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Les défis du partenariat transatlantique, par Maya Kandel

[Les défis du partenariat transatlantique, par Maya Kandel], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Le ministre des Affaires étrangères ukrainien, Pavlo Klimkin, en conférence de presse lors d'une rencontre de l’Otan à Bruxelles, le 25 juin 2014.
AFP / John Thys - juin 2014

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Mis à jour le 03/09/2014

Introduction

Le Sommet de l’Otan qui se tient les 4 et 5 septembre 2014 au pays de Galles (Royaume-Uni), invite à s’interroger sur l’avenir du partenariat transatlantique. Sur le plan stratégique, celui-ci se révèle mis à mal tant par les divisions de l’Union européenne confrontée à une Russie prête à tout pour garder l’Ukraine dans sa zone d’influence que par la priorité donnée par Washington, sous les deux présidences Obama, à la région Asie-Pacifique. Sur le plan économique, la relation transatlantique pourrait trouver un second souffle avec la conclusion du Transatlantic Trade Investment Partnership. En cours de négociation, celui-ci paraît cependant encore loin d’aboutir.


Les défis du partenariat transatlantique

Maya Kandel*

Après l’enthousiasme débridé provoqué par son élection, le premier mandat présidentiel de Barack Obama (2009-2012) avait été marqué par une certaine désillusion européenne face à un président américain qui semblait peu intéressé par "le Vieux continent" et qui avait fait du pivot vers l’Asie le cœur et le symbole de sa politique étrangère. Le pivot a en effet déclenché chez les Européens une véritable crise d’angoisse dans la mesure où il remettait en question de façon sous-jacente le partenariat transatlantique : car si les États-Unis pivotaient vers l’Asie-Pacifique, ils ne pouvaient que se détourner de leur façade atlantique, et donc de l’Europe. En un sens, il s’agissait là de l’aboutissement d’un éloignement entre les deux rives de l’Atlantique en germe depuis la fin de la Guerre froide.

Même l’intervention en Libye, qui semblait de prime abord démontrer aux Américains l’utilité des Européens, a laissé un goût amer en raison des divisions apparues au grand jour au sein de la relation transatlantique – sans même parler du bilan a posteriori de l’intervention contre le régime du colonel Kadhafi. Enfin, autre source de doutes, l’avenir de l’Afghanistan, autre lieu d’une intervention également emblématique de l’Otan au cours du nouveau siècle, la plus importante jamais menée par l’Alliance, est plus que jamais incertain. Le retrait des 87 000 soldats encore présents en Afghanistan, prévu pour fin 2014, sera d’ailleurs un des sujets du Sommet de septembre ; ils doivent être remplacés en 2015 par une force de 8 à 12 000 hommes, chargés de former et d’assister les forces armées afghanes. Si l’on ajoute la tendance des contributions militaires des États membres à une baisse continue, qui conduit les États-Unis à assumer désormais plus des trois quarts du budget de l’Otan, force est de constater que le partenariat transatlantique ne paraît pas aujourd’hui au mieux sur le plan stratégique.

Pourtant, la crise ukrainienne, qui s’est envenimée en février 2014 avec l’annexion de la Crimée par la Russie, puis le basculement de l’Ukraine dans la guerre, semble pour certains avoir redonné un sens et une raison d’être à l’Alliance transatlantique. La Russie au secours de l’Otan ? L’argument a pu être entendu alors que l’Organisation se réunit les 4-5 septembre au pays de Galles pour son premier sommet de l’ère post-Afghanistan, dont beaucoup craignaient, il n’y a pas si longtemps encore, qu’il ne sonne le glas de l’organisation. « À la faveur » des événements en Ukraine, l’Otan semble donc avoir retrouvé une raison d’être et le partenariat transatlantique, un nouveau souffle.

Pour autant, la Russie a surtout servi pour l’instant à révéler, une nouvelle fois, l’étendue des divisions, d’une part, entre Européens, d’autre part, entre ces derniers et les États-Unis. La crise ukrainienne pose plusieurs interrogations existentielles pour l’avenir du partenariat transatlantique : notamment celle de la convergence des intérêts européens et américains, ou encore celle de leur relation avec la Russie et, au-delà, de leur vision respective des menaces et du système international actuel.

