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Royaume-Uni. Une campagne passionnée autour de l’avenir de l’Écosse, par Edwige Camp-Pietrain

[Royaume-Uni. Une campagne passionnée autour de l’avenir de l’Écosse, par Edwige Camp-Pietrain], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Statue de William Wallace au château d'Edimbourg, chevalier écossais (1272-1305), pilier de l'indépendance écossaise.
© Ad Meskens / Wikimedia Commons - mai 2011

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Mis à jour le 09/09/2014

Introduction

Les Écossais qui ont ressuscité leur Parlement en 1999 se prononceront, le 18 septembre 2014, sur l’indépendance de leur nation. C’est en 1707 que le Parlement écossais a ratifié sous pression le traité d’Union ayant donné naissance au royaume de Grande-Bretagne. Après le transfert du pouvoir politique à Londres, les Écossais ont vécu une intégration qui les a divisés. L’ambiguïté de leur relation à l’Angleterre persiste aujourd’hui : sont-ils prêts à voter en faveur de l’indépendance ou préfèrent-ils se poser comme un contrepoids politique au sein de l’Union pour disposer d’une marge de négociation toujours plus importante ?


Royaume-Uni. Une campagne passionnée autour de l’avenir de l’Écosse

Edwige Camp-Pietrain*

Le 18 septembre 2014, les Écossais sont invités à répondre à une question qui, en dépit de la simplicité de sa formulation (Should Scotland be an independent country? L’Écosse devrait-elle être un pays indépendant ?), mettrait un terme à une union de 300 ans avec l'Angleterre et le pays de Galles. La tenue de ce référendum, voulu et conçu par le Scottish National Party (SNP, Parti national écossais), n'a pas constitué un enjeu véritable car il résultait d'un processus négocié et avait reçu l’aval du gouvernement britannique de David Cameron. De même, l'existence d'une nation écossaise fait l’objet d’un consensus. Les deux camps, à savoir les Nationalistes autour d’Alex Salmond, Premier ministre (First Minister) du gouvernement d’Edimbourg et les unionistes avec pour chef de file Alistair Darling, ex-ministre travailliste, se sont affrontés sur des thèmes concrets, en particulier l'économie, au cours d’une longue campagne qui a enthousiasmé les Écossais.

Un référendum résultant d'un accord entre gouvernements écossais et britannique...

L'Écosse bénéficie d'une dévolution de pouvoir accordée par le gouvernement de Tony Blair, approuvée par référendum le 11 septembre 1997, puis entérinée par une loi (Scotland Act de 1998). Parlement et gouvernement écossais, créés en 1999, gèrent notamment la santé, l'éducation, le logement, l'agriculture, la pêche, la police et la justice. Le financement en est garanti par une dotation britannique(1).

Ces institutions furent d'abord gouvernées par une coalition entre Travaillistes et Libéraux-démocrates. En 2007, à son arrivée au pouvoir à la tête d’un gouvernement minoritaire, le SNP a proposé un référendum d'autodétermination, rejeté par le gouvernement britannique (la Constitution relevant du domaine réservé). Les trois partis britanniques (Travaillistes, Libéraux-démocrates et Conservateurs) ont alors imaginé un renforcement des pouvoirs fiscaux du Parlement écossais, endossé à Westminster par un Scotland Act voté en 2012.

Cependant, après les élections au Parlement écossais de 2011, le gouvernement SNP étant devenu majoritaire, le gouvernement britannique a préféré négocier une solution juridiquement acceptable, qui a débouché sur un accord signé à Édimbourg le 15 octobre 2012. Il a alors amendé le Scotland Act de 1998, afin d'autoriser ce référendum, confiant au gouvernement écossais toute latitude pour en préciser l'organisation.

... dont les modalités ont été définies par le gouvernement et le Parlement écossais

En 2013, le Parlement écossais a voté deux lois après avis de la Commission électorale.

