perspective d’une adhésion à l’Union européenne (UE) et la volonté des autorités turques de se conformer à l’acquis communautaire qui ont influencé dans une très large mesure l’adoption des législations successives dans le domaine migratoire. Le pays a donc progressivement élaboré un grand nombre d’instruments juridiques et institutionnels afin de gérer les flux migratoires. Jusque dans les années 1994, les textes législatifs régissant le statut des étrangers en Turquie et leurs droits et devoirs se sont succédé en ordre dispersé. Jusqu’en 1994, le « Règlement de l’asile » (Mülteciler Mevzuatı) a défini les conditions pour faire une demande d’asile mais dans une perspective très restrictive. L’une des conditions de pré-adhésion à l’UE était l’harmonisation de la législation dans des domaines identifiés figurant dans les documents relatifs au « Partenariat pour l’adhésion » signé en mars 2001. À ce titre, dans la foulée de l’obtention par la Turquie en décembre 2004 d’une date pour le début des négociations d’adhésion, le gouvernement turc a alors adopté le Plan d’action sur l’asile et l’immigration en mars 2005 qui fixait les tâches à accomplir et déterminait un calendrier.

Droit au séjour, asile et institutions chargées de leur application

Une première Loi sur les permis de travail pour les étrangers (Yabancıların çalişma izinleri hakkında kanun n°4817) a été adoptée le 23 février 2003. Parallèlement, l’administration a également connu des évolutions et une Direction générale des migrations (Göç Idaresi Genel Müdürlüğü) a été créée au sein de celle de la sécurité. Pour faire face à l’afflux de demandes de documents administratifs, celle-ci s’est dotée peu à peu de moyens modernes. Par exemple, les rendez-vous pour l’obtention des documents de séjour se prennent désormais par internet et les bureaux des étrangers de la police de chaque district (au nombre de 923) sont sollicités pour les extensions de permis de séjour (oturma izni) afin de désengorger les services centraux. La question du séjour est du reste au cœur de la nouvelle loi du 4 avril 2013. Celle-ci dispose notamment que les étrangers entrés sur le territoire turc (soumis ou non à l’obligation d’obtenir un visa au préalable) ne peuvent désormais y séjourner plus de 90 jours d’affilée sur une période de 180 jours (article 11). Il s’agit là d’une modification substantielle puisqu’auparavant la durée maximale de séjour était également limitée à 90 jours mais sans précision de durée sur le long terme. Dans le même esprit, l’article 13 dispose que la délivrance des visas aux frontières devient désormais exceptionnelle alors qu’il s’agissait jusqu’à présent d’une pratique assez courante. En outre, la loi énumère maintenant de façon claire les six types de titres de séjour existants (article 30) : permis de séjour de courte durée ; permis de séjour à titre familial (semblable à la carte de séjour « vie privée et familiale » en France) ; permis de séjour pour les étudiants ; permis long séjour ; permis de séjour à titre humanitaire ; permis de séjour pour les victimes de trafic d’êtres humains. Concernant les titres de court séjour obtenus afin de suivre des enseignements de langue, ils ne seront désormais renouvelables qu’une seule fois. L’inscription à des cours de langue représentait en effet jusque récemment un moyen relativement aisé de prolonger son séjour en Turquie. Enfin, en cas de divorce, une prolongation du permis de résidence ne pourra plus être octroyée que si la résidence pour raison familiale a été d’au moins trois ans consécutifs, condition restrictive qui ne vaut pas en cas de violences conjugales. La loi prévoit de surcroît des dispositions en cas de « doute raisonnable » sur une union afin de contrecarrer la conclusion de mariages fictifs (« blancs ») (article 37) et acte un renforcement des contrôles.

