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Bosnie-Herzégovine. Un navire à la dérive ? par Florent Marciacq

[Bosnie-Herzégovine. Un navire à la dérive ? par Florent Marciacq], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Les tours « Momo et Uzeir "à Sarajevo. Symboles du bon voisinage sarajevien, Uzeir étant un prénom bosniaque et Momo un prénom serbe.
Wikimedia Commons / Photo : Micki - 2011

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Mis à jour le 04/02/2015

Introduction

Vingt ans après la fin de la guerre, la Bosnie-Herzégovine demeure un État en proie à des dysfonctionnements chroniques. L’Union européenne ne parvient plus à y inspirer la transition. Inefficace, elle est confrontée, sur le terrain, à une situation de plus en plus intenable. C’est afin de sortir de cette impasse que le Royaume-Uni et l’Allemagne, en novembre 2014, ont suggéré un changement d’approche. Mais force est de constater que leur proposition, désormais reprise par Bruxelles, ne répond pas véritablement aux défis auxquels le pays doit faire face.


Bosnie-Herzégovine. Un navire à la dérive ?

Florent Marciacq*

Il y a vingt ans, en 1995, furent signés les accords de Dayton. Ainsi prenait fin l’un des conflits les plus meurtriers en Europe depuis la Seconde Guerre mondiale. L’année 2015, historique, ne donnera pourtant pas lieu à de grandes célébrations. La Bosnie-Herzégovine demeure un État structurellement faible, tant sur le plan politique qu’économique. Fréquemment exposé aux blocages institutionnels, le pays  nourrit de profondes divisions ethniques et souffre au plus haut niveau d’un manque de coopération entre les élites politiques. En l’absence de vision commune, et malgré l’intervention massive de l’Union européenne (UE), la Bosnie-Herzégovine fait figure de navire à la dérive.

L’essoufflement des processus de réformes portées à grands frais par l’UE dans le cadre de sa politique d’élargissement s’est traduit ces dernières années par un recul des libertés civiles, un affaiblissement des structures démocratiques et une dégradation des indicateurs socio-économiques. Deux décennies d’efforts européens en vue d’unifier le pays n’ont pas rétabli la confiance entre les trois peuples constitutifs (Serbes, Croates, Bosniaques) et l’idée d’une communauté de destin n’a pas éclos. Une chose est sûre : l’inefficacité des mesures mises en place par l’UE est de bien mauvais augure. C’est pourquoi le Royaume-Uni et l’Allemagne ont proposé une nouvelle approche, adoptée par le Conseil de l’UE le 17 novembre 2014. En relançant la dynamique européenne en Bosnie-Herzégovine, Bruxelles espère remettre le pays sur les rails de la réforme. Mais force est de constater que les deux dynamiques ne vont pas toujours de pair et que la nouvelle stratégie communautaire pourrait au contraire conforter le statu quo.

L’Union européenne en Bosnie-Herzégovine : une puissance inefficace ?

L’Union européenne fait partie des nombreuses organisations internationales implantées dans le pays. Elle s’en démarque toutefois par les objectifs pour le moins ambitieux qu’elle y nourrit en matière de stabilité, de démocratie et de prospérité, et surtout par les ressources qu’elle y déploie. Ces ressources sont techniques et financières (près de 650 millions d’euros alloués entre 2007 et 2013), mais elle sont aussi (et peut-être surtout) politiques. En offrant, lors du sommet de Thessalonique en 2003, à la Bosnie-Herzégovine des perspectives d’adhésion, l’UE s’est en effet dotée d’un formidable levier, lui permettant d’influencer, en principe, les processus politiques qu’elle juge essentiels(1). En maniant la carotte et le bâton, en jouant de l’attrait qu’elle suscite et en définissant les conditions d’un rapprochement, l’UE fait valoir sa « puissance transformative »(2). Mais si cette approche, de toute évidence, a correctement fonctionné en Europe centrale, elle s’avère moins efficace en Europe du Sud-Est en général et en Bosnie-Herzégovine en particulier(3).

