Retour
 
 

Allemagne. La puissance à contrecœur, par Daniela Heimerl

[Allemagne. La puissance à contrecœur, par Daniela Heimerl], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Auswärtiges Amt (Protokollhof), 2007.
Wikimedia Commons

Agrandir l'image

Mis à jour le 17/12/2014

Introduction

L’Allemagne doit-elle assumer plus de responsabilité dans le monde ? Contrairement aux dirigeants politiques et aux pays partenaires, près des deux tiers des Allemands pensent que ce n’est pas une bonne idée. Ils aspirent plutôt à ce que leur pays ressemble à une grande Suisse : prospère, cosmopolite, neutre. Les autorités sont donc appelées à faire face à ce clivage entre le scepticisme de la population d’une part, et les attentes des gouvernements proches et lointains, d’autre part.


Allemagne : La puissance à contrecœur

Daniela Heimerl*

C’est le président fédéral Joachim Gauck, figure de l’opposition à l’époque de la RDA et ancien pasteur, qui a fait un discours remarqué en matière de politique étrangère lors de l’ouverture, fin janvier 2014, de la Conférence de Munich pour la sécurité(1). Ce discours, dans lequel il a plaidé en faveur d’un rôle plus actif de l’Allemagne dans le monde, est devenu le symbole d’un débat public consacré à une « nouvelle politique étrangère ». Ursula von der Leyen et Frank-Walter Steinmeier, respectivement ministres  fédéraux de la Défense et des Affaires étrangères, ont eux aussi appelé, à la même occasion, à un engagement plus significatif de l’Allemagne. De Washington à Pékin, ces prises de parole ont immédiatement été interprétées comme un tournant politique de Berlin, alors que des voix critiques se sont élevées dans le pays contre la tentative d’une nouvelle « militarisation » de la politique étrangère.

Dans un monde théâtre de conflits de plus en plus complexes, force est de constater que les pays partenaires attendent plus de présence, de ressources et de créativité de la part de l’Allemagne, centre fort au cœur de l’Europe. Mais au sein de la population, la « culture de la retenue », formule créée en 1994 par le ministre des Affaires étrangères Klaus Kinkel, garde bien des partisans. Cette posture se nourrit des ruptures et des crimes contre l’humanité qui marquent l’histoire allemande.

Après les ambitions nationales-socialistes de toute-puissance, les Allemands se sont durablement installés dans le confort d’une posture de l’effacement. Mais la puissance géoéconomique qu’est devenue l’Allemagne peut-elle réellement demeurer un « nain politique » dans le monde d’aujourd’hui ? Cette retenue, autrefois authentique, est de plus en plus mal perçue par les pays partenaires. « Tantôt  ils sont trop mauvais pour ce monde, tantôt ils sont trop bons pour lui », affirme un expert(2). Les Allemands, eux, accordent une marge de manœuvre toujours étroite à leurs dirigeants en matière de politique étrangère et de sécurité. Ceux qui aspirent à une approche plus vigoureuse doivent avancer des arguments très convaincants.

« Pas avec nous » ! Un sondage révélateur

Lorsqu’en décembre 2014 F.-W. Steinmeier  a réinvesti le ministère des Affaires étrangères, il a eu comme projet de faire un état des lieux de la politique étrangère du pays. Concomitante aux débuts du mouvement de contestation de Maïdan à Kiev, de l’annexion de la Crimée par la Russie et de la déstabilisation, tout au long de 2014, de l’Ukraine, la réévaluation de la place de l’Allemagne dans le monde, qui s’est faite dans ce contexte européen tendu, soulève un certain nombre de questions : Quel rôle l’Allemagne doit-elle jouer sur le plan international ? Quelles responsabilités doit-elle assumer ? Quels moyens dans ce cas doit-elle déployer ? Diplomatiques, économiques, militaires ? 