La première loi concernait la composition du corps électoral qui inclut, comme pour les élections au Parlement écossais, les ressortissants du Commonwealth et de l'UE qui résident en Écosse. Il ne s'étend pas aux Écossais installés hors de l'Écosse (à l'exception des militaires), ni aux détenus ayant fait l'objet d'une condamnation. La majorité électorale a été abaissée à 16 ans, le gouvernement écossais estimant que ces jeunes, responsables au plan pénal, doivent et peuvent se prononcer sur leur avenir.

La seconde loi portait sur l'organisation du scrutin. Tout d'abord, elle a fixé la date de la consultation. Le SNP pensait tirer avantage d'une année 2014 riche en commémorations (notamment la bataille de Bannockburn qui vit la victoire d’une poignée d’Écossais sur l’armée anglaise il y a 700 ans), tout en se donnant le temps de convaincre la population. Ensuite, cette loi énonçait les termes de la question à poser. Le gouvernement écossais s'est finalement contenté d'une formulation concise, composée de mots compréhensibles par tous. Enfin, ce texte a réglementé les dépenses de campagne, reprenant les pratiques en vigueur au Royaume-Uni. La loi a légalisé la formation d'organisations multipartites, tout en laissant la possibilité aux partis politiques et à d'autres acteurs de mener leur campagne, à condition de se faire enregistrer auprès de la Commission électorale et de déclarer leurs revenus (qui excluent les dons hors du Royaume-Uni) ainsi que leurs dépenses (plafonnées). Toutefois, ces restrictions ne sont applicables que depuis le 30 mai 2014. Or les deux campagnes multipartites, Yes Scotland (autour du SNP) et Better Together (trois partis britanniques) étaient en place depuis 2012, appuyées respectivement par les gouvernements écossais et britannique.

Une campagne axée sur l'économie...

Le SNP, créé en 1934, fonde ses revendications sur l'économie. Le pétrole et le secteur énergétique ne constituent qu’un élément de son programme. Selon les Nationalistes, au sein du Royaume-Uni non seulement l'Écosse se voit privée de ses ressources (comme en témoigne l'exploitation du pétrole en mer du Nord depuis les années 1970), mais, qui plus est, se trouve soumise à des politiques (néolibérales) qui ne correspondent pas à ses aspirations.

Par conséquent, selon les Nationalistes, l'Écosse devrait recouvrer la maîtrise de ses ressources énergétiques. Tenant compte du caractère fossile des hydrocarbures, le SNP envisage la constitution d'un fonds souverain, sur le modèle norvégien(2), tout en développant les énergies renouvelables grâce aux longues façades maritimes de son pays. En outre, il souhaite réduire l'impôt sur les sociétés, afin d'attirer les investisseurs étrangers, mais aussi de consolider les atouts de l'Écosse (notamment dans les secteurs de l'agro-alimentaire ou de la recherche), tout en reconstituant une base industrielle.

Dans le même temps, les Nationalistes prônent l’instauration d’un État interventionniste, dans le droit fil des politiques adoptées depuis 1999 : maintien du caractère public des services de santé et d'éducation, restauration de la gratuité de certains autres (soins personnels aux personnes âgées dépendantes, droits universitaires, ticket modérateur sur les médicaments). À la faveur de l'indépendance, le SNP voudrait revenir à une protection sociale fondée sur les besoins, abrogeant plafonds et sanctions imposés par le gouvernement de D. Cameron. Les retraites seraient garanties, voire adaptées à l'espérance de vie (plus courte) des Écossais. Les droits sociaux figureraient dans une Constitution écrite, aux côtés des libertés fondamentales. La Poste pourrait être renationalisée.

Le SNP affirme que son programme est viable. Les recettes augmenteraient grâce au nombre croissant d'investisseurs et d'immigrés. L'Écosse tirerait ainsi avantage de ses ressources naturelles et des politiques mises en œuvre. Quant aux dépenses, le gouvernement SNP promet des économies liées à une meilleure gestion et à l'abandon du nucléaire. Au final, le déficit budgétaire de l'Écosse, rapporté à son PIB, n'excéderait pas celui du Royaume-Uni.

