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L’Ukraine face à ses démons politiques et sécuritaires, par Mathieu Boulègue

[L’Ukraine face à ses démons politiques et sécuritaires, par Mathieu Boulègue], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

« Vote avec attention », panneau installé à travers tout le pays à l’occasion des élections de l’automne 2015.
Matthieu Boulègue (octobre 2015)

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Mis à jour le 02/12/2015

Introduction

Menacée par la forte déstabilisation que lui impose la Russie depuis près de deux ans, l’Ukraine est aujourd’hui prise entre deux contraintes auxquelles Kiev doit faire face simultanément. L’une externe, au regard des conditions d’application des accords de Minsk 2 dans le Donbass séparatiste, l’autre interne, concernant la gestion des problèmes structurels (réformes, décentralisation, gestion des réfugiés, équilibres politiques).


L’Ukraine face à ses démons politiques et sécuritaires

Mathieu Boulègue*

Depuis 2014, l’Ukraine pâtit de la stratégie russe de projection extérieure de sa puissance militaire et de rationalisation territoriale de son « étranger proche », cet espace européen de voisinage partagé sur lequel Moscou estime avoir un droit de regard privilégié. Contraint par la logique révisionniste du Kremlin, Kiev doit se battre simultanément sur deux fronts fortement intriqués : d’une part, un front externe concernant l’application par les parties des accords de cessez-le-feu de Minsk 2, signés le 12 février 2015(1). Le conflit dans le Donbass apparaît en effet de plus en plus « gelé » et ses conditions sécuritaires et militaires restent dictées par Moscou. D’autre part, un front interne, l’Ukraine devant résoudre plusieurs problèmes cruciaux comme la conduite des réformes, la question des réfugiés, la décentralisation et les conséquences politiques des élections locales d’octobre/novembre 2015. 

Minsk 2, ou la consécration de la partition de l’Ukraine

Depuis la signature des accords de Minsk 2, la gestion du conflit entre Kiev et les autorités séparatistes des « Républiques populaires » de Donetsk et de Lougansk (DPR/LPR), les deux zones qui composent le Donbass, s’est progressivement enlisée dans une sorte de statu quo politique et sécuritaire. Afin d’éviter le constat, fin 2015, d’un échec total de Minsk 2 et de l’impossible application des clauses militaires de l’accord(2), à partir de l’été, les puissances étrangères du « format Normandie »(3) et les États-Unis ont fait pression sur le gouvernement ukrainien pour qu’il accepte tacitement la mise en cause de l’intégrité territoriale du pays.

Face à l’inaction diplomatique européenne provoquée par les blocages répétés entre Kiev et Moscou, les États-Unis et la Russie auraient décidé en 2015 de prendre les choses en mains afin d’accélérer la résolution du conflit dans le Donbass. Cette diplomatie parallèle, qui éclipse complètement l’Ukraine, s’est traduite par un cycle de discussions entamées dès avril 2015 entre la secrétaire d’État assistante américaine pour l’Europe et l’Eurasie, Victoria Nuland, et le vice-ministre russe des Affaires étrangères, Grigori Karassine. Tout au long de l’été, ils ont œuvré pour organiser le « gel » du conflit dans sa configuration actuelle et amener Kiev aux compromis politiques. L’objectif serait de réintégrer la Russie dans le rang des puissances « acceptables » – en lien, notamment, avec son action en Syrie – et de préparer la levée progressive des sanctions qui, désormais, ne font plus l’unanimité. Ce faisant, les parties peuvent arguer du respect des accords de Minsk 2, à tout le moins de celui de leurs conditions politiques.

Cette démarche a été consacrée le 2 octobre 2015, lors du sommet de l’Élysée qui a réuni les chefs d’État du format Normandie, par l’adoption du « plan Morel »(4) : Kiev s’est vu imposer la reconnaissance constitutionnelle du « statut spécial » du Donbass séparatiste(5), l’élaboration – conjointement avec les représentants de fait des deux zones du Donbass – d’une nouvelle loi électorale visant à l’organisation, en 2016, d’élections locales en DPR/LPR et l’éventuelle amnistie des leaders séparatistes. Si ces conditions étaient, dans les grands traits, envisagées par les clauses de Minsk 2, cette mise en place unilatérale et précipitée du volet politique est apparue comme réalisée au détriment de l’Ukraine. Le plan force Kiev à faire des compromis sur les conditions politiques de l’accord de cessez-le-feu et, de fait, à sacrifier son intégrité territoriale, tandis que les insolubles clauses militaires, elles, sont repoussées à 2016. Au final, l’interprétation russe des accords de Minsk 2 et l’acceptation tacite par l’Ukraine des demandes de Moscou l’emportent(6). Si le retrait bilatéral des troupes et des armes lourdes a bien commencé, dans les faits l’OSCE n’est pas en mesure d’accéder à l’intégralité du territoire de la DPR/LPR et de contrôler objectivement le retrait effectif côté séparatiste. De plus, l’achèvement de ce processus reste conditionné aux clauses politiques, notamment le vote du « statut spécial » et les élections dans le Donbass.

