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Portugal. Des temps difficiles, par Jean-Marie Pernot

[Portugal. Des temps difficiles, par Jean-Marie Pernot], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Manifestation, à l’appel de la CGTP, contre la précarité et la flexicurité, à laquelle ont participé le 18 octobre 2007 dans les rues de Lisbonne entre 150 000 et 200 000 personnes.
CGTP

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Mis à jour le 12/12/2008

Introduction

Trente-cinq ans après la « Révolution des œillets », le Portugal n’a pas trouvé la voie de la modernisation économique et peine à se débarrasser complètement des pesanteurs du passé hérités de la dictature d’Antonio Salazar et de Marcello Caetano. Si le pays a connu un dynamisme culturel et la société des transformations profondes, il présente une fragilité économique et se trouve démuni face à la crise mondiale.


Portugal. Des temps difficiles

Jean-Marie Pernot*

Trente-cinq ans après la « Révolution des œillets », le Portugal peine toujours à sortir des problèmes de développement hérités de la longue dictature d’Antonio Salazar et de Marcello Caetano. D’abord tiré par son adhésion à la Communauté économique européenne (1986), le pays a connu une croissance forte jusqu’à la fin des années 1990, l’horizon étant le rattrapage des moyennes européennes. Puis la situation s’est dégradée. Le rôle moteur de l’Union continue d’agir, mais une compétition s’est instaurée entre les objectifs de convergence avec les standards européens (notamment en matière sociale) et les disciplines budgétaires du Pacte de stabilité et de croissance.

Le Portugal ne manque pourtant pas d’atouts : il dispose d’un important secteur des services, d’infrastructures en matière de santé et d’éducation. Malgré cela, l’état sanitaire et le niveau d’éducation de la population restent médiocres, ce qui témoigne d’une certaine inefficacité. Ainsi, le pays présente une fragilité économique qui contraste avec le dynamisme culturel de l’après-dictature. Les transformations de la société ont été profondes en trente ans, mais non sans générer des décalages considérables.

Une identité culturelle plurielle

Il est loin le temps des trois « f » de la dictature – fado, Fatima, football – qui maintenait la population dans un grand état d’arriération culturelle et d’isolement de l’Europe. Adossé au continent de par sa géographie, le Portugal a toujours été marqué par une culture océanique qui le conduit encore aujourd’hui à entretenir des rapports privilégiés avec ce qui fut ses provinces ultramarines (Brésil, Angola, Guinée, Macao, etc.). L’ouverture européenne est cependant manifeste : capitale européenne de la culture en 1994, Lisbonne a accueilli en 1998 une « exposition mondiale » consacrée à l’Océan et, en 2004, le pays a montré sa capacité à organiser de grands rassemblements sportifs en accueillant l’Euro de football, ce sport restant l’objet d’un grand engouement populaire. Enfin, signe de reconnaissance, le pays a « fourni » un président de la Commission européenne en la personne de José Manuel Barroso qui fut Premier ministre du Portugal de 2002 à 2004.

Sa littérature est saluée comme apportant une grande contribution aux lettres européennes tout comme, dans un autre domaine, son cinéma. Le poids de l’Église catholique reste prégnant dans la culture portugaise et les fêtes de Fatima continuent à rassembler des foules imposantes. Néanmoins, la capacité de l’Église à encadrer les conduites sociales a perdu de sa force : les pratiques à l’égard du mariage et l’évolution de la fécondité montrent un net rapprochement avec celles qui s’observent dans les autres pays d’Europe. L’effondrement des naissances en quelques années laisse même craindre une diminution drastique de la population à l’horizon 2050 (- 11 %).

La question de l’interruption volontaire de grossesse a été au cœur de très vifs affrontements au cours des dix dernières années. En 1998, le gouvernement socialiste d’Antonio Gutteres avait, une première fois, soumis (sans enthousiasme) la question à référendum afin de modifier une loi très restrictive. La participation fut très faible (31 % environ) et la proposition refusée par 51 % des votants. Deux procès, à Maia en 2002 et à Aveiro en 2004, ont eu un grand retentissement du fait des lourdes condamnations prononcées à l’encontre de femmes de milieux modestes ayant avorté, de sages-femmes et de médecins, traités en criminel par la justice. Un second référendum a été organisé le 11 février 2007. Il a enregistré une participation encore inférieure à 50 % (43,6 %), mais le « oui » a cette fois recueilli près de 60 % des voix, entraînant un changement législatif.

Quelques repères

 Superficie : 91 906 km²

Population : 10,6 millions (2007)

Espérance de vie : 74,4 ans pour les hommes et 81,2 ans pour les femmes

4e rang des pays de l’UE pour le taux d’immigration (2,2 %)

PIB par habitant : 74,6 % de la moyenne de l’UE-27 (2007)

Source : France diplomatie, http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/pays-zones-geo_833/portugal_201/presentation-du-portugal_1417/index.html

Une proposition de loi autorisant le mariage homosexuel a été repoussée par le Parlement en octobre 2008 (17 députés sur 230 l’ont votée). Un sondage indiquait une opinion publique majoritairement hostile au projet avec, toutefois, 42 % des personnes interrogées s’y déclarant favorables. Le clivage géographique est très net, dessinant les zones demeurées sous l’influence de l’Église. Ainsi, lors du référendum sur l’avortement, le nord a voté massivement « non », à l’exception des grands centres urbains (Porto, Aveiro, Guarda...), tandis que dans le sud le « oui » l’emportait dans les mêmes proportions. Le nord du pays reste un lieu de traditions, plus résistant au mouvement de sécularisation qui, passant par l’Espagne et même en partie l’Irlande, a traversé l’Europe toute entière au cours des vingt dernières années.

Une économie en grande difficulté

Jusqu’au début des années 2000, l’OCDE vantait le « miracle » portugais avec son taux de croissance élevé, son faible taux de chômage, un des plus bas alors de l’Union, et la modernité de ses infrastructures. On relevait certes quelques défaillances concernant le niveau de qualification de la main-d’œuvre, l’énorme secteur informel qui employait encore beaucoup d’enfants, ainsi qu’une proportion toujours très forte de travailleurs agricoles. Mais l’apport des fonds structurels européens, les transferts toujours élevés en provenance des expatriés ainsi que l’investissement étranger devaient permettre la poursuite du processus de rattrapage des moyennes européennes. De nombreux indicateurs ont changé de sens à la fin du siècle. Le bas niveau des salaires a enfermé le pays dans des domaines de spécialisation concurrencés par les pays émergents : par exemple les industries du textile et de la chaussure, qui représentaient encore 23 % des exportations en 2002, ont été déclassées par les exportations chinoises vers l’Europe ; les entreprises multinationales ont quitté le pays pour s’implanter en Europe centrale, plus proche de leurs marchés finals et où la main-d’œuvre jouissait d’une qualification plus élevée : ainsi, Grundig, Texas-Instrument, Samsung, Nestlé ont fermé leurs sites portugais vers la fin des années 1990. L’extension des productions de Volkswagen Autoeuropa ne compense pas les nombreuses pertes d’emplois liées ces dernières années au retrait de plusieurs compagnies multinationales.

Le tissu très dense de PME (80 % des emplois) reste le garant de la modération des salaires mais il freine considérablement la modernisation de l’appareil productif et l’amélioration des qualifications des salariés. Ce point est assurément le plus handicapant pour une économie cherchant à relever le défi du développement. En 2002, par exemple, on comptait 20,6 % de la population (25-65 ans) ayant au moins achevé le cycle secondaire, contre 64,6 % pour la moyenne européenne. Les gouvernements réaffirment à chaque occasion la priorité accordée à l’éducation et la part du produit intérieur qui lui est consacrée n’est pas moins élevée que dans les autres pays européens. Le nombre des étudiants s’accroît mais l’abandon en cours d’études reste élevé (45 % en 2001, contre 19 % pour la moyenne européenne) et leur niveau moyen reste très en deçà de celui constaté aux degrés équivalents dans les autres pays(1).

Principaux indicateurs économiques

Les principaux indicateurs économiques (en %);

MINEFI - DGTPE

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José Socratès, le chef de l’actuel gouvernement conduit par les socialistes, avait annoncé, lors de son entrée en fonction, un « choc technologique » destiné à accélérer l’élévation des qualifications, faciliter la pénétration des technologies de l’information et de la communication et assurer la montée en gamme de l’économie portugaise. Ce programme de longue durée a été entravé par la faible croissance des années 2000 et le bilan calamiteux des trois années de gouvernement de droite(2).

José Manuel Barroso avait succédé en 2002 à six années de gouvernement socialiste. Trouvant un déficit public important, le nouveau Premier ministre mit en œuvre un plan drastique destiné à aligner les indicateurs sur les critères du Pacte de stabilité européen. Le remède a consisté en recettes traditionnelles des politiques libérales : outre les privatisations et quelques astuces comptables, le plan a instauré un gel des salaires des fonctionnaires et prévu une réduction de leurs effectifs, annulé les investissements publics et augmenté la TVA de deux points. Le résultat a lui aussi été classique : un effondrement de la croissance, de l’investissement privé, une baisse de l’emploi industriel et une panne de la consommation. Le chômage est passé de 4,7 % en 2001 à 7,1 % deux ans plus tard, tandis que le déficit « structurel » diminuait d’un demi-point seulement. Nommé à Bruxelles, J. M. Barroso laissait une situation catastrophique à son successeur (Pedro Santana Lopes) dont l’impuissance à la redresser conduisit le président de la République à décider d’organiser de nouvelles élections législatives. Celles-ci donnèrent, en 2005, une majorité confortable au Parti socialiste qui mit en place un gouvernement de large alliance tout en engageant une politique économique présentée comme une rupture avec celle de la droite.

José Socratès, le Premier ministre socialiste, ne put mettre en œuvre que partiellement le programme annoncé : menacé par l’Union européenne d’une procédure pour déficit excessif, il dut renoncer au report de l’échéance de réduction du déficit qu’il s’était fixé ; le gouvernement socialiste a ainsi continué à tailler dans certains budgets sociaux, poursuivant les privatisations et réduisant la voilure de l’État, au grand dam des syndicats portugais qui avaient accueilli avec une certaine satisfaction le résultat des élections. Des crises sectorielles ont même éclaté, comme dans la justice en octobre 2006, contre le blocage des moyens ou dans la santé où les personnels soignants sont toujours très mobilisés.

Précarité de l’emploi, précarité de la situation sociale

Le niveau durablement bas des salaires au Portugal est le reflet de la faible productivité de ce pays. L’économie informelle, le travail « indépendant », la part toujours importante de l’emploi agricole tendent également à tirer vers le bas la progression salariale. Les doubles emplois ne sont pas rares dans les villes où la vie est de plus en plus chère, tandis que le chômage se stabilise à un niveau relativement élevé par rapport aux années 1980 et 1990. Si, au total, la proportion du temps partiel n’est pas très élevée, celle des emplois précaires, en revanche, l’est bien plus et représente l’une des explications de la grande pauvreté qui affecte encore une partie de la population. Il existe bien un SMIC, ainsi que l’équivalent du RMI (revenu minimum d’insertion) français mais ils sont à des niveaux très faibles (le SMIC est fixé à un peu plus de 400 euros par mois). Pour stimuler la hausse des salaires, le SMIC devrait progresser d’au moins 5 % par an, ce qui paraît difficile sans relancer le travail non déclaré ou sans mettre à mal les conditions de survie économique d’un grand nombre de PME.

Les relations sociales portent à la fois la trace de la longue dictature, du corporatisme et du paternalisme salazaristes et celle de la « Révolution des œillets » qui accorda aux travailleurs des possibilités d’intervention dans la vie des (grandes) entreprises à travers les commissions de travailleurs. La dynamique sociale des années 1974-1976 est progressivement retombée et, avec elle, la vigueur d’un mouvement syndical qui est aujourd’hui sur la défensive. Au début des années 1980, le Portugal s’est doté d’un système centralisé de négociations collectives bâti autour d’un Conseil économique et social inspiré du modèle français et d’un Conseil permanent de concertation sociale constitué au sein de celui-ci. Trois organisations patronales y siègent au nom de l’industrie, de l’agriculture et du secteur du commerce et des services ; deux confédérations syndicales, la CGTP (Confédération générale du travail du Portugal) et l’UGT (l’Union générale des travailleurs) se partagent, voire se disputent, la représentation des travailleurs.

Les gouvernements socialistes ont tenté, au cours des années 1990, d’engager les partenaires sociaux dans la voie d’« accords de concertation stratégiques » (en 1996 et 2000). Mais le refus qu’y a opposé la principale organisation syndicale de salariés, la CGTP, a rendu le système peu opératoire.  Dans les branches et les entreprises, le dialogue social est assez pauvre, la tradition des accords collectifs n’étant pas très enracinée dans le patronat. Aujourd’hui encore, malgré diverses modifications, 40 % seulement des travailleurs portugais sont couverts par une convention collective, qu’elle soit de branche ou d’entreprise.

La CGTP est, sans doute possible, la confédération syndicale qui a la plus grande audience, loin devant sa rivale, l’UGT. Si la première est historiquement proche du courant communiste, la seconde est née en 1978 d’une alliance entre le Parti socialiste et le PPD (Parti populaire démocratique, de centre droit malgré son nom). L’UGT est implantée dans le secteur bancaire et les assurances, activité économique importante au Portugal. La CGTP est présente dans les industries et dans les services publics. Les relations entre les deux organisations sont traditionnellement mauvaises : l’UGT se montre conciliante dans les négociations, tandis que la CGTP se montre peu encline aux compromis. La plupart des accords sont donc signés par tous les syndicats... sauf la CGTP, ce qui bloque l’efficacité du dialogue social.

Au cours des dernières années, le climat social tend à se durcir au sujet du droit du travail. Jusqu’aux années 2000, celui-ci faisait l’objet d’un empilement de textes règlementaires hérités tantôt de la dictature, tantôt de la Révolution de 1974, que les gouvernements ont entrepris de « moderniser » en les regroupant dans un code du travail, lequel ne cesse d’être modifié depuis lors. Un premier recueil rassemblant près de 700 articles avait été adopté en 2003, après un long débat ponctué d’importants mouvements de protestation et d’un vote négatif du Parti socialiste, alors dans l’opposition. Emboîtant le pas à ses prédécesseurs, le gouvernement socialiste élu en 2005 a néanmoins réussi à faire voter une première loi « d’adaptation » en 2006. En avril 2008, le même gouvernement a déposé un nouveau texte qui rognait encore un peu plus les protections dont jouissaient les salariés. Après un « Livre blanc » et plusieurs débats au Conseil permanent de concertation sociale (et aussi quelques grèves à l’initiative de la CGTP), une nouvelle version a été présentée en septembre 2008, qui a suscité les mêmes soutiens et les mêmes oppositions. La situation sociale reste donc tendue dans un climat économique détérioré par la crise.

Le Portugal n’a pas trouvé la voie de la modernisation économique qui aurait permis de financer l’ambitieux État social instauré après 1974. Ainsi, les gouvernements successifs n’ont pas réussi à instaurer dans le pays une croissance forte et durable. Il connaît en 2008 un taux de chômage de 7,3 %, et un taux d’inflation oscillant entre 2,5 et 3 %, qui laisse à la traîne la progression des salaires. Les inégalités se creusent, comme dans le reste de l’Europe et du monde, et la pauvreté reste un mal endémique. Le Portugal est également victime de sa position géographique, repoussé encore plus aux confins de l’Europe depuis l’élargissement de l’Union européenne à l’Est. Les perspectives de révision de la Politique agricole commune et la crise qui frappe aujourd’hui les pays européens comme les autres augurent de lendemains difficiles pour un pays souffrant encore d’une grande fragilité.

Notes
(1) Santiago Budria and Celso Nunes, « Education and Wage Inequality in Portugal », University of Madeira and EEAplA, MPRA Paper, n° 1099, juin 2005.
(2) Jean-Marie Pernot : « Le traitement de choc du docteur Barroso », La Chronique internationale de l’IRES, n° 90, septembre 2004.

* Institut de recherches économiques et sociales (IRES), Noisy-Le-Grand (93).

Pour citer cet article : Jean-Marie Pernot, « Portugal. Des temps difficiles », Grande Europe n° 3, décembre 2008 - La Documentation française © DILA

 

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