En mai 2014, une première réponse est venue au travers d’un sondage commandé par la Fondation Körber et le ministère des Affaires étrangères(3). Cette enquête devait mettre au jour les intérêts, les attentes et les vœux des Allemands en matière de politique étrangère. Premier constat surprenant : 68 % des personnes interrogées affirment avoir un « très grand » ou un « grand » intérêt pour la politique étrangère. Cet engouement pour les thématiques internationales ne correspond toutefois pas à une volonté d’engager le pays plus avant sur la scène internationale. 60 % affirment, au contraire, qu’il doit faire preuve de retenue contre 37 % seulement qui plaident pour plus d’engagement à l’étranger. Les raisons principales sur lesquelles se fonde cette réserve sont au nombre de trois : l’Allemagne a elle-même suffisamment de problèmes à résoudre qui sont prioritaires (73 %) ; l’histoire de l’Allemagne plaide plutôt en faveur de la retenue (50 %) ; l’influence allemande dans le monde est trop faible pour pouvoir faire bouger les choses (37 %). 

En ce qui concerne les priorités à accorder en matière de politique étrangère,  la hiérarchie des réponses est parlante. « La protection des droits de l’homme » (66 %) et « le maintien de la paix dans le monde » (51 %) sont en tête du classement au détriment d’autres objectifs comme « la sécurité » (23 %), « la liberté » (15 %) ou « la prospérité » (8 %). Ces priorités corroborent parfaitement les moyens que les Allemands sollicitent pour  affirmer la présence de leur pays sur la scène internationale : aide humanitaire (86 %), négociations diplomatiques (80 %), désarmement et contrôle d’armement (80 %), mise en place des polices et des forces de sécurité (75 %) et construction d’institutions étatiques (68 %). A contrario, le désaveu de l’engagement militaire est catégorique : 13 % seulement se prononcent pour des interventions militaires. 82 % prônent une diminution des actions internationales de la Bundeswehr. 66 % ne sont pas prêts à consentir à un engagement militaire pour des raisons humanitaires sans mandat des Nations unies.

Ce refus est toutefois assorti de quatre exceptions. Lorsque la paix est directement menacée en Europe, 87 % des personnes interrogées se prononcent en faveur d’une action militaire de troupes allemandes à l’étranger. 82 % la soutiennent pour empêcher un génocide. 77 % l’approuvent pour éviter la prolifération des armes de destruction massive et 70 %  se montrent solidaires en cas de menace contre un pays allié.

Marqués par un scepticisme vis-à-vis de la guerre qui, somme toute, peut être considéré comme sain, les Allemands ne sont toujours pas convaincus que la puissance impose forcément plus de responsabilité sur le plan militaire. Une politique de sécurité par le biais de la puissance coercitive est pour de nombreux citoyens synonyme d’un nouvel interventionnisme et de l’oubli de l’histoire.

Une puissance civile : évoluer au fil des crises

Jürgen Habermas a, dans les années 1980, qualifié « d’immense accomplissement de l’après-guerre l’ouverture sans réserve de la RFA à la culture de l’Ouest» (4). Mais dans quelle mesure cet attachement peut-il être crédible, si les Allemands excluent a priori la défense des valeurs occidentales par la Bundeswehr ?

Ce n'est qu’après la défaite sans conditions de la barbarie nationale-socialiste, « paroxysme du ressentiment allemand à l’encontre de l’Ouest »(5) que la démocratie occidentale s’est imposée dans l’Allemagne du XXe siècle. L’ancrage à l’Ouest, d’abord vivement controversé, n'a plus fait l’objet de débats internes à partir de 1959/1960. Les deux États allemands de l’après-guerre ayant été limités dans leur souveraineté, le pays, redevenu un sujet de droit international pleinement souverain une fois unifié en 1990, a eu des difficultés à se positionner face à ce nouveau pouvoir.