Conséquence directe de cette situation, Kiev et les autorités séparatistes se renvoient la balle quant à l’organisation, notamment sous l’angle sécuritaire, des élections locales en DPR/LPR(7). La date du scrutin n’a d’ailleurs pas encore été fixée par la Commission électorale ukrainienne. Quant au « statut spécial », il est subordonné à l’adoption de la loi de décentralisation(8) par le Parlement ukrainien (Rada). La seconde lecture en est prévue pour la fin 2015 et nécessite une majorité constitutionnelle de 300 voix qui paraît très improbable(9). Si la décentralisation est jugée nécessaire, le passage au « statut spécial » serait considéré comme une trahison pour le peuple ukrainien et le signe d’un abandon temporaire du processus de réintégration du Donbass au territoire national.

 

Place Maïdan, à Kiev, fin octobre 2015.

Place Maïdan, à Kiev, fin octobre 2015. Les cicatrices de l’Euromaïdan sont à peine visibles mais la plaie reste ouverte.

Photo : Mathieu Boulègue

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Le conflit dans le Donbass, une forme de « glaciation fluide »

Par l’usage d’une stratégie hybride, mélange de « diplomatie de la zone grise »(10) et d’instrumentalisation du territoire, la Russie a transformé le Donbass séparatiste en zone tampon militairement instable. Le conflit entre Kiev et la DPR/LPR, sous contrôle implicite de la Russie, est aujourd’hui en phase de glaciation sur ses positions actuelles le long de la ligne de contact. Toutefois, si les positions sont gelées, le conflit n’en est pas pour autant figé. Au contraire, il est entretenu dans un état de semi-fluidité. Ainsi, Moscou contrôle en permanence la gradation des hostilités et y maintient une tension militaire calibrée par le biais d’actions d’intimidation et d’intrusion des forces séparatistes visant à tester la solidité de la ligne de front côté ukrainien.

Il règne dans le Donbass une situation de « ni paix, ni guerre », sorte de conflit de basse intensité s’approchant inexorablement de la guerre d’attrition. Les « Républiques populaires » sont maintenues artificiellement en vie et stimulées de l’extérieur par Moscou, qui a fait du Donbass un outil de politique étrangère comme un autre(11). La Russie a intérêt à conserver une tension contrôlée dans le Donbass, afin d’occuper l’attention de Kiev et d’épuiser ses ressources militaires et financières jusqu’à ce que ces territoires deviennent un poids mort. C’est aussi la patience de la communauté internationale qui est mise à l’épreuve, une sorte de « fatigue ukrainienne » étant à l’œuvre dans les chancelleries occidentales.

Pour l’Ukraine, le fait accompli dans le Donbass est d’autant plus difficile à accepter que le retour de la Crimée n’est même plus sur la table des négociations dans les discussions internationales. Force est de constater que le gel du conflit semble être la situation la plus « acceptable » pour Kiev à moyen terme : mieux vaut se résigner à attendre que d’abandonner complètement le Donbass – et la Crimée, à une échéance plus lointaine.

Il serait faux, néanmoins, d’affirmer que Moscou contrôle totalement l’évolution des Républiques séparatistes. La DPR/LPR peut être considérée comme une zone grise (voire un trou noir) où sont à l’œuvre une prédation sur le peu de ressources restant, des guerres de territoires entre différents bataillons (surtout à Lougansk), une économie de subsistance et une déliquescence institutionnelle totale. Un équilibre entre instabilité et contrôle doit par conséquent être trouvé par le Kremlin s’il veut conserver ces territoires en l’état, et en dehors du contrôle de Kiev. 

Des conséquences sociopolitiques désastreuses pour l’Ukraine

Face à l’inéluctable perte de contrôle territorial et au sentiment d’encerclement, l’Ukraine se perçoit comme une forteresse assiégée, craignant les séparatismes à ses frontières et une nouvelle intrusion russe(12). C’est ce que reflète la doctrine militaire nationale dont la révision a été approuvée par le Président Petro Porochenko en septembre 2015, qui désigne la Russie comme la principale menace contre l’Ukraine. De la même manière, l’armée construit activement la « Grande muraille d’Ukraine », un système de fortifications et de tranchées à la frontière russe long de plus de 2 000km, qui consacre la séparation tant physique que mentale entre les deux États.