Depuis la signature de son Accord de stabilisation et d’association en 2008 (qui n’est toujours pas entré en vigueur), la Bosnie-Herzégovine ne progresse plus sur le chemin vers l’UE. Contrairement à l’Albanie, à la Serbie, au Monténégro et à la Macédoine, le pays n’est pas candidat officiel à l’adhésion – il n’a même pas pu en faire la demande. La Bosnie-Herzégovine demeure donc, depuis 2003, un candidat potentiel, au même titre que le Kosovo. Il faut dire que la marche vers l’UE requiert un consensus entre élites politiques dont le pays ne peut faire montre. La répartition des compétences entre l’État central, faible, et les entités, très autonomes, fut l’objet d’âpres disputes opposant Serbes, Croates et Bosniaques, dans un pays où la politique, quand elle n’est pas accaparée par les ploutocrates, se réduit à un rapport de force entre communautés ethnico-religieuses. Surmonter les intérêts particuliers des clans de tous bords, les aspirations sécessionnistes d’une partie des Serbes, les illusions des Bosniaques quant à une centralisation accélérée des structures de gouvernance du pays et les revendications des nationalistes croates n’est pas chose simple, quand bien même l’enjeu est l’intégration européenne. Comment négocier un rapprochement avec l’UE, quand les élites elles-mêmes sont incapables d’articuler une vision commune de leur pays ?

L’érosion de la démocratie

La dynamique européenne et les impératifs de réformes qui l’accompagnent ne sont pas les seuls à s’essouffler en Bosnie-Herzégovine. Au cours de ces dix dernières années, le pays a vu l’état de sa démocratie se dégrader notablement. Plus proche de celui de la Russie que de la Pologne, son « score démocratique » est à peine supérieur à celui de la Moldavie, selon la fondation Freedom House(4). L’indépendance des médias, pour commencer, a connu un net recul depuis 2007, compte tenu de la collusion croissante entre propriétaires d’organes de presse et responsables politiques. Les campagnes électorales de 2010 et 2014, par exemple, ont donné lieu à un spectacle dans la presse écrite et à la télévision de qualité souvent médiocre, les médias se faisant le plus souvent les relais des agences de communication de « leurs » candidats. Les médias les plus critiques, pour leur part, font l’objet de pressions politiques et financières, à l’instar des canaux télévisés RTRS, la BHRT et FRTV, et doivent affronter une concurrence davantage portée sur le divertissement à bas coût.

En matière de gouvernance démocratique, ensuite, la Bosnie-Herzégovine souffre d’un déficit structurel de coordination entre les élites. Les rapports de forces qui prévalent entre communautés nationales et le zèle que les élites mettent à court-circuiter leurs homologues rendent l’éclosion d’une communauté politique bosnienne pour le moins difficile. L’empressement et la fréquence avec lesquels les responsables politiques serbes, croates et musulmans font usage de leur droit de véto, garanti par la Constitution, pour bloquer des réformes illustrent cet artifice. Des mesures d’exception, à l’origine conçues comme telles, sont aujourd’hui utilisées à tout-va, à l'encontre de processus démocratiques privilégiant habituellement la négociation et la recherche du compromis.

À cela s’ajoutent la corruption et le clientélisme politique qui filent de beaux jours et ne rencontrent guère de résistance. Il faut dire que la plupart des emplois publics (en particulier dans l’énergie, les télécommunications, les infrastructures, la banque et la sylviculture) dépendraient des faveurs de membres de la classe politique et de l’administration(5). Démarrer ou étendre une activité, acheter une propriété, obtenir un poste dans une administration est difficile, voire impossible sans le soutien d’un parrain ou le versement d’un pot-de-vin. Quant à l’appareil judiciaire, il est loin de constituer un pilier sur lequel s’appuyer, malgré le lancement en 2011 d’un dialogue structuré avec l’UE portant sur d’éventuelles réformes. En 2012, seule une affaire de corruption sur sept débouchait sur une mise en examen, et de nombreux dirigeants politiques notoirement corrompus ne sont pas même inquiétés(6). L’opacité des procédures budgétaires et des mécanismes de financement des partis politiques et l’infiltration dans les instances de pouvoir des réseaux criminels concourent également à saper le développement de la démocratie.