En matière d’asile, la Turquie conserve un régime particulier puisque les clauses d’exception géographique retenues lors de l’adoption de la Convention de Genève ont été maintenues. En vertu de ces dispositions, seuls les demandeurs d’asile originaires des pays européens (Avrupa ülkeleri) peuvent se voir accorder la qualité de réfugiés s’ils ont des craintes afférentes à l’un des cinq motifs visés à l’article 1 alinéa A 2 de cette Convention : nationalité, race, religion, opinions politiques et appartenance à un groupe social. Il existe en outre un statut de « réfugié conditionnel » (şartlı mülteci, article 62) répondant aux mêmes critères que celui de réfugié, à ceci près qu’il ne concerne que les personnes originaires d’un État « non européen ». Compte tenu de cette clause géographique restrictive, peu de personnes peuvent donc bénéficier de façon pleine et entière du statut de réfugié en Turquie. Cette différenciation s’explique par la position géographique de la Turquie, pays de transit quasi incontournable sur le chemin de l’Europe pour les demandeurs d’asile originaires des zones en crise du Moyen-Orient et au-delà. Par conséquent, il a été jugé qu’une application stricte de la Convention de Genève représenterait un défi considérable en termes d’accueil et d’intégration des demandeurs d’asile. Sont également prévues des dispositions relatives à la protection dite « subsidiaire » telle qu’elle est visée dans les textes européens, qui concerne principalement les civils originaires de zones en situation de conflit. D’autres éléments retiennent aussi l’attention. Tout d’abord, le fait que même les personnes reconnues réfugiées au sens classique de la Convention de Genève n’obtiennent qu’un titre de séjour temporaire alors que dans les pays de l’UE, ils sont automatiquement éligibles à un titre de séjour pérenne (carte de résident de 10 ans en France par exemple). Mais la nouvelle législation précise clairement que le simple fait qu’un étranger ait formulé une demande d’asile ne justifie pas de le placer en rétention administrative (mesure qui consiste à maintenir dans un lieu fermé un étranger sous le coup d'une mesure d'éloignement, dans l'attente de son renvoi forcé), pratique très répandue en Turquie.

Enfin, la nouvelle loi prévoit une refonte des administrations en charge des questions de l’asile et de l’immigration (chapitre 5). La nouvelle Direction générale des migrations (Göç İdaresi Genel Müdürlüğü), subordonnée au ministère de l’Intérieur, se voit confier des tâches étendues : application des politiques et stratégies dans le domaine de la migration, coordination des agences et organisations dédiées, prise en charge des procédures liées à l’entrée, au séjour, à la sortie et à l’expulsion des étrangers ; gestion de l’ensemble des secteurs liés à la protection internationale, protection des victimes de trafic, appui à l’élaboration de la législation et contrôle de l’application des décisions du Conseil en matière de politique migratoire (Göç politikaları kurulu, article 105). Chargé de la définition de la politique migratoire, de son contrôle et de son application, ce Conseil est lui aussi placé sous la tutelle du ministère de l’Intérieur et coopère avec un grand nombre d’institutions, du sous-secrétaire d’État à la Famille et aux Affaires sociales jusqu’au Comité des Turcs de l’étranger, en passant par le ministère de la Culture et du Tourisme et ceux de l’Éducation et de la Santé, etc. La Direction générale des migrations compte douze services, dont un service « Adaptation et communication », Uyum ve iletisim bölümü. En turc uyum signifie également « concorde, harmonie », mais il s’agit bien ici du service destiné à faciliter l’« adaptation » des étrangers en Turquie, et non pas leur « intégration » comme dans la plupart des pays d’immigration. Il est du reste intéressant de noter qu’en Russie par exemple, pays qui a connu une immigration très importante depuis la disparition de l’URSS (notamment en raison de l’arrivée des ressortissants russes ayant quitté les autres ex-Républiques soviétiques), on parle bien plus volontiers d’adaptation (adaptatsia) des migrants que d’intégration. 

Quelles conséquences pour les migrants ?