Qui plus est, le système économique serait conforté, sur le plan monétaire, par le recours à la livre sterling dans le cadre d'une union monétaire avec le reste du Royaume-Uni. La Banque d'Angleterre ferait office de Banque centrale pour les deux États, libres, chacun de définir leurs politiques, dans le respect des équilibres globaux. Le secteur de la finance, qui contribue à 13 % du PIB écossais, serait protégé en cas de crise.

Selon les unionistes, les revenus escomptés sont peu crédibles. Les recettes annuelles liées au pétrole, qui constituent 20 % de ces revenus, ont fluctué entre 2 et 12 milliards de livres au cours des vingt dernières années, et elles vont décroître avec la déplétion des réserves et les dégrèvements accordés aux investisseurs. Côté dépenses, selon eux, les Nationalistes sous-estimeraient la charge de la dette britannique et les coûts inhérents à la création d'un État. Ce dernier, déficitaire, devrait pratiquer l'austérité budgétaire et recourir à l'emprunt, hypothéquant le fonds pétrolier au moment où le reste du Royaume-Uni amorcerait son désendettement. Enfin, les unionistes ont rejeté l’idée de toute union monétaire, s'inquiétant de la vulnérabilité de cet État auprès des marchés financiers. Selon eux, une Écosse indépendante n'aurait pu sauver les fleurons de son secteur bancaire, RBOS et HBoS.

…et la place du nouvel État sur la scène internationale

S'agissant de l'Union européenne, les Nationalistes prônent une procédure d'adhésion simplifiée (article 48 du TFUE) et rapide car l'Écosse se conforme depuis 1973 au droit européen, tandis que les unionistes, appuyés par José Manuel Barroso, président sortant de la Commission européenne, distinguent le reste du Royaume-Uni, qui demeurerait dans l'UE, et une Écosse indépendante, obligée de déposer sa candidature conformément à l'article 49. Les deux camps divergent surtout sur le délai nécessaire à une nouvelle adhésion, les unionistes évoquant les réticences d'États membres en proie à des mouvements sécessionnistes, tandis que le SNP insiste sur les atouts économiques de l’Écosse qui lui permettraient d’intégrer rapidement l’UE. De plus, D. Cameron ayant prévu un référendum sur une sortie de l'UE pour le Royaume-Uni dans le cas où il remporterait les élections législatives de 2015, les Nationalistes clament que, seule, l'indépendance de l'Écosse garantirait le maintien de ce pays nouvellement indépendant au sein de l’UE.

En accédant à la table des négociations à Bruxelles, le gouvernement écossais défendrait ses intérêts, notamment pour l'agriculture et la pêche. Cependant, si le SNP loue le marché unique, il entend préserver les dérogations obtenues par le Royaume-Uni, relatives à sa contribution au budget communautaire (rabais) et à sa souveraineté (monnaie unique et accords de Schengen). Or selon les unionistes, ces dérogations devraient être abandonnées, ce qui augmenterait la contribution nette de l'Écosse, tout en créant une frontière avec l'Angleterre.

En ce qui concerne l'OTAN, le SNP préconise l'adhésion de l'Écosse, qui conserverait sa liberté de choix en matière d'action commune, tout en renonçant à la dissuasion nucléaire. Or l'arsenal britannique (sous-marins lanceurs d'engins, ogives et certains missiles) est stationné en Écosse. Le gouvernement écossais pense régler tous les problèmes liés à sa désactivation et à son déplacement d'ici 2018, avec le gouvernement britannique. Celui-ci, plus réservé, doute des capacités du nouvel État à faire face aux menaces avec des moyens réduits. Londres dénonce en outre les conséquences pour les sociétés installées en Écosse (chantiers navals) qui ne pourraient plus répondre aux appels d'offre lancés par la Grande-Bretagne.