Depuis les années 1950, la politique étrangère ouest-allemande s'est caractérisée à la fois par une « diplomatie du chéquier » et une « culture de la retenue ». Cette dernière posture adoptée par nécessité historique d’abord, par conviction ensuite, a continué à marquer les esprits comme l’ont montré la deuxième guerre du Golfe (1991), mais également les conflits en Yougoslavie dans les années 1990. En 1994, le Tribunal fédéral constitutionnel a fixé le cadre de référence des missions de la Bundeswehr hors de la zone couverte par l’Otan, décision qui  nécessite, le cas échéant, un accord du Bundestag à la majorité simple. Cette évolution a permis en 1995 la participation des forces armées au déploiement de l’Ifor en Bosnie-Herzégovine, vote adopté au Bundestag après d’âpres débats et l’instrumentalisation de la Shoah comme référence historique par les adversaires. En 1998, lorsque les députés se sont prononcés à une grande majorité en faveur de l’engagement de la Bundeswehr aux côtés de l’Otan pour contrer la politique de la Yougoslavie au Kosovo, le judéocide a de nouveau été utilisé à l'appui d'un argumentaire politique. Mais cette fois-ci, et sous le choc des massacres de Srebrenica (1995), il servait à  justifier une intervention considérée comme d’ordre humanitaire.

L’ancrage à l’Ouest a toujours signifié un lien étroit avec les États-Unis. Les attentats du 11 septembre 2001 ont contribué à faire accepter l’engagement des forces allemandes en Afghanistan en 2002 par la population. En revanche, le « non » à la troisième guerre du Golfe (2003), a été un acte d’émancipation à l’égard de l’Amérique de George W. Bush. Par la suite, l’expérience de  la guerre en Irak et celle en Afghanistan, avec la présence de soldats allemands sur le terrain, ont fait à nouveau baisser, au sein de l’opinion publique, le niveau d’acceptation d’opérations militaires et la participation de soldats allemands à des conflits.

D’autres tensions transatlantiques ont suivi comme le dossier libyen en mars 2011, lorsque l’Allemagne en tant que membre non permanent du Conseil de sécurité des Nations unies s’est abstenue de voter en faveur de la résolution, présentée par la France et le Royaume-Uni, destinée à protéger militairement les civils libyens contre les exactions du régime du colonel Kadhafi. Dans ce contexte, la « culture de la retenue » a été interprétée par les pays alliés non seulement comme une forme d’auto-isolement de l’Allemagne inédite depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, mais elle a également été critiquée car considérée comme une fuite de l'Allemagne face à sa responsabilité.

À la même période, l’Europe a connu, avec la crise de la dette dans la zone euro, le bouleversement économique et financier le plus grave depuis le début de la construction européenne. L'Allemagne est le seul grand pays européen à avoir été relativement épargné. Ses gouvernements successifs ont dû endosser un rôle de leadership, expérience-clé en matière de politique européenne et extérieure pour les Allemands, quand bien même cette direction a été l’objet de critiques virulentes. D’aucuns, au contraire, ont exigé une telle démarche. Ce fut le ministre polonais des Affaires étrangères Radoslaw Sikorski, qui, fin 2011, a résumé, d’une manière saisissante, cette nouvelle perception de l’Allemagne: « Je crains, à l’heure actuelle, moins  la puissance que l’inaction allemande»(6).

L’abstention de l’Allemagne lors de la crise libyenne a confirmé, pour les pays alliés, l’absence de volonté politique dans le pays de convertir sa puissance économique en influence politique au-delà de la politique financière et européenne, voire l’incapacité à doter sa politique étrangère d’un pendant de politique de sécurité. Que la décision en mars 2011, action concertée entre la chancelière fédérale Angela Merkel, le ministre des Affaires étrangères G. Westerwelle et le ministre de la Défense Thomas de Maizière, ait été bonne ou  mauvaise, demeure jusqu’à présent controversé. Il est en revanche indéniable qu’il s’agit là du point de départ  de la réflexion sur la nécessité d’une nouvelle politique étrangère menée de concert, bien que d’abord dans le secret, entre différents think tanks et le ministère des Affaires étrangères. Les élections législatives de l’automne 2013 et la formation d’une grande coalition (CDU/CSU, SPD) ont ensuite permis de porter le débat sur le devant de la scène politique accompagné par un processus d’expertise d’une soixante d’observateurs, commentateurs et universitaires étrangers et allemands(7).