Les nouvelles dispositions sont entrées en vigueur en avril 2014 mais elles ont eu tôt fait, dès la promulgation de la loi en avril 2013, d’inquiéter certains migrants, en particulier ceux pour lesquels l’accès au territoire turc est facilité par la dispense de visa. Les ressortissants de l’espace post-soviétique sont à cet égard particulièrement concernés puisqu’ils peuvent se rendre en Turquie sans visa, voire munis de leur seule carte d’identité dans le cas des citoyens géorgiens. En 2013, d’après les statistiques du ministère du Tourisme turc, 325 000 ressortissants des pays de l’ex-URSS se sont rendus en Turquie (ainsi que 634 000 ressortissants des pays européens membres de l’OCDE), chiffre en hausse de 6% par rapport à l’année précédente. Il demeure peu aisé de distinguer parmi eux les vrais touristes des personnes se rendant en Turquie pour affaires ou pour travailler. Dans les années 1990, les citoyens de l’ex-URSS, en particulier les Russes et les Ukrainiens, dont nombre de femmes, étaient très représentés parmi les tchelnoki, « ceux qui font la navette » et se livrent au « commerce de la valise », sur les marchés turcs. Depuis le début des années 2000, ils ont été quelque peu supplantés par les commerçants et commerçantes originaires du Maghreb, plus récemment d’Afrique subsaharienne. Les migrants originaires de l’ex-URSS sont toujours essentiellement des femmes qui ont investi, dans leur grande majorité, le secteur des services. Celui des services à la personne tout d’abord : les auxiliaires de vie ou nounous géorgiennes sont nombreuses à Istanbul chez les familles aisées, dans les autres grandes villes de Turquie également. Le secteur de l’hôtellerie emploie par ailleurs beaucoup de femmes de chambre, la région d’Antalya étant à cet égard très représentative. Cette activité professionnelle est parfois exercée parallèlement à d’autres activités quasiment assimilables à la prostitution. L’entertainment business emploie du reste un nombre non négligeable de jeunes femmes originaires des pays de l’ex-URSS à Istanbul et dans les grandes villes balnéaires du sud, mais pas seulement. Quoi qu’il en soit, contrairement à une idée fortement répandue en Turquie, toutes les migrantes en provenance de l’ « Est » ne sont pas des « Natachas », comme on appelle en Turquie les prostituées originaires tant de Russie, d’Ukraine ou de Moldavie, que du Caucase ou d’Asie centrale. Certains parcours migratoires débutés au plus bas de l’échelle sociale se sont achevés en success stories : telle femme qui « navettait » comme commerçante de la valise entre la Russie et la Turquie sera devenue une femme d’affaires aguerrie, telle Azerbaïdjanaise embauchée comme simple guide touristique se trouve désormais à la tête d’une agence de voyages florissante. Ces réussites socio-professionnelles ont été parfois facilitées par l’acquisition de la citoyenneté turque grâce à un mariage « blanc », d’autant que jusqu’au début des années 2000 les étrangers qui contractaient une union avec un(e) ressortissante turc (que) se voyaient accorder très facilement la nationalité turque. Par la suite, les conditions se sont durcies, les contrôles demeurant, quoi qu’il en soit, moins stricts que dans les pays de l’UE ou aux États-Unis en particulier.

La croissance soutenue de l’économie turque depuis les années 2000, mais également l’existence d’une législation relativement souple en matière d’entrée et de séjour pour les étrangers sur le territoire turc ont grandement facilité les mobilités des migrants originaires de l’espace post-soviétique, rendant possibles des circulations migratoires peu évidentes au premier abord. Ainsi, malgré l’absence de relations diplomatiques entre la Turquie et l’Arménie, nombre de ressortissants arméniens se voient délivrer un visa turc au poste-frontière d’arrivée, pratique qui devrait donc disparaître avec l’entrée en vigueur de la nouvelle législation. L’alignement de la législation turque sur les standards européens apparaît donc comme étant moins favorable aux étrangers dans certains domaines, même si le volet « protection internationale » a le mérite de fixer un certain nombre d’obligations à la Turquie. En mettant fin à certaines pratiques jugées contradictoires avec le strict contrôle des frontières imposé par l’UE, mais qui assuraient à la fois souplesse et fluidité, la « Loi sur les étrangers et la protection internationale » représente donc indéniablement un tournant dans l’histoire migratoire de la Turquie.

* Responsable de l’Observatoire du Caucase (Bakou) antenne de l’Institut français d’études anatoliennes (IFEA, Istanbul) et placé auprès de l’Ambassade de France en Azerbaïdjan.

Pour citer cet article : Adeline Braux, « La politique d’immigration de la Turquie. Vers un durcissement juridique », P@ges Europe, 14 mai 2014 - La Documentation française © DILA

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires

  • La politique migratoire de l'Union européenne

    16,00 format papier En savoir plus sur La politique migratoire de l'Union européenne
  • En savoir plus sur