La situation en Ukraine, si elle confortait l'intérêt de faire partie de l'Otan (pour un SNP qui avait longtemps été réticent, voire hostile à l'Alliance atlantique) n'a pas constitué un enjeu du débat. Elle a néanmoins embarrassé A. Salmond qui, ayant malencontreusement exprimé  un certain degré d'admiration pour Vladimir Poutine en avril 2014, a rapidement dû condamner l'annexion de la Crimée par la Russie.

Une campagne opposant deux camps relativement unis...

Chacun des deux camps, loin d'être monolithique, a su néanmoins rester uni. La campagne pour le « oui » a été dominée par Alex Salmond, First Minister, et Nicola Sturgeon, numéro deux du gouvernement écossais. Mais, outre le SNP, Yes Scotland, dirigée par Blair Jenkins, journaliste qui n’est proche d’aucun parti, se compose aussi des Verts, du Scottish Socialist Party et d'un nouveau mouvement, la radical independence campaign. Or les représentants de ces derniers partis et mouvement sont hostiles au maintien de la reine au titre de chef d'État et à l'utilisation de la livre, qui relèveraient davantage, selon eux, de la confédération que de la pleine souveraineté. Ils s'interrogent sur un programme de réduction des inégalités reposant sur une baisse d'impôts. Rêvant d'une autre Écosse, ils espèrent se faire entendre au sein de la convention appelée à définir les contours du nouvel État après le référendum.

Côté unioniste, les principaux acteurs sont Alistair Darling, travailliste, ancien chancelier de l'Échiquier et Alistair Carmichael, libéral-démocrate, secrétaire d'État à l'Écosse du gouvernement britannique. D. Cameron et les ministres conservateurs ont limité leurs propres interventions, à cause de leur origine anglaise et de leur appartenance à un parti honni en Écosse. Or les trois partis britanniques, soudés pour défendre l'union, se différencient par leur programme socio-économique, celui des Travaillistes est proche de la social-démocratie du SNP, alors que ses deux alliés, actuellement au pouvoir à Londres, appliquent des politiques d'austérité. Gordon Brown, ancien Premier ministre travailliste, prédécesseur de D. Cameron, a de ce fait préféré mener campagne avec son seul parti.

Yes Scotland a pris l'initiative de groupes d'intérêts (femmes, jeunes, universitaires...). Ses militants, motivés, se sont révélés actifs, inventifs (tant dans la rue que sur les réseaux sociaux), bénéficiant du soutien d'un grand nombre d'artistes. Confiants dans l'avenir de l'Écosse, ils ont appelé à saisir cette occasion (yes we can). Better Together, ainsi que les trois partis qui la composent, ont mené une campagne plus conventionnelle (démarchage), martelant une litanie de craintes. Au printemps 2014, ils ont assorti le mot « non », à de connotations positives (No thanks), souhaitant conserver autonomie et cadre protecteur (best of both worlds). Des mouvements unionistes ont émergé pour faciliter l'expression des citoyens ordinaires (No Borders) et des autres Britanniques (Let's stay together).

… afin de convaincre une opinion indécise

Les Écossais qui, en 2011, avaient voté pour le SNP non par volonté d'accéder à l'indépendance, mais pour promouvoir les intérêts de leur nation, se sont passionnés pour ce débat. Ils ont été assaillis par une quantité considérable de chiffres, censés les aider à prendre une décision rationnelle. Au final, l'indépendance devait coûter chaque année 1 400 livres à chaque foyer selon ses détracteurs ou lui rapporter 1 000 livres selon ses partisans. Mais l'émotion n'a pas été absente de ces échanges, les Nationalistes évoquant le caractère multiple et durable de leur identité, écossaise, britannique, européenne, tandis que les unionistes redoutaient la désagrégation progressive d'habitudes communes.

