Retour
 
 

La Politique européenne de voisinage en débat du Sud à l’Est, par Édith Lhomel

[La Politique européenne de voisinage en débat du Sud à l’Est, par Édith Lhomel], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Federica Mogherini, haute représentante de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité au sommet de Barcelone du 14 avril 2015 organisé au Palais royal de Pedralbes.
© Commission européenne, 2015

Agrandir l'image

Mis à jour le 28/05/2015

Introduction

Plus de dix ans après son lancement, la Politique européenne de voisinage fait l’objet d’un réexamen approfondi en raison tant d’un contexte régional sensiblement différent de celui des années 2000 que d’un sentiment très mitigé sur le bilan à tirer de cette politique visant à hisser l’Union européenne au rang d'acteur international à part entière. Précédée d’une vaste consultation, cette éventuelle refonte annoncée pour l’automne 2015 parviendra-t-elle à impulser un nouveau souffle aux relations de l’UE avec ses voisins du Sud comme de l’Est ?


La Politique européenne de voisinage en débat du Sud à l’Est

Édith Lhomel*

Le 4 mars 2015, Johannes Hahn, commissaire européen chargé de la Politique de voisinage et des Négociations d’élargissement, et Federica Mogherini, vice-Présidente de la Commission européenne et Haute représentante de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, ont annoncé pour l’automne 2015 « une réforme fondamentale » de la Politique européenne de voisinage (PEV)(1) au terme d’une consultation de trois mois dans laquelle s’inscrivent les récents sommets organisés, d’une part, à Barcelone avec dix pays partenaires du sud de la Méditerranée (14 avril 2015), d’autre part, à Riga avec les six États partie prenante au Partenariat oriental (21-22 mai 2015).

Seize pays au total sont donc concernés : au Sud, la Syrie, la Libye, la Tunisie, le Maroc, la Palestine, l’Égypte, le Liban, Israël, l’Algérie et la Jordanie ; à l’Est, l’Ukraine, la Moldavie, la Géorgie, la Biélorussie, l’Arménie et l’Azerbaïdjan. Cette annonce se situe dans le droit fil du discours d’investiture du président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker, en novembre 2014, où celui-ci a plaidé pour une meilleure articulation des différents volets de la politique extérieure de l’Union européenne, faisant plus particulièrement référence à la PEV, à la Politique étrangère et de sécurité commune (Pesc) et à la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC).

Renvoyant implicitement aux événements du Printemps arabe de 2011 et au conflit sévissant en Ukraine, F. Mogherini a reconnu que « la PEV n’a pas toujours permis d’apporter des réponses adéquates à ces situations nouvelles, ni à l’évolution des aspirations des partenaires de l’UE. Dès lors, elle n’a pas entièrement satisfait les intérêts de l’UE non plus ». Pour asseoir une réflexion réputée sans langue de bois dont on verra d’ici l’automne dans quelle mesure elle peut être salutaire et bénéfique tant aux relations de l’UE avec son voisinage qu’au fonctionnement même de l’instance communautaire – en quête, dans ce domaine comme dans celui des politiques migratoires ou encore de l’asile, d’une approche la plus collective et consensuelle possible –, un document de consultation conjoint (Commission européenne/Haute représentante de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité) d’une dizaine de pages(2) circule actuellement dans les enceintes parlementaires, réseaux universitaires et associatifs, groupements socio-professionnels des différents États membres et pays partenaires, donnant lieu à la publication de rapports et d’avis, tel celui rendu par la commission des Affaires européennes de l’Assemblée nationale française le 19 mai 2015(3). Avant d’examiner les grandes lignes assorties d’une cinquantaine de questions que ce document propose, il est utile de revenir, d’une part, sur le contexte dans lequel la PEV a été élaborée, d’autre part, sur les principaux reproches adressés à cette politique commune.

Europe, états membres, trois échelles

L’Union européenne de 2015 n’est plus celle de 2004

La PEV a été conçue au début des années 2000, dans un contexte caractérisé par une certaine euphorie liée au grand élargissement de 2004 : l’UE se trouvait alors dans une situation politique, économique voire institutionnelle nettement moins tendue qu’en 2015 et pouvait prétendre, à la veille de passer de quinze à vingt-cinq membres, à devenir un acteur géopolitique de premier plan. À l’époque, la Pologne, que l’avenir de ses relations avec l’Ukraine souciait particulièrement, fut le premier des futurs nouveaux États membres à attirer l’attention de l’UE sur la nouvelle configuration frontalière engendrée par l’entrée de dix pays.

Ce fut ensuite au tour du ministre britannique des Affaires étrangères Jack Straw, le 28 janvier 2002, d’interpeller son homologue espagnol (alors en charge de la présidence tournante de l’UE) sur la gestion des futures frontières de l’Union. En 2003, les chefs d’État et de gouvernement de l’Union adoptaient une stratégie de sécurité européenne qui appelait à ce que « les pays situés à ses frontières soient bien gouvernés », donnant naissance quelques mois plus tard au concept de Politique européenne de voisinage.

Avalisée en 2003, proposant à ses voisins directs un cadre de coopération précis, la PEV a permis à certains égards de surseoir au débat récurrent portant sur les limites de l’élargissement et sur les frontières extérieures de l’UE. Pour d’autres, au contraire, elle n’a fait que le raviver.

La fameuse formule du président de la Commission européenne de l’époque, Romano Prodi, de « tout partager avec l’Union sauf les institutions » d’une apparente limpidité, n’en donnera pas moins lieu à des lectures sinon opposées, du moins différentes. Surtout, elle nourrira une dangereuse ambiguïté qui, dans les cas de la Moldavie, de la Géorgie et surtout de l’Ukraine, pèsera lourdement sur leurs évolutions intérieures.

S’appuyant sur cet élan de l’élargissement et sur un processus d’adhésion reposant sur une stricte conditionnalité qu’à elle seule la certitude d’une entrée dans l’UE légitimait et crédibilisait, Bruxelles pensait être en mesure d’user de ce pouvoir normatif pour amener ses voisins à partager des valeurs communes. Forte de cette conviction, naïve pour les uns, présomptueuse pour les autres, que « ce qui est bon pour l’Europe l’est pour ses voisins », l’UE a élaboré une politique de coopération et de partenariat à l’égard de ces derniers qui, selon les termes de l’ancien diplomate irlandais, Dov Lynch, revenait à « vouloir les transformer tout en les tenant à distance ».

Depuis, non seulement l’élargissement a marqué le pas, mais l’UE a perdu de son pouvoir d’attractivité. Sa capacité à exercer un soft power souffre tout à la fois du manque de cohésion politique de ses rangs, de l’impact de la crise économique et financière sur son architecture institutionnelle et, enfin, de sa relative impuissance face à de graves conflits survenant dans son voisinage. Celle-ci est en outre entravée par une pusillanimité certaine à affronter la question migratoire d’une façon conforme aux valeurs qu’elle entend défendre. Confrontée à la question du terrorisme, l’UE fit en outre le choix, avant 2011, de surseoir à la question des réformes démocratiques dans certains pays du Sud à commencer par la Tunisie, privilégiant la stabilité de régimes autoritaires et se décrédibilisant d’autant auprès d’acteurs non gouvernementaux. Si, depuis, la situation dans cette région a évolué, la passivité de l’UE face à la situation politique en Macédoine ou encore en Moldavie nuit à sa crédibilité.

Bilan en demi-teinte ou constat d’échec ?

Un des principaux reproches faits à la PEV est celui d’être un empilement de mesures, d’accords, de plans d’action, conclus en bilatéral par l'UE avec chacun des pays voisins concernés sans que cela ne s’inscrive dans une stratégie de moyen terme qui s’appuierait sur une vision partagée des relations de l'UE avec des acteurs importants de la région à commencer, à l’Est, par la Russie. L’incrédulité qui fut celle des États membres lors du déclenchement des manifestations dans plusieurs pays de la rive sud de la Méditerranée en 2011-2012 est révélatrice de l’incapacité à pouvoir penser de possibles alternatives, l’approche sécuritaire gelant de fait toute volonté d’anticipation(4).

Faute par ailleurs d’une articulation avec les autres politiques extérieures de l’UE telles que la Pesc et la PSDC, on a pu faire grief à la PEV de son incapacité à participer à la résolution de conflits internes chez plusieurs de ses voisins(5). Il convient de nuancer cette critique dans un conflit comme celui du Sahara occidental, compte tenu du refus, du côté des pays partenaires (en l’occurrence Algérie et Maroc), de voir Bruxelles s’ingérer dans de tels dossiers.

Cette difficulté à articuler différentes politiques s’est également posée, entre autres exemples, dans le cas du versant Sud : celui-ci est impliqué, depuis 1995, dans le cadre du processus de Barcelone, dans une enceinte de concertation et d’échanges (le Partenariat euroméditerranéen) fondée sur une approche égalitaire à laquelle des pays peu enclins par ailleurs à l’ouverture, comme l’Algérie, étaient attachés. En octobre 2007, une note d’information de la DG Politiques externes de l’Union avertissait d’ailleurs des risques à faire cohabiter ces deux démarches, constatant que « la politique de voisinage est venue bousculer un partenariat euroméditerranéen qui, en dépit de ses faiblesses, a surmonté dix ans de crises. Une politique bilatérale, ciblée et conditionnelle se superpose à une initiative multilatérale, égalitaire et globalisante mais politiquement paralysée [...]. Comment organiser cette articulation ? Les optimistes voient dans la PEV l’approfondissement de Barcelone et la concrétisation des exigences de l’UE : des résultats politiques et économiques contre des financements. Les pessimistes y pressentent au contraire la fin d’une démarche multilatérale assez unique qui incluait l’idée d’un destin partagé, une notion de co-développement et l’affirmation d’une spécificité méditerranéenne plongeant ses racines dans l’histoire »(5). Accessoirement, elle permettait à des pays par ailleurs en confrontation de disposer d’une enceinte régionale commune de rencontres et d'échanges.

Manque de visibilité et prise en compte insuffisante des situations, des contraintes, notamment géopolitiques, et des ambitions propres à chacun des partenaires figurent aussi au rang des réserves que le Conseil économique, social et environnemental français émettait en 2009 par le biais du rapporteur Yves Veyrier à l’adresse de la PEV. Cinq ans plus tard, le document de travail soumis à discussion par la Commission européenne vient faire écho à certaines de ces critiques(6).

Un débat d’ores et déjà balisé

La volonté de la nouvelle Commission européenne de lancer un vaste débat a pour finalité évidente de donner à la PEV une seconde impulsion voire une légitimité que la multiplication des formats de discussion est censée renforcer. Est-ce néanmoins suffisant pour que cette entreprise de communication aboutisse à davantage qu’une simple révision ? Pour mémoire, la dernière remonte à 2011 avec l’introduction, en réaction précipitée aux bouleversements politiques survenus au Sud, d’un « more for more » (« donner plus pour recevoir plus ») consistant à lier le renforcement de l’aide européenne à la condition expresse de la poursuite des réformes démocratiques.

Selon le document de la Commission de mars 2015, la refonte s’articulerait autour de quatre axes : différenciation, orientation, flexibilité et appropriation-visibilité.

Si le critère de conditionnalité n’apparaît plus, on retrouve les deux autres concepts autour desquels la PEV de 2003 avait été organisée :

. d’une part, l’appropriation (chaque État doit faire siennes les valeurs et démarches européennes, y compris les préoccupations d’ordre sécuritaire et économique) assortie, en 2015, de la notion de visibilité au motif que « le grand public connaît peu les objectifs et les incidences de la PEV » ;

. d’autre part, la différenciation sélective illustrée par la négociation, au cas par cas, de plans d’action, pays par pays, la relation bilatérale demeurant le fondement de la coopération. L’accent est mis dans ce cadre sur la nécessité de mieux prendre en compte les attentes du pays partenaire, « certains recherchant activement une intégration plus poussée, d’autres n'étant pas ou pas encore intéressés par une telle intégration ». Nulle allusion ou sous-entendu possible à une éventuelle adhésion, J.- C. Juncker ayant précisé dès son arrivée à la tête de la commission européenne qu’aucun élargissement n’interviendrait durant son mandat.

Le critère de l’orientation porte sur les domaines où résident des intérêts communs : commerce et développement économique, connectivité (en matière de transports, d’énergie), sécurité, gouvernance, migration-mobilité, jeunes et femmes, défis identiques présentés comme autant de secteurs prioritaires qu’il s’agira d’ « orienter » (autrement dit de retenir) en fonction des impératifs des deux parties à l’accord. Cette relation « à façon » est réputée se substituer à l’approche trop uniformisante pratiquée jusque-là.

Enfin, la flexibilité porte sur les instruments de mise en œuvre : plans d’action, accords d’association, accords de partenariat et de coopération, enceintes de dialogue sectoriel, aide financière.

Cette dernière, pour la période 2014-2020, s’élèvera à 15 milliards d’euros pour les seize pays considérés sous réserve d’un réexamen à mi-parcours. Si l’enveloppe financière monte en puissance comparée aux montants alloués en 2000-2006 (8,5 milliards d’euros) et 2007-2013 (12 milliards d’euros), la question de la répartition demeure ouverte, fonction à la fois des avancées réalisées par les pays concernés en matière de démocratisation mais aussi, plus prosaïquement, de leur importance démographique, le soutien financier calculé sur la base du nombre d’habitants s’étant avéré au cours des années très disparate selon les pays et les régions.

Vécue aux yeux de certains pays partenaires comme « infantilisante », la conditionnalité ne figure donc plus parmi les principaux critères soumis à la discussion, le rapport de l’Assemblée nationale française tout comme certains représentants à la rencontre de Barcelone d' avril appelant à faire montre, dans ce domaine, d’« une approche pragmatique ». Est-ce à dire que, sans la nommer, elle demeure malgré tout en filigrane de la démarche de l’UE ? Comme le précisait J. Hahn, la volonté de cette dernière est d’aller « vers un partenariat davantage d’égal à égal » tout en invitant à une meilleure prise en compte « des voisins des voisins ».

Notes

(1) L’objectif de cette politique est de forger des relations plus étroites avec les pays voisins du Sud et de l’Est, sur la base de valeurs communes telles que la démocratie, l’État de droit et les droits de l’homme. Sur la genèse de la PEV, se reporter au dossier en accès libre sur le site de la Documentation française, ainsi que La Rédaction, « La politique européenne de voisinage », Grande Europe, n°1, octobre 2008, La Documentation française © Dila
(2) Document de consultation conjoint Vers une nouvelle politique européenne de voisinage, (PDF 530 Ko) Bruxelles 4 mars 2015, JOIN (2015) 6 final
(3) Rapport d’information déposé par la commission des affaires européennes sur la révision de la politique européenne de voisinage, (PDF 772 Ko) 19 mai 2015, 129 pages.
(4) Anne-Marie Le Gloannec, L’ Union européenne et ses voisins : des politiques sans stratégie, in Renaud Dehousse, L’Union européenne, Les Notices, La Documentation française, 2014, pp. 279-286.
(5) Direction générale Politiques externes de l’Union, L’interconnexion entre la politique de voisinage et le partenariat euroméditerranéen : passer de la technique au politique, octobre 2007, 14 pages. 
L’Union pour la Méditerranée, fondée en 2008 et qui exclut toute conditionnalité, n’est que le pâle héritier du Partenariat euroméditerranéen.
(6) Avis et Rapports du Conseil économique, social et environnemental, L’Union européenne et ses relations de voisinage, 2009, Avis présenté par Yves Veyrier, 75 pages.

* analyste-rédactrice à la Documentation française, responsable de la collection Réflexe Europe.

Pour citer cet article : Édith Lhomel, « La politique européenne de voisinage en débat », P@ges Europe, 27 mai 2015, La Documentation française © DILA

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires