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Suisse. Quel État social ? par Peter Streckeisen

[Suisse. Quel État social ? par Peter Streckeisen], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Hôpitaux universitaires de Genève.
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Mis à jour le 06/05/2015

Introduction

Dans la Confédération helvétique, le nombre des bénéficiaires d’aides sociales est en constante augmentation, alors même que l’économie est en croissance et que le taux de chômage reste bas. Mais le fait d’être un pays prospère n’empêche pas un nombre considérable de ses habitants d’être confrontés à des problèmes sociaux comparables à ceux des pays voisins, comme le chômage, la précarité ou la pauvreté.


Suisse. Quel État social ?

Peter Streckeisen*

Décrire l’État social suisse en comparaison internationale est une tâche délicate. À l’intérieur du pays, tout comme dans les regards extérieurs portés sur la Suisse, prévaut un mythe tout puissant, selon lequel celle-ci représenterait un cas à part, un «Sonderfall» (un cas particulier) pour reprendre la formule consacrée. En effet, la Suisse est souvent décrite comme un pays sans véritables problèmes sociaux. Dès lors, pourquoi aurait-elle besoin d’un État social ?

Et pourtant cet État social helvétique existe bel et bien. En décrivant quelques-uns de ses traits marquants, il est possible de remettre en cause l’idée d’un «Sonderfall», tout en précisant ce qui fait effectivement la spécificité du cas suisse. Selon la typologie des régimes de protection sociale élaborée par G. Esping-Andersen (régimes libéral, conservateur-corporatiste ou social-démocrate)(1), la Suisse est souvent classée, avec les États-Unis et les pays anglo-saxons, comme relevant du type libéral. Une série d’arguments plaident en faveur de cette classification, notamment le développement tardif et limité des programmes publics de politique sociale et la tradition libérale prévalant en matière de droit du travail : aujourd’hui encore, les contrats de travail restent largement régis par le Code des obligations(2) avec sa double fiction de liberté et d’égalité des partenaires au contrat d’une part, et, d’autre part, une protection contre les licenciements particulièrement faible en comparaison internationale. Pourtant certains traits caractéristiques de l’État social helvétique échappent à cette classification.

Un régime libéral avec certaines spécificités

Ainsi, il faut noter que, contrairement aux États-Unis, la Suisse a développé des régimes d’assurance sociale qui couvrent toute la population résidante (à l’exception des personnes sans autorisation d’établissement). Au cœur de l’État social suisse ne se trouve donc ni l’opposition entre, d’un côté, les programmes publics d’assistance aux personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté et, de l’autre, les institutions de prévoyance privées, promues et subventionnées par l’État mais non obligatoires, destinées aux classes dites moyennes (comme dans les régimes de type libéral). On ne trouve pas plus l’opposition institutionnalisée en tant que telle entre les droits des salariés et l’absence de droits des personnes sans activité rémunérée (comme dans les régimes conservateurs-corporatistes). L’Assurance vieillesse et survivants(3) (AVS) et l’Assurance invalidité (AI), ces deux dispositifs essentiels de la protection sociale, englobent toute la population et entraînent une certaine redistribution de richesses liée au financement par répartition même si, il faut le préciser, cet effet de solidarité se trouve limité par la modestie des rentes versées, qui ne dépassent guère le seuil de pauvreté(4).

Par ailleurs, les historiennes féministes ont relevé le caractère conservateur de la politique sociale en matière familiale et de rapports de genre durant la période de formation de l’État social suisse (5). Il est évident que de l’entre-deux-guerres aux années 1980, ce n’est pas le principe libéral selon lequel l’État ne doit pas s’immiscer dans les relations de famille qui  prévaut, mais une politique visant à promouvoir activement un modèle familial selon lequel l’homme exerce une activité lucrative et « nourrit » la famille, alors que la femme reste au foyer, s’occupe du ménage et, le cas échéant, des enfants. Par exemple, lorsque l’AVS est créée en 1948, les femmes mariées n’y sont assurées qu’à travers leur mari. Sur le plan politique, elles n’obtiennent le droit de vote qu’en 1971. Jusque dans les années 1980, le droit helvétique interdisait même aux femmes mariées de signer un contrat de travail sans l’accord de leur conjoint. Ces discriminations formelles ont été levées, mais leur existence durant des décennies a laissé des traces profondes dans l’imaginaire collectif et dans les pratiques quotidiennes de larges pans de la population.