Au début de 2013, moins d'un tiers des Écossais était prêt à voter pour l'indépendance, 50 % s'y opposaient, 20 % étaient indécis. Les deux camps ont ciblé ces derniers, ainsi que les personnes ayant perdu l'habitude de se rendre aux urnes (la participation aux élections de 2011 au Parlement écossais n'ayant pas dépassé 50 %).

L'opinion a évolué lentement. En excluant les indécis, la proportion moyenne de « oui », qui s'établissait à 39 % en 2013, a atteint 44 % à partir d'avril 2014, restant à l’identique jusqu'en juillet. Parmi les plus récalcitrants au « oui », une majorité de femmes, de personnes âgées et de classes moyennes, préoccupée par les perspectives économiques. Les jeunes, quant à eux, ne semblaient pas apprécier la mise en place d’une nouvelle frontière.

Par ailleurs, les Écossais se sont avérés plus réticents à l'égard d’idées comme la redistribution des richesses, l'immigration et l'intégration européenne que ne le laissaient entendre leurs dirigeants. L’UKIP (United Kingdom Independence Party), parti populiste prônant le retrait du Royaume-Uni de l'UE, a d'ailleurs obtenu son premier député écossais au Parlement européen en mai 2014. Les unionistes ont souligné le décalage entre l'opinion publique et le programme du SNP, mais aussi les dangers des nationalismes, tandis que ce dernier a cherché à rallier les Anglais du Nord contre la domination économique de Londres.

L'opinion ne semble pas avoir été influencée par les commémorations historiques, telles que la victoire de Bannockburn en 1314 contre les Anglais (fêtée dans l'indifférence) ou la Grande guerre (menée par le Royaume-Uni même si les Écossais enregistrèrent de lourdes pertes), ni par les rencontres sportives (Jeux du Commonwealth organisés à Glasgow, pendant lesquels la campagne a connu une pause).

Les deux débats télévisés entre A. Salmond et A. Darling ont constitué des temps forts de la campagne. Le First Minister, qui excelle pourtant en général dans cet exercice, s'est laissé enferrer le 5 août dans son refus d'envisager une monnaie autre que la livre, avant de reprendre l'avantage,  le 25, aux dépens de son adversaire, plus sobre. A. Salmond a axé sa fin de campagne sur les questions sociales et sur la connivence entre les partis britanniques, ce qui semble avoir contribué à provoquer une hausse des intentions de voter « oui » qui s'établissaient à 47 % au début du mois de septembre, un sondage enregistrant même 51 % le 7 septembre (en excluant les indécis). La progression était nette chez les électeurs travaillistes et chez les femmes.

L'organisation du référendum démontre à la fois l'habileté du SNP et le pragmatisme du gouvernement britannique. La campagne a mis en évidence le potentiel économique de l'Écosse, autrefois contesté, tout en incitant les Écossais à s'interroger sur leur nation. Un nombre sans précédent de personnes s'étant inscrites sur les listes électorales (4,2 millions), la participation devrait être massive, signe d’attentes fortes. En cas de rejet, les trois partis unionistes entendent remédier à l'insuffisance des pouvoirs fiscaux du Parlement écossais (même si le SNP doute de leur sincérité). En cas de « oui », la sortie du Royaume-Uni comme la rédaction de la Constitution seront sans doute l'objet d'âpres négociations.

Notes
(1) Edwige Camp-Pietrain, « L'Écosse, entre autonomie élargie et tentation indépendantiste », P@ges Europe, 29 avril 2013 - La Documentation française © DILA
(2) Antoine Jacob, « Norvège. L’émergence d’une puissance pétroéthique », Grande Europe n° 29, février 2011 - La Documentation française © DILA

* Professeure des Universités, Université de Valenciennes, auteure de l’Écosse et la tentation de indépendance, Presses universitaires du Septentrion, Villeneuve d’Ascq, 2014.

Pour citer cet article : Edwige Camp-Pietrain, « Royaume-Uni. Une campagne passionnée autour de l'avenir de l'Écosse », P@ges Europe, 10 septembre 2014 - La Documentation française © DILA

 

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