Adieu à un partenariat déséquilibré ?

Dès lors que l’Allemagne est appréciée dans le monde comme jamais auparavant, si l’on en croit les sondages, les conditions pour une refonte de la politique étrangère semblent réunies(8). Cette image positive s’est toutefois construite sur le fait que le pays est puissant sans être hégémonique ; qu’il appartient à l’Ouest tout en maintenant des liens forts avec la Russie ; qu’il cultive sa bonne réputation au Proche-Orient ; qu’il souhaite, somme toute, jouer dans les affaires internationales, le rôle du « médiateur honnête ». La politique étrangère allemande se caractérise en effet par la conviction que chaque problème peut être résolu par la négociation. Le fait d'assumer plus de responsabilités dans le monde est cependant associé par les pays partenaires à l'idée d'une participation militaire plus active. Les soldats allemands se battront-ils à l’avenir aux côtés des Français, Britanniques et Américains lors de conflits internationaux ?

L’année 2014 a été marquée par le conflit russo-ukrainien, la guerre dans la bande de Gaza, la mise en place par une milice terroriste d’un État Islamique au Proche-Orient. Dans tous les cas, l’Allemagne a été un acteur majeur dans les tentatives de maîtriser les crises. Mais encore une fois, cette présence plus marquée sur la scène internationale s’est surtout fondée sur les efforts diplomatiques crédibles, et moins sur les actions militaires, même si l'Allemagne s’est résolue, début septembre 2014, à livrer des armes aux Kurdes dans le nord de l’Irak. Berlin a décidé d’armer les Kurdes non seulement pour les aider rapidement, mais également pour contribuer à intégrer à la coalition contre l’État Islamique les États arabes divisés. Dans le conflit qui oppose Palestiniens et Israéliens, l’Allemagne demeure un des rares pays qui restent écoutés par les deux parties. Quant à la crise russo-ukrainienne, l’Allemagne a endossé le rôle de leadership dans la résolution du conflit, et le ministre américain des Affaires étrangères John Kerry lors de sa visite à Berlin en octobre 2014 a remercié la chancelière fédérale pour son engagement personnel.

L’annexion de la Crimée par la Russie a mis un terme à une période d’espoir (1989-2014) durant laquelle les valeurs occidentales semblaient progressivement gagner du terrain au-delà des frontières orientales de l’Union européenne (UE). Ce bouleversement a ébranlé l’auto-perception de l’Allemagne en tant que puissance commerciale, partenaire économique de taille de la Russie, à savoir sa vision de l’imbrication économique comme facteur stabilisateur dans les relations internationales. La politique du rapprochement par le dialogue dans laquelle s’est engagée Berlin, n’abandonnant jamais le contact avec Moscou, tout en veillant à ce que l’UE demeure unie au sujet de la question des sanctions contre la Russie, a été suivie avec attention par les pays voisins, notamment orientaux.

Il est à noter que la compréhension bienveillante que la Russie a rencontrée auprès de larges pans de la société allemande, a conduit à s’interroger certains pays amis sur la sincérité avec laquelle les Allemands sont attachés à l’ancrage à l’Ouest. On peut prendre comme une ironie de l’histoire le fait que pour couvrir Vladimir Poutine, l’ancien chancelier fédéral Gerhard Schröder s’est accusé en mars 2014 d’avoir lui-même dérogé au droit international au moment de la guerre au Kosovo (1999) et de l’intervention de l’Otan contre la Yougoslavie sans mandat des Nations unies. Ce raccourci a ouvert la voie à une comparaison qui depuis, est régulièrement avancée pour justifier la politique russe en Ukraine. La réceptivité de cet argument auprès des Allemands a illustré l’ambiguïté qui sous-tend les relations entre les deux pays : les crimes commis sous le national-socialisme en URSS, puis, par ricochet, les exactions de l’Armée rouge en Allemagne ; la popularité dont Mikhaïl Gorbatchev jouit outre-Rhin grâce à son engagement pour l’unification du pays. Ce dernier a permis aux Allemands, eux qui craignaient tant les Russes, de pouvoir enfin les aimer. Le conflit russo-ukrainien a profondément clivé le pays : alors que les autorités pèsent de tout leur poids diplomatique pour faire reculer le Président russe, 54 % des Allemands ont, en mars 2014, affirmé comprendre l’annexion de la Crimée par la Russie(9).