Malgré un discours officiel belliciste, voire jusqu’au-boutiste, l’effort de guerre consenti par la population depuis 2014 commence toutefois à s’essouffler : la dernière vague de conscription dans l’armée, durant l’été 2015, n’a mobilisé que 60 % des effectifs prévus. L’armée ukrainienne est d’ailleurs dans un état critique. Devant le désarroi des troupes et le manque de moyens, les comités de mères de soldats s’organisent pour récupérer du matériel de base, notamment en Roumanie ou en Pologne, afin d’approvisionner le front(13). La fourniture d’équipement militaire par les puissances occidentales, dont les États-Unis, ne constitue qu’une solution capacitaire mais ne contribue pas au renforcement réel du commandement de l’armée.

À ces problèmes s’ajoute celui des déplacés internes, officiellement près d’1,4 million(14) de personnes, dont l’immense majorité provient du Donbass. La plupart vivent dans leurs familles ou dans des logements mis à leur disposition, permettant une répartition de cette population sur tout le territoire ukrainien. Des camps ont en outre été installés à l’est de l’Ukraine, dans les régions de Dnipropetrovsk, Kharkiv et Zaporijjia. Des tensions sociales apparaissent çà et là autour de ces déplacés, sans toutefois provoquer une stigmatisation sociale à grande échelle ou une discrimination particulièrement accrue. Avec l’accalmie militaire dans le Donbass séparatiste, un phénomène de « retour à la terre » a été observé à l’été 2015, de nombreuses familles ayant décidé de revenir en DPR/LPR pour y reprendre un semblant de vie normale.

Les déplacés internes se sont retrouvés malgré eux au centre d’enjeux politiques à l’occasion du scrutin local d’octobre 2015 : en effet, la loi électorale ne prévoit pas le droit de vote pour les personnes déplacées. Or, l’amendement qui aurait ouvert cette possibilité n’a pas été adopté à temps par la Rada, l’administration craignant peut-être que les déplacés votent majoritairement contre le gouvernement. 

Les leçons des élections locales

Les 25 octobre et 15 novembre 2015, l’Ukraine a organisé les premières élections locales et régionales depuis les événements de Maïdan, exception faite de la Crimée et de la DPR/LPR où les séparatistes ont accepté de repousser le scrutin, concession obtenue lors du sommet de l’Élysée du 2 octobre 2015. Si le paysage politique n’a pas connu de bouleversements à l’issue du scrutin, ce cycle a bien montré que perdure une polarisation Est/Ouest en Ukraine. Mais il a surtout révélé une crise de légitimité politique post-Maïdan, mélange d’apathie et de désillusions à l’égard d’un pouvoir jugé incapable de mettre en place les réformes(15). Le peuple ukrainien est de plus en plus critique envers ses dirigeants, dont la cote de popularité ne cesse de chuter.

Un bureau de vote à Kiev, le 25 octobre 2015

Un bureau de vote à Kiev, le 25 octobre 2015.

Photo : Mathieu Boulègue

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Déçue par une révolution dont les fruits tardent à poindre, la population ressent les effets d’une économie au bord du gouffre. Sous perfusion des prêts internationaux et soutenue grâce à l’effacement progressif de sa dette par ses créanciers, l’Ukraine reste en défaut de paiement virtuel(16). Le pouvoir d’achat de la population a chuté de moitié en l’espace d’un an (le salaire moyen est, à l’automne 2015, d’environ 3 000 hryvnias, soit moins de 130 euros) et, en raison de la dévaluation drastique de la valeur de la monnaie nationale, les réserves de la Banque centrale se tarissent, conduisant à l’explosion de la dette extérieure.

La clé du redressement économique du pays passe par la mise en place de réformes substantielles. Le gouvernement a en particulier déclaré prioritaire la lutte contre la corruption et l’économie grise, ce qui suppose la destruction du système en place, celui-ci s’appuyant totalement sur des structures oligarchiques. Or l’administration a besoin de stabilité, et non du chaos provoqué par un tel chantier.

Un compromis implicite aurait donc été trouvé entre le Président Petro Porochenko et les oligarques afin que ces derniers mettent leurs ressources au service du redressement de l’économie nationale, en échange de quoi le gouvernement se serait engagé à reporter les réformes systémiques. La loi sur la décentralisation, très avantageuse pour les régions en termes de mise à disposition des ressources financières, relèverait de ce « deal » au bénéfice des oligarques. De plus, la lutte contre la corruption, problème systémique en Ukraine, impliquerait une démarche tout aussi systématique qui ne semble pas être imminente.

En l’absence d’amélioration des conditions de vie et devant l’échec des réformes, la montée d’une fronde, non pas politique comme en 2013, mais sociale, est de plus en plus souvent évoquée. Sans aller sans doute jusqu’à un « Maïdan social », le mécontentement populaire pourrait prendre une forme plus violente, le risque étant qu’il s’appuie sur le populisme qui caractérise toute une frange de la scène politique nationale, voire sur certaines factions d’extrême droite(17).

Il est fort possible que, dans les semaines à venir, le Président Porochenko soit amené à remanier son gouvernement et, notamment, à remplacer l’impopulaire Premier ministre Arseniy Iatseniouk. Des rumeurs courent même quant à d’éventuelles élections parlementaires anticipées.

Notes
(1) Devant l’échec des accords de Minsk de septembre 2014 et la reprise des combats dans le Donbass, la communauté internationale a provoqué la signature des accords de Minsk 2, le 12 février 2015. Signés par la Russie, l’Ukraine, l’Allemagne et la France, ils prévoient un régime de cessez-le-feu ainsi que la mise en place de conditions politiques et militaires visant à un accord de paix.
(2) L’accord prévoyait le retrait des troupes et des armes et la restauration du contrôle de la frontière ukraino-russe par les forces armées ukrainiennes.
(3) Le format regroupe les chefs d’État et les ministres des Affaires étrangères de la France, de l’Allemagne, de la Russie et de l’Ukraine. Le nom est issu d’une réunion semi-officielle en juin 2014, en marge des célébrations du Débarquement de Normandie.
(4) Dmytro Kaniewski, « The Morel Plan: Will Kyiv swallow the bitter pill? », Deutsche Welle, 2 octobre 2015. L’ambassadeur Pierre Morel anime le groupe de travail chargé des aspects politiques du cessez-le-feu. 
(5) Ce statut envisage la reconnaissance constitutionnelle par Kiev de l’existence de la DPR/LPR comme entités de facto séparées.
(6) L’interprétation russe implique que les conditions politiques soient mises en place avant l’application des clauses militaires et sécuritaires dans le Donbass.
(7) Minsk 2 impose l’adoption d’une nouvelle loi électorale en Ukraine, prévoyant que les candidats et les médias ukrainiens se rendent en DPR/LPR pour y faire campagne et participer librement aux élections locales.
(8) La réforme implique une réorganisation du maillage territorial et administratif de l’Ukraine autour de la décentralisation d’un certain nombre de compétences de l’État au profit des entités territoriales, sur trois niveaux (communauté/villes, districts, régions/provinces). De plus, la loi prévoit  la mise en place de préfets de régions subordonnés à l’autorité présidentielle et disposant de pouvoirs larges.
(9) La coalition gouvernementale actuelle dispose, au mieux, de 245 voix. Le projet de loi est en effet très critiqué par certains membres de la coalition, notamment l’Union panukrainienne Patrie (BuYT) et le parti démocrate Samopomitch.
(10) Mathieu Boulègue, « La recomposition de l’étranger proche russe à la lumière des événements en Ukraine »(PDF, 440 Ko) , Note n°17, Fondation pour la Recherche Stratégique, 31 juillet 2015.
(11) L’utilisation du territoire comme arme de politique étrangère n’est pas chose nouvelle pour Moscou. On peut citer les cas de la Transnistrie, du Haut-Karabakh, de l’Abkhazie, de l’Ossétie du Sud et, dans une autre logique, de la Crimée, de la Gagaouzie moldave et de la création de Novorossiya et autre République de Bessarabie.
(12) Des sources multiples estiment à 50 000 le nombre de soldats russes à la frontière ukrainienne. Il faut y ajouter entre 6 000 et 9 000 éléments russes estimés présents au sein du territoire de la DPR/LPR.
(13) Des associations de bénévoles issus de la société civile ukrainienne expatriée et soutenant l’effort de guerre ont été créées dans de nombreux pays européens, comme en France.
(14) Internal Displacement Monitoring Centre, août 2015.
(15) Ce phénomène avait déjà été observé après la Révolution orange de 2004. Cet « endormissement » de la population par rapport aux enjeux politiques explique d’ailleurs en partie l’arrivée au pouvoir du Président Viktor Ianoukovitch en 2010.
(16) Elena Popina, « Ukraine rating raised to B- by S&P on debt exchange, reform plan », Bloomberg, 19 octobre 2015.
(17) Voir les travaux du sociologue ukrainien Volodymyr Ishchenko, spécialiste des mouvements sociaux en Ukraine.
 

*Analyste spécialisé sur l’espace post-soviétique. Associé au sein du cabinet de conseil en management des risques et d'accompagnement d'affaires AESMA.

Pour citer cet article : Mathieu Boulègue, « L’Ukraine face à ses démons politiques et sécuritaires », P@ges Europe, 2 décembre 2015 – La Documentation française © DILA

 

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