On retrouve les mêmes interrogations dans un autre domaine-clé de la relation transatlantique et de son évolution : celui des négociations économiques sur le traité transatlantique (TTIP). Sur ce plan comme sur le plan stratégique, se posent à nouveau les questions d’une part, de la convergence d’intérêts entre les deux rives de l’Atlantique, d’autre part, de la vision des autres grands acteurs et régions du monde. Alors que la relation avec la Russie est au cœur de la réflexion stratégique, sur le terrain économique, celle avec la Chine est désormais déterminante pour l’évolution du partenariat transatlantique.

La dimension stratégique

Le manque d’intérêt du Président Obama pour l’Europe était manifeste dès le début de son premier mandat (sommet États-Unis/UE boudé en 2009, priorité marquée pour l’Asie, etc.). Il y avait là pour les Européens une occasion à saisir, une fenêtre d’opportunité en particulier pour transformer l’Otan, qu’ils auraient pu se réapproprier tant l’intérêt pour l’Alliance atlantique était faible, à l’époque, à Washington. Il aurait pour cela fallu définir une stratégie européenne, en précisant les menaces et les intérêts communs aux Vingt-Sept, et partant préciser la politique à l’égard du voisinage européen à l’Est et au Sud. Cette opportunité a été ratée et la fenêtre s’est refermée début 2014 avec la crise ukrainienne. Les Américains ont perdu toute illusion sur la défense européenne. Sans compter qu’à Washington, la guerre en Ukraine a réveillé certains secteurs (notamment républicains, et également au sein de l’Otan) tout heureux de retrouver un adversaire et, partant, des repères familiers.

Pour autant, l’Ukraine n’a pas résolu les dilemmes transatlantiques ; au contraire, elle a plutôt mis en évidence à la fois les divisions intra-européennes et les dissensions transatlantiques. Car la perception de la Russie et de la menace qu’elle constituerait diffère largement en Europe entre les pays de l’ex-sphère soviétique et les autres, en particulier ceux de la façade occidentale et les États méditerranéens, surtout préoccupés par la menace terroriste venant du Sud. La crise a ainsi mis en évidence l’absence de politique européenne à l’égard de la Russie, révélatrice du manque de vision commune entre Européens vis-à-vis de ce pays. Elle a surtout posé la question du degré d’interdépendance atteint entre Europe et Russie, principal obstacle à la convergence transatlantique sur ce dossier.

Ces réalités n’échappent pas à la Russie qui « joue » la division transatlantique, comme au temps de la Guerre froide d’ailleurs, un jeu que les Américains maîtrisent également. Mais Moscou se positionne surtout en leader du camp anti-occidental, face à la baisse  progressive d’influence des pays occidentaux – que la Russie connaît également à la différence près qu’elle pense avoir trouvé dans cette stratégie anti-occidentale le moyen d’enrayer son propre déclin. En témoigne son argumentaire récurrent sur les promesses non tenues des Occidentaux au sujet de l’extension de l’Otan vers l’Est européen. Au-delà de la polémique sur ce qui s’est vraiment passé en 1990(1), l’argument russe sur la duplicité occidentale, dans le contexte actuel, fait mouche rencontrant un écho à l’extérieur tout en servant l’ambition profonde de Vladimir Poutine qui est de réaffirmer la place de la Russie parmi les puissances de premier plan sur la scène internationale(2).

Aussi étonnant que cela puisse paraître, les Européens n’avaient pas anticipé la réaction russe dans cette compétition pour l’Ukraine. La confrontation actuelle est d’ailleurs un échec avant tout européen dans la mesure où c’est à l’Union européenne (UE) que les États-Unis d’Obama avaient laissé le leadership sur le dossier ukrainien, considéré par l’administration démocrate comme une crise à gérer et non comme une opportunité d’élargir le camp occidental(3).

Pour Barack Obama, la Russie n’est ni une priorité, ni un adversaire(4). Ainsi, on se souvient des propos tenus par le président américain en Europe en mars 2014, qualifiant la Russie de « puissance régionale agissant par faiblesse ». La phrase, maladroite et contre-productive, était néanmoins des plus franches : pour B. Obama, le seul adversaire à la mesure des États-Unis (si ce n’est aujourd’hui, du moins dans un avenir proche et inévitable) est la Chine. Et si la vision américaine de la Russie n’a jamais été aussi négative depuis la fin de la Guerre froide, elle va de pair avec un refus clair de toute implication militaire américaine contre les Russes(5). C’est aussi la raison pour laquelle le président américain pouvait affirmer dans un entretien, le 8 août 2014, au New York Times, que « Poutine peut envahir l’Ukraine »(6). Contrairement à ce que les signes de « réassurance » et autres déploiements militaires américains en Europe au printemps 2014 ont pu laisser croire, Washington n’ira pas au-delà des sanctions économiques qui, par ailleurs, affectent peu ses intérêts.  

Il faut donc prendre garde aux propos à l’emporte-pièce des faucons républicains (bruyants mais pas nécessairement majoritaires) même si, au Congrès, la période de la Guerre froide semble en effet de retour ; certains projets de loi pourraient même envenimer davantage la relation entre Washington et Moscou si le Congrès venait à basculer sous le contrôle total des Républicains en novembre 2014, hypothèse de plus en plus probable.

Par ailleurs, on notera qu’en prévision de la tenue du Sommet de l’Otan, le général Stavridis (ex-commandant des forces américaines en Europe (ex-SACEUR) et commandant suprême de l’Otan), tout en évoquant la nécessaire révision de la relation entre l’Alliance atlantique et la Russie, insistait également sur l’importance de maintenir des « zones de coopération avec la Russie, que ce soit sur l’exploration de l’Arctique, l’Afghanistan, ou encore la nécessaire coopération dans la lutte contre le terrorisme, la piraterie ou les trafics de drogue »(7). Ce constat s’impose d’autant plus que la stratégie « punitive » des Américains à laquelle les Européens ont emboîté le pas, ne prenant, ceci étant, que des demi-mesures, semble vouée à l’échec et pourrait même s’avérer contre-productive(8).

Barack Obama

Affiche réalisée par l'ambassade américaine à Tallinn à l'occasion de la venue de Barack Obama en Estonie le 3 septembre 2014.

© Ambassade des États-Unis à Tallinn

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L’Ukraine est plus importante pour la Russie que pour les États-Unis. Le constat, évident, est également valable pour la plus grande partie des Européens, chez les élites comme dans l’opinion, exception faite des pays d’Europe orientale. Les Russes, qu’il s’agisse des gouvernants ou – dans une moindre mesure – de la population, sont prêts à payer un prix élevé pour l’Ukraine ; tel n’est pas le cas des Occidentaux, et encore moins de la majorité des Européens pour qui la contrepartie économique devient de plus en plus lourde à mesure que les acteurs s’enferment dans le cercle vicieux des sanctions. D’autant que sur le fond, plusieurs pays européens ne voient pas la Russie comme une menace et ne veulent donc pas la considérer comme un ennemi.

La dimension économique

Comme pour la dimension stratégique, l’annonce du pivot américain vers l’Asie comme nouvelle priorité de la politique étrangère américaine a d’abord beaucoup angoissé les Européens sur le plan économique. Ainsi s’explique le retour de l’idée d’un grand marché transatlantique, déjà évoquée dans les années 1990.

De tous les accords commerciaux en négociation, le Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP encore appelé traité transtlantique) est le plus ambitieux et, potentiellement, le plus déterminant dans la mesure où les États-Unis et l’UE représentent à eux seuls environ 50 % de l’économie mondiale et 40 % des échanges internationaux. Certes, il est encore loin d’être acquis : les négociations sont en cours et les obstacles nombreux des deux côtés de l’Atlantique, tout particulièrement au Congrès américain et au Parlement européen.

Plus encore, ces négociations commerciales donnent lieu à un jeu complexe entre les États-Unis, l’UE, le Japon et la Chine, les géants économiques actuels, [un jeu] lourd de conséquences pour l’avenir. Pour les Européens, la question centrale est celle de leurs rapports à long terme avec la Chine, car les États-Unis négocient en parallèle un traité transpacifique (TPP ou Trans Pacific Partnership) tout aussi ambitieux qui, de fait, exclut cette dernière.

L’enjeu pour les acteurs du partenariat transatlantique est, grâce au TTIP, de s’ériger en puissances normatives dans le commerce mondial, un atout essentiel voire décisif dans la compétition commerciale internationale. Le danger pour les Européens, si les États-Unis signent dans le même temps le TPP, est de se retrouver enfermés dans une logique de blocs contre la Chine, alors qu’Européens et Américains n’ont pas nécessairement les mêmes intérêts en Asie : ils y sont également concurrents, sachant que les économies européennes en crise sont à la recherche de nouveaux moteurs de croissance(9).

Désarroi transatlantique

Là encore, les partenaires de la relation transatlantique sont confrontés aux mêmes questions fondamentales liées à l’évolution du système international, au déclin occidental, à l’ascension de nouvelles puissances sur la scène internationale qui, toutes, participent à la faillite d’instances multilatérales globales comme l’OMC – et donc à de nouvelles dynamiques commerciales régionales(10). Et si, dans le domaine stratégique, la question-clé est la relation avec la Russie, les négociations commerciales posent avant tout celle de la relation avec la Chine.

En résumé, l’examen de ces deux domaines essentiels pour l’évolution récente et à venir du partenariat transatlantique révèle surtout un certain désarroi commun aux deux rives de l’océan confrontées à des adversaires ou, du moins, à d’autres acteurs de la scène internationale plus déterminés, aux ambitions et aux stratégies plus claires et donc plus affirmées.

Notes :
(1) Voir Mark Kramer, «The Myth of No-NATO-Enlargement Pledge to Russia», The Washington Quarterly, 32:2, avril 2009. Ainsi que Mary Elise Sarotte, «Not One Inch Eastward ? Bush, Baker, Kohl, Genscher, Gorbatchev, and the Origin of Russian Resentment toward NATO Enlargement in February 1990», Diplomatic History, vol. 34, n°1, janvier 2010.
(2) Jean-Christophe Romer, « Russie: une politique de défense entre concept, principes et pratiques », Diplomatie, n° 66, janvier-février 2014 (« La Russie face à ses défis »).
(3) Maya Kandel, « La crise ukrainienne vue de Washington », Froggy Bottom Blog, 8 mars 2014.
(4) Angela Stent, The Limits of Partnership: U.S.-Russian Relations in the Twenty-First Century, Princeton University Press, 2014.
(5) Chicago Council on Global Affairs, « From Reset to Regret : Views of Russia Fall to Levels Not Seen Since Cold War », juillet 2014.
(6) Interrogé par le journaliste Thomas L. Friedman sur l'Irak, Poutine et Israël, B. Obama déclare « Despite Western sanctions [he cautioned], President Vladimir Putin of Russia "could invade" Ukraine at any time, and, if he does, "trying to find our way back to a cooperative functionning relationship wirh Russia during the remainder of my term will be much more difficult », Obama on the World, The New York Times, 8 août 2014.
(7) James Stavridis, « NATO's Brave New World », Foreign Policy, 21 août 2014.
(8) Samuel Charap, « Why Obama's Coercion Strategy in Ukraine Will Fail », The National Interest, 4 août 2014. Voir aussi du même auteur Samuel Charap, Mikhail Troïtskiy, « Russia, the West and the Integration Dilemma », Survival, vol. 55 no. 6, décembre 2013-janvier 2014.
(9) Maya Kandel, « L’Europe et la seconde administration Obama », P@ges Europe, 6 mai 2013, La Documentation française © DILA (10) Sur ces questions, voir Jean-Baptiste Velut, « La gouvernance du smart economic power », et Célia Belin, « La politique commerciale des États-Unis au service des ambitions stratégiques », dans Maya Kandel, Maud Quessard-Salvaing (dir.), Les stratégies du smart power américain, Étude de l’IRSEM n° 32, 2014 (à paraître en septembre 2014 sur le site de l'IRSEM

* Responsable du programme sur les États-Unis à l’IRSEM et chercheure associée à Paris 3 Sorbonne Nouvelle.

Pour citer cet article : Maya Kandel, « Les défis du partenariat transatlantique », P@ges Europe, 3 septembre 2014 - La Documentation française - DILA

 

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