« L’Allemagne doit jouer un rôle global plus important », telle a été la conclusion des experts internationaux, qui ont planché sur la politique étrangère du pays tout au long de l’année 2014. Mais elle a été complétée par cette autre requête, celle d’un engagement européen politique plus fort, d’un « leadership allemand en et par l’Europe ». Il est moins clair de savoir si ce désir de « plus d’Allemagne » se réfère uniquement aux contributions logistiques, militaires et financières ou s’il sous-entend également une propension à accepter une politique plus affirmée du pays au nom de son intérêt national propre. La « bonne » Allemagne à laquelle pense le Président fédéral J. Gauck serait, elle, en mesure de prendre des responsabilités pour les autres et pour elle-même ; non pas pour célébrer un « bien-être allemand » imaginaire, mais au regard de la sécurité dans laquelle l’a installée le succès de sa propre histoire des soixante-dix dernières années, sécurité lui permettant de tirer des conclusions, de prendre à bras-le-corps des devoirs et de formuler des intentions.

Notes
(1) Texte du discours de Joachim Gauck in Frankfurter Allgemeine Zeitung, 31 janvier 2014.
(2) David Marsh, directeur et co-fondateur du Official Monetary and Financial Institutions Forum (OMFIF) cité par Matthias Nass, « Die neue deutsche Unberechenbarkeit », Handelsblatt, 23 juillet 2011. Cf. également Stephen Martens, La politique étrangère : une singularité persistante, Questions internationales, n° 54, mars-avril 2012, pp.55-63.
(3) Einmischen oder zurückhalten ? Ergebnisse einer repräsentativen Umfrage von TNS Infratest Politikforschung zur Sicht der Deutschen auf die Aussenpolitik, Körberstiftung, mai 2014.
(4) Jürgen Habermas, « Eine Art Schadensabwicklung. Die apologetischen Tendenzen in der deutschen Zeitgeschichtsschreibung», "Historikerstreit". Die Dokumentation der Kontroverse um die Einzigartigkeit der nationalsozialistischen Judenvernichtung, Munich 1987, pp. 62-76 (75).
(5) Heinrich August Winkler, « Was wir aus der deutschen Geschichte lernen können », Frankfurter Allgemeine Zeitung, 26 juin 2014.
(6) Cité par Andreas Rinke, Die Genese der « neuen deutschen Aussenpolitik », Internationale Politik, 4, juillet-août 2014, pp.8-13.
(7) Pour suivre le débat cf. Review 2014.
(8) Cf. par exemple BBC World Service, 24 juin 2014.
(9) Bernd Ulrich, Wie Putin spaltet, Die Zeit, 10 avril 2014. Cf. également l’appel « Wieder Krieg in Europa ? Nicht in unserem Namen » signé par une soixantaine de personnalités allemandes,  Zeit on line, 5 décembre 2014 et la réponse de 100 experts de l’Europe de l’Est publié le 11 décembre, Zeit on line, 11 décembre 2014.

* Analyste-rédactrice à la Documentation française.

Pour citer cet article : Daniela Heimerl, « Allemagne. La puissance à contrecœur », P@ges Europe, 17 décembre 2014 - La Documentation française © DILA

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires