Retour
 
 

COP21. L’Union européenne, un acteur pionnier, par Sylvie Matelly et Bastien Nivet

[COP21. L’Union européenne, un acteur pionnier, par Sylvie Matelly et Bastien Nivet], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Logo de l’Union européenne pour l’action pour le climat.
© Union européenne 2008

Agrandir l'image

Mis à jour le 06/01/2016

Introduction

Sur les 196 signataires de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et participant à ce titre à la Conférence des Parties (COP), l’Union européenne est le seul acteur à ne pas être un État. Le processus de négociation démarré en 1997 qui vise à élaborer au niveau international des règles acceptées par l’ensemble des parties prenantes a donné lieu, en amont de la 21ème édition de cette conférence organisée à Paris du 30 novembre au 12 décembre 2015, à l’adoption par les vingt-huit États membres d’une approche commune. S’il permet ainsi à l’UE de donner la pleine mesure de son soft power, ce cadre de négociation révèle aussi la difficulté pour cet acteur atypique à parler d’une seule et même voix.


COP21. L’Union européenne, un acteur pionnier

Sylvie Matelly* et Bastien Nivet**

La mondialisation augmente et intensifie le niveau d’interdépendance entre tous les États et acteurs internationaux. Ce faisant, elle multiplie les sujets pour lesquels les États, organisations internationales, ONG, entreprises, doivent mettre en place une « gouvernance internationale », entendue comme la capacité et la façon de gérer par la négociation et le compromis les enjeux transnationaux. Dans ce jeu incontournable mais complexe et délicat, l’Union européenne (UE) a une responsabilité et un rôle particuliers à jouer comme l’illustrent ses positions et son activisme diplomatique sur les questions climatiques : acteur économique et commercial de premier plan, elle devient de fait incontournable sur les questions d’environnement. Rompue à l’exercice du compromis et à la coopération internationale, elle détient un rôle et un savoir-faire particuliers qui peuvent être utiles à l’aboutissement de négociations internationales complexes.

Une enceinte où l’UE s’affirme en tant qu’autorité supranationale

Signataire de la première convention sur le changement climatique élaborée à Rio en 1992, l’UE (à l’époque Communauté économique européenne) occupe une place spécifique dans toutes les grandes négociations traitant d’enjeux d’envergure mondiale. Elle a souvent été force de proposition et d’initiative sur des questions comme le changement climatique, la crise financière, les négociations commerciales ou les débats sur la justice internationale, autant de dossiers sur lesquels la « communauté internationale », dans toute sa diversité (organisations internationales, États, ONG, entreprises, syndicats, etc.) s’efforce de dégager par la négociation et le compromis des consensus pouvant donner lieu à des engagements concrets. La tâche est ardue comme l’illustrent à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) les discussions en cours dans le cadre du cycle de Doha, au Fonds monétaire international (FMI) la difficulté de parvenir à une réforme d’ores et déjà très en deçà des attentes, ou encore, dans le cadre du sommet du G20 de 2009 à Londres, les résultats limités obtenus en matière de régulation financière. De façon récurrente, les négociateurs achoppent sur des intérêts nationaux divergents. Sur des dossiers comme le changement climatique et plus globalement l’environnement, l’UE bénéficie d’une antériorité sur le sujet(1) qui lui permet de se positionner en leader. S’agissant d’un thème susceptible de susciter une action réellement concertée des États membres, il peut aussi donner corps à une certaine solidarité européenne que la crise des réfugiés ou encore celle de la zone euro ont par ailleurs fortement écornée. Perçue par les citoyens européens comme un problème tangible voire urgent, la question du changement climatique telle qu’abordée par l’UE renvoie de celle-ci une image positive, lui conférant une légitimité indiscutable au niveau international. À l’inverse des États-Unis, dont les choix politiques ou des impératifs d’ordre intérieur restreignent la marge d’action, l’UE peut dans ce cadre exercer son soft power et tirer avantage de sa puissance normative, autrement dit de sa capacité à imposer des normes et des règles. La vigueur qu’elle déploie dans ce domaine est inversement proportionnelle à la faiblesse de sa cohésion lorsqu’il s’agit d’enjeux diplomatiques ou stratégiques.