Une « solution suisse » à mi-chemin entre public et privé

Durant le dernier quart du XXe siècle, la Suisse devient non seulement le terrain d’une libéralisation tardive de la politique familiale et des rapports de genre, elle développe également une véritable spécificité en matière d’État social : les régimes d’assurance obligatoire reposant sur des institutions de prévoyance privées. À cet égard, l’issue des débats politiques des années 1960 sur l’avenir de l’AVS a été déterminante, en traçant le chemin vers un régime dit de trois piliers (6) ; dans le contexte de croissance économique et d’élévation du niveau moyen de consommation durant les décennies de l’après-guerre, un nombre croissant de voix déplore que les rentes vieillesse versées par l’AVS ne permettent pas, dans un grand nombre de cas, de maintenir un niveau de vie décent. Le Parti socialiste et le Parti du travail lancent alors, chacun de son côté, une initiative populaire visant à augmenter le niveau des rentes. Face à cette revendication, appelée les «pensions populaires», les assureurs privés prennent l’initiative politique et élaborent, en étroite collaboration avec d’autres associations patronales et le gouvernement fédéral, une «solution suisse» reposant sur le principe suivant : les rentes AVS (1er pilier) devront être complétées par les prestations d’institutions privées de prévoyance professionnelle (2e pilier) ainsi que par l’épargne individuelle, y compris les assurances-vie (3e pilier). Le 3 décembre 1972, ce contre-projet est accepté par une large majorité en votation populaire. Suite à cette consultation, la prévoyance professionnelle vieillesse et invalidité, qui repose sur les prestations des caisses de pension et des assurances privées (ces dernières offrant des programmes aux petites et moyennes entreprises qui ne disposent pas de leur propre institution de prévoyance), est transformée en assurance obligatoire. Quant au 3e pilier, il est encouragé par des déductions fiscales.

Dans les années 1990, une « solution suisse » similaire ouvre la voie à l’établissement d’une assurance maladie obligatoire. Historiquement, le refus en votation populaire, en l’an 1900, d’un projet de loi visant à mettre en place une assurance maladie et accidents obligatoire pour la population ouvrière se trouve à l’origine du caractère libéral et quelque peu «arriéré» de l’État social helvétique. Après la Première Guerre mondiale, l’assurance accidents sera tout de même créée comme première assurance sociale mais, en matière de maladie, l’État se limitera à subventionner les caisses existantes. Tout au long du XXe siècle, diverses tentatives d’introduire une assurance maladie obligatoire seront mises en échec. Ce n’est que lorsque deux principes fondamentaux seront intégrés aux propositions allant dans ce sens que le projet réussira: une assurance maladie obligatoire ne doit pas remettre en cause la position dominante des caisses maladies privées sur le marché de la santé ; et le financement doit continuer de reposer sur des primes individuelles forfaitaires, sans aucun mécanisme de solidarité. En 1994, tout le monde parle de la mise en place d’une nouvelle assurance sociale. Mais, en réalité, c’est un système de prévoyance privé subventionné par l’État depuis des décennies qui reste en place sans changements majeurs, et le principe de l’assurance obligatoire n’a pas l’effet auquel on pourrait s’attendre, car 98 % de la population sont d’ores et déjà assurés.

Un discours trompeur sur l’ »extension » de l’État social

Aujourd’hui, le 2e pilier de l’assurance vieillesse et invalidité ainsi que l’assurance maladie représentent près de la moitié des dépenses sociales en Suisse et constituent les bastions d’un véritable « État social privé ». Les discours d’experts (7) qui évoquent une extension de l’État social suisse précisément dans une période de « démantèlement social » dans les pays voisins passent complètement à côté de cette spécificité helvétique. Il est vrai que, depuis 1975, deux nouvelles assurances sociales ont effectivement été créées. Mais l’assurance maternité, entrée en vigueur seulement en 2005, offre des prestations relativement modestes en comparaison internationale et ne pèse pas lourd, politiquement et financièrement(8). En ce qui concerne l’assurance chômage obligatoire, introduite au début des années 1980, elle offre un taux de remplacement du salaire relativement élevé (70 à 80 % au maximum, selon les catégories de bénéficiaires). Mais depuis la révision de 1995, elle est devenue le champ d’application privilégié d’une politique dite d’activation, contraignant les bénéficiaires à fournir des «contreprestations» pour percevoir leurs indemnités de chômage. À plusieurs reprises, le système des sanctions a été durci tandis que les prestations ont été réduites et les critères d’accès redéfinis de manière restrictive (ces changements se sont faits, le plus souvent, de façon sélective, en différenciant les droits effectifs de différentes catégories de bénéficiaires).

En outre, l’un des caractéristiques de la politique du marché du travail helvétique réside dans la coexistence de trois dispositifs assez différents et mal coordonnés : l’assurance chômage, mais aussi l’assurance invalidité et l’aide sociale qui jouent également un rôle important. Contrairement à la France et à l’Allemagne, la gestion du chômage par l’État en Suisse dépend moins exclusivement d’un unique dispositif couvrant la grande masse des personnes concernées. Au contraire, il est réparti assez équitablement entre ces trois dispositifs qui, depuis quelques années, tendent à renforcer leur coopération. Notons aussi que la Suisse compte parmi les pays ayant un taux élevé de bénéficiaires de rentes invalidité (comparable à celui des Pays-Bas et des pays scandinaves), certains experts évoquant même l’hypothèse d’une véritable médicalisation (ou somatisation) des problèmes sociaux.

Fédéralisme et État social

La structure fédéraliste du pays constitue une autre particularité qui affecte le développement et le fonctionnement de son État social. La mise en place d’une politique d’activation en assurance chômage a conduit à la création d’agences régionales de placement alors que, précédemment, chaque commune avait son propre office du travail. Mais la dynamique centrifuge du fédéralisme, avec ses effets «anti-solidarité», pèse lourd dans deux autres domaines de l’État social helvétique. En ce qui concerne l’aide sociale (le régime d’assistance publique aux pauvres), il n’existe aucune loi sur le plan national et l’on observe actuellement une tendance des communes à la sous-enchère qui s’appuie sur la médiatisation abusive de certains « cas d’abus ». La Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS), créée en 1905, édite des normes relatives au calcul de l’aide sociale, mais ces dernières ne sont pas contraignantes et certaines communes sont en train de « sortir de la CSIAS ». En ce qui concerne l’assurance maladie, le niveau des primes d’assurance et la possibilité pour les assurés d’obtenir des subsides étatiques aux primes (l’obligation de payer les primes créant de véritables difficultés financières pour de nombreux ménages) diffèrent fortement d’un canton à l’autre, et même d’une région tarifaire à l’autre au sein d’un même canton. Les primes sont notamment plus élevées dans les régions urbaines (les villes de Genève et Bâle se trouvant régulièrement en tête de peloton). De manière plus générale, la concurrence fiscale entre cantons et communes exerce une pression permanente conduisant à limiter les ressources financières disponibles pour le développement de l’État social.

Idéal-type et réalité concrète

L’État social suisse ne s’inscrit donc pas complètement dans la typologie des trois régimes tels que définis par G. Esping-Andersen. Mais ce constat vaut également pour tous les autres pays du monde, car il s’agit là d’idéaux-types (au sens du sociologue allemand Max Weber) qui n’existent pas tels quels dans la réalité mais servent de grille de lecture pour ordonner et comparer les réalités concrètes que nous observons. Dans cet esprit, il paraît défendable de rapprocher la Suisse du type libéral plutôt que des deux autres, tout en mettant en lumière les particularités nationales décrites dans cette contribution.

Notes
(1) G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton University Press, 1990.
(2) Le Code des obligations est un texte de loi, qui réglemente les obligations en droit privé suisse, issues notamment du contrat et de la responsabilité civile. Il est aussi le texte central du droit des sociétés.
(3) L’AVS verse aussi des rentes d’orphelins et de veuf/veuve.
(4) Les rentes AVS varient entre 1 175 et 2 350 francs (3 525 au maximum pour un couple marié) alors que le l’Office fédéral de la statistique situe le seuil de pauvreté pour une personne qui vit seule à 2 200 francs.)
(5)  Lire par exemple R. Wecker, B. Studer & G. Sutter, Die schutzbedürftige Frau. Zur Konstruktion von Geschlecht durch Mutterschaftsversicherung, Nachtarbeitsverbot und Sonderschutzgesetzgebung, Zurich, Chronos, 2001.
(6) Lire sur cet aspect l’excellent ouvrage de M. Leimgruber, Solidarity without the State? Business and the shaping of the Swiss Welfare State, Cambridge University Press, 2008.
(7) Pour une version relativement systématique de ce discours, lire l’ouvrage de J. Moser, Der schweizerische Wohlfahrtsstaat. Zum Ausbau des sozialen Sicherungssystems 1975-2005, Francfort, Campus, 2008.
(8) En 2012, les dépenses de l’AVS sont de 38,8 milliards de francs, celles de la Prévoyance professionnelle (2e pilier) de 47,5 milliards, celles encore de l’assurance maladie de 23,5 milliards, alors que l’assurance perte de gain qui finance entre autres les prestations maternité ne dépense que 1,6 milliards de francs (Office fédéral des assurances sociales, Statistique des Assurances sociales suisse 2014, p. 16).

* Privat-docent et collaborateur scientifique à l'Université de Bâle; chargé d'enseignement à l'université de St-Gall et à la Haute Ecole Spécialisé de Travail Social de Lucerne.

Pour citer cet article : Peter Streckeisen, « Suisse. Quel État social ? », P@ges Europe, 6 mai 2015, La Documentation française © DILA

 

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