La nouvelle approche de l’Union : remède ou placébo ?

C’est dans ce contexte que le Royaume-Uni et l’Allemagne ont formulé le 4 novembre 2014 une initiative conjointe visant à « remettre la Bosnie-Herzégovine sur la voie des réformes, celle d’un État fonctionnel apte à intégrer l’UE »(7). Cette initiative, adoptée par le Conseil de l’UE le 17 novembre 2014, intervient à un moment-clé. Elle répond d’une part à l’impasse dans laquelle l’UE et la Bosnie-Herzégovine se trouvent en matière de conditionnalité. En décembre 2009, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a en effet statué que la Constitution de la Bosnie-Herzégovine violait les droits fondamentaux des minorités (notamment juives et roms) en réservant certaines hautes fonctions officielles aux seuls représentants serbes, croates et bosniaques. L’UE a depuis lors conditionné de manière stricte tout rapprochement avec la Bosnie-Herzégovine à une réforme de la Constitution, qui n’a toujours pas vu le jour. Elle a même suspendu en 2013 le versement de 47 millions d’euro d’aides. En vain.

D’autre part, la révolte populaire qui gronde depuis le printemps 2014 à l’encontre des élites jugées corrompues et incompétentes pourrait bien s’amplifier, voire déraper, compte tenu du contexte socio-économique structurellement difficile (avec un taux de chômage de 44 % en 2013 et qui atteint 57 % parmi les jeunes, et le PIB par habitant le plus bas d’Europe)(8). Enfin, les élections générales d’octobre 2014 créent une nouvelle marge de manœuvre, puisque le membre serbe de la présidence de Bosnie-Herzégovine (au niveau de l’État central), Mladen Ivanić, est un rival politique de Milorad Dodik, le puissant président de l’entité serbe de Bosnie-Herzégovine, connu pour sa rhétorique nationaliste et ses velléités séparatistes.

L’initiative germano-britannique est donc une opportunité et une nécessité. L’idée qui la sous-tend est que l’intransigeance de l’UE à l’endroit de la Bosnie-Herzégovine en matière de réforme constitutionnelle est vaine, voire préjudiciable à la poursuite d’autres réformes. La nouvelle approche consiste à éviter à l’avenir les sujets politiques jugés trop « sensibles » et à se recentrer sur des problématiques socio-économiques moins susceptibles de se traduire par un blocage de l’intégration européenne du pays. Cette nouvelle posture part d’un juste constat, mais ses recommandations sont discutables.

L’érosion de la démocratie, à laquelle l’UE assiste avec impuissance, continuera aussi longtemps que s’effriteront les libertés fondamentales et civiles et l’État de droit. Au lieu de se désengager des problématiques dites « sensibles », l’UE gagnerait à renforcer son soutien technique, financier mais aussi politique aux représentants de la société civile remettant en cause le statu quo. Bruxelles, par exemple, a tendance à traiter les mouvements sociaux qui émaillent le pays comme des vecteurs d’instabilité, en raison de leur virulence, alors qu’ils concourent à accroître de l’intérieur la pression sur les élites. Peut-être l’UE devrait-elle envisager d’intensifier davantage son implication sur le terrain auprès des organisations non-gouvernementales et de se distancier des instances gouvernementales qu’elle tend à conforter malgré leur bilan. Tous les acteurs ne se valent pas et certains partenaires gagneraient à être plus ouvertement soutenus, quitte à polariser les opinions publiques. Par ailleurs, il est illusoire de penser que les questions économiques en Bosnie-Herzégovine sont moins vitales pour les élites politiques que les questions de nature constitutionnelle et que leur réforme suscitera donc moins de résistance(9). Le clientélisme et la collusion des sphères politiques et économiques rendent les enjeux économiques tout aussi sensibles.

L’initiative germano-britannique prévoit ensuite une feuille de route, dont la première étape est « l’engagement écrit, irrévocable et à long terme » des leaders des partis de Bosnie-Herzégovine concernant la mise en œuvre des réformes nécessaires à l’intégration européenne du pays. À la suite de cet engagement, l’Accord de stabilisation et d’association signé en 2008 pourrait entrer en vigueur et après « quelques progrès initiaux dans sa mise en œuvre », le Conseil inviterait la Bosnie-Herzégovine à déposer sa candidature officielle à l’adhésion.

Le problème avec cette feuille de route est triple. Le flou qui la nimbe, tout d’abord, ne donne guère de direction aux dirigeants bosniens : de quels progrès parle donc l’UE ? Cette feuille de route, ensuite, ignore le fait que les dirigeants politiques, en l’absence de contre-pouvoirs civils et médiatiques, ne sont guère tenus de rendre des comptes à leur électorat. Un engagement par écrit rassurera donc les Européens sans véritablement engager les premiers concernés. Enfin, il faut bien constater que relancer la dynamique européenne n’implique nullement de renforcer la démocratie. Les partis au pouvoir en Serbie (SNS) ou au Monténégro (DPS), par exemple, sont tous de fervents partisans de l’intégration européenne. Or, ces pays qui se sont beaucoup rapprochés de l’UE ces dernières années, paradoxalement, ne voient pas leur fondations démocratiques se renforcer, bien au contraire. Leur classe dirigeante, plus investie dans les négociations relatives à l’intégration européenne que dans les processus de démocratisation, trouve en l’UE une nouvelle source de légitimité politique. Or faut-il rappeler que l’intégration européenne a été conçue comme un instrument (de stabilisation, de développement et de démocratisation) et non comme une fin en soi ?

Notes
(1) Ulrich Sedelmeier,.The EU and Democratization in Central and Southeast Europe since 1989, in S. Ramet (ed.). Central and Southeast European Politics since 1989. Cambridge: Cambridge University Press, 201,  p. 519.
(2) Tanja Börzel, When Europeanization Hits Limited Statehood: The Western Balkans as a Test Case for the Tranformative Power of Europe. KFG Working paper, vol. 30, 2011.
(3) Danijela Dolenec, Democratic Institutions and Authoritarian Rule in Southeast Europe. Clchester: ECPR Press, 2013.
(4) L’index démocratique proposé par Freedom House repose sur une évaluation de diverses libertés civiles.
(5) International Crisis Group. Bosnia’s Future. ICG Europe Report, vol. 232, 2014, p. 13.
(6) Transparency International. Communiqué de presse du 25 juillet 2013, No Progress in Prosecuting Corruption in BiH.
(7) Lettre des ministres des Affaires Étrangères  (PDF, 61 Ko) Frank-Walter Steinmeier et Philip Hammond à la Haute-Représentante Federica Mogherini et au Commissaire européen Johannes Hahn, 4 novembre 2014.
(8) World Bank. Communiqué de presse du 14 février 2013,  Improving Opportunities for Young People in Bosnia and Herzegovina; BalkanInsight, Bosnia Has Worst GDP in Europe, Eurostat Says, 21 juin 2013.
(9) Democratization Policy Council. Retreat for Progress in BiH? The German –British Initiative. DPC Policy Paper, novembre 2014.

* Chercheur associé à la Chaire de recherche en études parlementaires à la Chambre des députés du Luxembourg et à l’Université du Luxembourg et chargé de mission pour le Centre franco-autrichien pour le rapprochement en Europe à Vienne.

Pour citer cet article : « Bosnie-Herzégovine. Un navire à la dérive ? », P@ges Europe, 4 février 2015 - La Documentation française © DILA

 

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