Souvent critiquée pour son inertie sur nombre de dossiers en raison des positions divergentes de ses États membres, elle s’emploie en effet dans la question du réchauffement climatique non seulement à être une force de proposition mais aussi à peser de tout son poids d’acteur supranational, démontrant au niveau mondial sa capacité à dépasser les intérêts nationaux. Ainsi, elle apparaît aujourd’hui comme le seul acteur global à jouir de cette dimension supranationale. Les autres organisations internationales, fonctionnant sur une base interétatique, demeurent totalement dépendantes du bon vouloir des États et de leurs gouvernements,  que ce soit en amont – au niveau des propositions et des initiatives ou en aval – à celui de la mise en œuvre des décisions. Certes, dans le cas européen, la négociation entre les États membres s’avère souvent très compliquée mais le fait de parvenir à s’entendre sur des objectifs précis, quantifiés et ambitieux en amont des pourparlers,, donne paradoxalement le sentiment d’être parvenu, chemin faisant, à des renoncements et des compromis substantiels même si les avancées sur le terrain mettent un certain temps à se concrétiser et peuvent, pour plusieurs des pays membres, ne pas s’avérer si substantielles.

La question du changement climatique est un sujet où les États membres depuis vingt ans, se sont distingués par la hardiesse de leurs objectifs. Responsable en 2013 de 11 % des émissions globales de CO2 (contre 15 % pour les États-Unis et 29 % pour la Chine), l’UE est en effet la seule région au monde à être parvenue à maîtriser l’augmentation de ses émissions de gaz à effet de serre considérées depuis deux décennies comme responsables du changement climatique. Ces émissions étaient en 2013 inférieures de 18 % aux niveaux enregistrés en 1990, un résultat qui doit tenir compte, ceci étant, du ralentissement de la croissance intervenu depuis la crise de 2008. L’Union a également milité, la première, pour faire passer l’idée de limiter le réchauffement de la planète à 2°C par rapport aux niveaux pré-industriels(2). En agissant en tant que telle, l’UE parvient à faire valoir ses positions et à jouer un rôle qu’aucun de ses États membres, ni d’autres acteurs clés du système international (à commencer par les États-Unis et les puissances émergentes) ne sont en mesure de tenir. Sa capacité propre à agir lui permet d’influencer le comportement d’autres acteurs, comme dans le cas du Système d’échange et de quotas d’émissions (SEQE) européen(3) qui a inspiré des initiatives similaires en Australie ou en Chine.

Parler d’une seule voix

Si l’UE est un acteur de poids dans des processus de négociation comme celui de la CCNUCC, c’est aussi tout simplement parce que les États membres s’appuient sur elle, par vertu comme par nécessité. Ceux-ci ont en effet tout intérêt, dans des négociations comme celles de la COP21, à arriver à la table des pourparlers avec une position de négociation commune qui, d’emblée, pèse davantage que vingt-huit positions nationales différentes. C’est également le cas dans le cadre des négociations commerciales à l’OMC où le commissaire européen au Commerce extérieur négocie au nom de la totalité des États membres. Ainsi, durant les travaux préparatoires de la COP21, la Commission européenne a présenté dès le 25 février 2015 un document-projet portant sur la réduction des gaz à effet de serre, lequel document avait été discuté et adopté au préalable par l’ensemble des États membres le 18 septembre 2014 et entériné par le Conseil européen des 23-24 octobre 2014 où eut également lieu l’adoption du « paquet climat-énergie 2030 ».

Cette position commune investissait la COP21 des ambitions suivantes(4) :

  • un accord universel, juridiquement contraignant ;
  • un objectif mondial de maintien de l'élévation de la température à moins de 2°C à l'horizon 2100 ;
  • la mise en place de mécanismes de transparence, de suivi et de contrôle de l'application des engagements pris par les États ;
  • un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 50 % d'ici à 2050 par rapport aux niveaux de 1990 ;
  • un objectif européen de réduction des émissions de CO2 de 40 % à l'horizon 2030 et de 80 à 95 % d'ici 2050, par rapport aux niveaux de 1990 ;
  • la mise en place de mécanismes de financement de la transition énergétique, en Europe mais aussi dans les pays en difficulté.

Si les États membres de l’UE agissent de concert dans des négociations internationales comme celles de la COP21, c’est aussi, en partie, parce qu’ils n’ont pas vraiment le choix. Compte tenu de la législation européenne en matière de marché intérieur, de concurrence et d’environnement qui s’impose à eux mais aussi de la compétition commerciale qui existe entre les différents pays, il est impossible à un État ou un groupe d’États membres de s’engager dans la mise en place de normes environnementales de façon unilatérale. Une telle initiative pourrait fausser l’équité entre partenaires européens, créer des distorsions réglementaires, normatives et de concurrence entre les pays. Les entreprises et les consommateurs du ou des États concernés s’en trouveraient fortement pénalisés.

Participant par le passé du premier pilier (politiques communes), la politique environnementale de l’UE ressort aujourd’hui du domaine des « compétences partagées », c’est-à-dire qu’elle s’élabore aussi bien au niveau de l’Union que des États, dans la limite de leurs compétences respectives et de leurs complémentarités. Elle vise principalement à déterminer des objectifs communs, à fixer des règlementations et normes contraignantes collectives à l’échelle de l’Union ainsi qu’à faire émerger des approches communes autour des enjeux environnementaux. Il est à ce titre indispensable que les États veillent, dans des processus internationaux comme la COP21, à ne pas souscrire des engagements contradictoires ou en infraction avec les règles européennes qu’ils ont eux-mêmes définies. Ceci implique un travail d’harmonisation en amont des intérêts et points de vue des États membres avant que l’UE en tant que telle puisse s’affirmer en tant qu’acteur au sein de ce processus de gouvernance mondialisée.

Position commune ne signifie pas situation à l’identique

Fidèle à sa devise(5), l’UE s’est donc présentée unie aux négociations de la COP21 tout en continuant de devoir composer avec la diversité des pays qu’elle représente. Les États membres partent de situations différentes, notamment en matière de balance énergétique. Aussi, la transposition au sein de l’UE, hier, du protocole de Kyoto du 11 décembre 1997(6) ou, aujourd’hui, du paquet climat-énergie qui prévoit notamment d’ici à 2030 une part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie d’au moins 27 % et une amélioration de l’efficacité énergétique pour parvenir à une nouvelle réduction des émissions de CO2 impose à chaque pays des contraintes plus ou moins fortes au regard des spécificités de son modèle de développement, de ses ressources notamment énergétiques ou encore de son niveau d’industrialisation. Bien que largement édulcorées durant les discussions de la COP21, les propositions de la Commission européenne restent, en matière d’environnement, parmi les plus ambitieuses jamais acceptées par un pays ou une région. Elles servent de cadre aux États membres eux-mêmes pour faire évoluer leur propre politique environnementale nationale sachant que la traduction des objectifs européens en objectifs nationaux contraignants ne va évidemment pas de soi. L’âpreté des discussions autour du Grenelle de l’environnement en 2008-2009 en France en témoigne.

Lors des négociations qui se sont déroulées en décembre 2015, et par-delà l’existence d’une position européenne commune de négociation, les États membres de l’UE n’ont d’ailleurs pas toujours parlé à l’unisson. Certains, soucieux avant tout de défendre leur marché de l’emploi et leurs exportations (France, Allemagne, Espagne), se sont par exemple opposés à une taxation accrue sur le kérosène, option pourtant généralement jugée hautement souhaitable. Et si l’enjeu énergétique a été aux fondements de la construction européenne(7), le fait qu’il n’existe toujours pas de véritable politique énergétique commune intégrant à la fois les dimensions technologiques, d’approvisionnement, de transition(8), etc. illustre la difficulté à élaborer sur le long terme une approche commune. Les États peinent en effet à se mettre d’accord sur les enjeux et la nature de cette politique, la question du nucléaire continuant par exemple d’opposer l’Allemagne à la France et au Royaume-Uni.

Notes

1. Voir le dossier « Grenelle environnement : contexte et actions publiques »
2. Benjamin Garnaud, « Entre atténuation et adaptation. Des approches européennes du changement climatique », Grande Europe, n°19, avril 2010 – La Documentation française © DILA
3. Christian de Perthuise, Raphaël Trotignon, « Le commerce des droits d’émission de CO2 en Europe », Questions internationales, n° 65, janvier-février 2014, pp. 75-83.
4. http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2015/09/18-counclusions-un-climate-change-conference-paris-2015/ ainsi que http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/145364.pdf
5. Pour rappel, la devise officielle de l’Union européenne est : « L’unité dans la diversité ».
6. Entré en vigueur le 16 février 2005 à la COP11, le protocole de Kyoto visait à réduire entre 2008 et 2012 d’au moins 5 % par rapport au niveau de 1990 les émissions de six gaz à effet de serre (dioxyde de carbonne, méthane, protoxyde d’azote et trois substituts des chlorofluorocarbones). Ardente partisane de sa mise en oeuvre, l’UE s’est donné pour objectif une réduction de 8 % qui a été ventilée entre pays membres en fonction de leurs performances environnementales et de leurs besoins de développement (burden sharing).
7. Au travers de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) créée en 1952 et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (Euratom), instaurée en 1957 en même temps que la CEE.
8. Patrice Geoffron, « L’Europe et la transition énergétique : un leadership incertain », Questions internationales, n° 65, janvier-février 2014, pp. 12-19.

* Professeur associé à l’Ecole de management Léonard de Vinci (EMLV, Paris-La Défense), directrice de recherche à l’Institut de relations internationales et stratégiques (Iris).

** Professeur associé à l’EMLV, chercheur associé à l’Iris.

Pour citer cet article, Sylvie Matelly, Bastien Nivet, « COP21. L’Union européenne, acteur pionnier », P@ges Europe, 6 janvier 2016, La Documentation française © DILA.

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires