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L’Union européenne dans le jeu centrasiatique : un rôle mesuré, par Samuel Carcanague

[L’Union européenne dans le jeu centrasiatique : un rôle mesuré, par Samuel Carcanague], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Astana (Kazakhstan).
Guillaume Larracoexea, 2014 (www.w74.fr)

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Mis à jour le 03/02/2016

Introduction

Les relations entre l’Union européenne (UE) et l’Asie centrale ont semblé bénéficier en 2015 d’un élan inédit, illustré par l’adoption d’une nouvelle Stratégie européenne dans la région. L’UE doit toutefois composer avec un contexte politique, économique et sécuritaire dégradé et s’insérer dans un jeu d’acteurs, anciens et nouveaux, dont les rapports de force ont largement évolué depuis la dernière Stratégie européenne lancée en 2007.


L’Union européenne dans le jeu centrasiatique : un rôle mesuré

Samuel Carcanague*

Le 21 décembre 2015, la Haute Représentante de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité Federica Mogherini s’est rendue au Kazakhstan pour participer à la 11ème réunion ministérielle UE-Asie centrale. Ce déplacement a été l’occasion, notamment, de signer avec le Kazakhstan, en présence de son ministre des Affaires étrangères Erlan Idrissov, un Accord de partenariat et de coopération renforcé UE-Kazakhstan, en négociation depuis 2011. Seul texte de cette nature signé avec un État de l’espace post-soviétique, il vient remplacer l’Accord de partenariat et de coopération (APC) entré en vigueur en 1999.

Une nouvelle dynamique UE-Asie centrale

Plus globalement, l’élan constaté dans les relations entre l’UE et la région centrasiatique, après une période relativement creuse au début des années 2010, a amené le Conseil de l’UE à approuver, en juin 2015, une nouvelle Stratégie européenne pour l’Asie centrale(1) qui a succédé à celle adoptée en 2007. Dans ce texte, l’UE met l’accent sur le commerce, l’énergie, la gestion des ressources en eau mais également sur l’État de droit. Elle modifie aussi l’équilibre entre ses approches bilatérale et régionale par rapport à la Stratégie de 2007, en soulignant notamment les différences « grandissantes »(2) entre chacun de ses partenaires centrasiatiques. Une enveloppe de plus d’1 milliard d’euros est prévue pour la période 2014-2020, soit une augmentation de 56 % par rapport à la période précédente. En outre, un Représentant spécial de l’UE pour l’Asie centrale, Peter Burian, diplomate slovaque expérimenté, a été nommé en avril 2015 après une vacance à ce poste de près d’un an.

Sur le plan économique, l’Union européenne est le premier partenaire commercial de l’Asie centrale, comptant pour près d’un tiers des échanges de la région(3). Le Kazakhstan est, de loin, le partenaire privilégié de l’Union, bien qu’il ne représente que 0,9 % des échanges commerciaux de l’UE, soit 30,6 milliards d’euros. Pour sa part, il destine près de 40 % de ses exportations à l’UE, contre 22 % à la Chine et 21 % à la Russie. En particulier, le Kazakhstan exporte 76 % de son pétrole vers l’Union(4). Celle-ci contribue par ailleurs à la moitié des investissements étrangers réalisés dans ce pays.

Cela étant, tous les pays européens ne partagent évidemment pas le même intérêt pour l’Asie centrale(5). L’Allemagne, le Royaume-Uni, la France et l’Italie sont, sans surprise, parmi les premiers États membres à s’investir dans la région, tout particulièrement au Kazakhstan. Berlin – à l’origine de la Stratégie de 2007 adoptée sous présidence allemande de l’UE – joue des liens historiques tissés par le passé entre la RDA et l’URSS mais s’appuie également sur la minorité allemande – qui compte 180 000 personnes –, héritage des déportations des Allemands de la Volga par Staline pendant la Seconde Guerre mondiale. Les 800 000 Allemands du Kazakhstan qui se sont installés en Allemagne depuis le début des années 1990 contribuent, de leur côté, à créer un pont entre les deux pays(6). Pour leur part, les Britanniques avec British Petroleum et Shell – en partenariat avec les Hollandais – et les Italiens à travers ENI sont très présents dans le secteur énergétique. La France, avec Alstom notamment, tente de participer aux efforts kazakhstanais en vue de développer les infrastructures de transport, développe des projets autour de l’uranium avec Areva, groupe qui perçoit la région comme stratégique, et assure également une présence dans le secteur du BTP au Turkménistan, grâce à Bouygues qui y est solidement implanté.

Un contexte dégradé 

La Stratégie européenne de 2015, si elle ne diffère pas fondamentalement de celle de 2007 (réévaluée pour la dernière fois en 2012), s’inscrit toutefois dans un contexte radicalement différent, ce qui explique sans doute son aspect plus pragmatique et opérationnel.

La région a en effet subi de profondes transformations en quelques années. En 2007, l’intervention internationale en Afghanistan, à laquelle participait la plupart des États membres de l’UE, dessinait la trame de fond de l’action de Bruxelles en Asie centrale : la crainte d’une diffusion de l’instabilité afghane aux pays frontaliers poussait les Européens – et les Américains – à favoriser le développement de la région. La Russie semblait alors se relever économiquement et faisait montre d’une attitude plutôt collaborative vis-à-vis de l’Occident. Quant à la Chine, elle ne pouvait pas encore se prévaloir du poids économique qui est le sien aujourd’hui dans la zone centrasiatique.

Depuis, l’intervention en Afghanistan s’est soldée par un échec ou du moins une « war fatigue » qui éloigne les États-Unis de la zone. La Russie, qui a lancé son projet d’Union économique eurasiatique(7) impliquant notamment le Kazakhstan et, désormais, le Kirghizstan, voit sa situation économique générale se dégrader sous l’effet des sanctions internationales et de la baisse des cours des hydrocarbures, deux facteurs qui impactent également les économies centrasiatiques. De plus, les relations avec Moscou se sont crispées autour de la crise russo-ukrainienne, dont les gouvernements centrasiatiques se sont prudemment distancés. La Chine est devenue un géant économique très présent dans la région et souhaite maintenant mettre en œuvre son projet de nouvelle Route de la Soie, lancé en 2013 par le président Xi Jinping. Un fonds de 40 milliards de dollars est prévu à cet effet, devant se matérialiser notamment par de nouvelles infrastructures de transport. La menace sécuritaire vient désormais moins d’Afghanistan que de Syrie, où près de 2 000 ressortissants des cinq pays d’Asie centrale seraient partis combattre(8), provoquant, avec la crainte de leur retour, une surenchère sécuritaire de la part des autorités locales. Au risque d’ailleurs de renforcer la radicalisation de certains groupes ou individus, plutôt que de les détourner des incitations idéologiques et financières de Daech.

D’autres acteurs pourraient monter en puissance dans la région au cours des prochaines années. L’Inde, dont le Premier ministre Narendra Modi a effectué une tournée régionale en juillet 2015, voit dans l’Asie centrale une source pouvant permettre de répondre à ses besoins énergétiques et ne souhaite pas laisser les mains libres à Pékin dans cette région à laquelle elle se considère reliée historiquement et culturellement(9). L’implication de l’Inde ne pourra se faire sans l’Iran qui, soulagé par la levée des sanctions internationales, pourrait s’affirmer comme puissance régionale en développant des infrastructures de transport Est-Ouest et Nord-Sud au cœur du continent eurasiatique et, en conséquence, participer au désenclavement de la zone.

À l’échelle régionale, l’avenir du Kazakhstan et de l’Ouzbékistan dépend en partie des processus politiques liés aux successions à venir de leurs présidents respectifs Nursultan Nazarbayev (75 ans) et Islam Karimov (78 ans), tous deux réélus au printemps 2015. Aucune figure publique d’envergure n’émerge et l’on craint non seulement une déstabilisation liée aux potentielles luttes de pouvoir au sein des élites politico-économiques, mais également un déficit de légitimité et d’autorité des successeurs sur le plan international. En effet, l’ancienneté des deux Présidents actuels, en fonction depuis près de 26 ans, leur confère de fait cette légitimité, du moins au sein de l’espace post-soviétique. Au Turkménistan, les maigres espoirs de changement qui avaient suivi le remplacement de Saparmurat Niyazov en 2006 se sont rapidement heurtés au mimétisme dictatorial du nouveau chef de l’État, Gurbanguly Berdimuhamedov. Seule démocratie parlementaire de la région, le Kirghizstan a, quant à lui, subi une véritable révolution en avril 2010, menant à l’éviction de son Président et, depuis, se rapproche progressivement du modèle autoritaire russe. Enfin, le Tadjikistan, miné par la corruption et le trafic de drogue, connaît une vague répressive censée endiguer la radicalisation islamiste d’une certaine partie de la population. Cette politique se traduit par l’écrasement de l’opposition sans que la situation sécuritaire ne semble s’améliorer pour autant. À ces incertitudes politiques vient s’ajouter un sérieux ralentissement économique : la croissance moyenne des produits intérieurs bruts (PIB) de la région, qui s’élevait à 6,8 % en 2013, devrait péniblement atteindre 2,8 % en 2015(10).

On ne s’attardera pas ici sur le contexte européen, qui a fortement évolué, lui aussi, depuis 2007. La succession de crises, depuis celle – mondiale – de 2008-2009 jusqu’à celle – migratoire – de 2015 en passant par la crise de la dette et par la crise ukrainienne, a fragilisé l’Union et ses États membres, tant économiquement que politiquement. Les ambitions et les priorités de cet ensemble ont été modifiées et l’Asie centrale en a pâti au début de la décennie 2010.

Quelle place pour l’Union européenne en Asie centrale ?

C’est donc dans un cadre économique à la fois détérioré et sans grandes perspectives, mais aussi avec pour toile de fond une recomposition des rapports de force régionaux que l’Union européenne inaugure sa nouvelle Stratégie.

Plusieurs obstacles se dressent face à l’action de l’UE dans la région. L’Union ne possède ni l’influence politique de la Russie, ni la puissance d’investissement de la Chine. Elle est en outre jugée distante géographiquement et culturellement par rapport à d’autres acteurs, comme la Turquie, l’Iran, l’Inde, voire même la Corée du Sud ou le Japon. Qui plus est, sa vocation d’encourager l’intégration régionale, dont elle est l’exemple le plus abouti, bute sur deux aspects : d’une part, le manque de volonté des pays centrasiatiques, dont les tentatives d’intégration ont jusqu’ici échoué(11) ; d’autre part, la constitution de l’Union économique eurasiatique qui, depuis la crise ukrainienne, s’inscrit dans une logique concurrentielle avec l’UE, et ce malgré les réticences du président Nazarbayev.

Au-delà des spécificités propres à chaque pays, on constate globalement un manque de visibilité de l’UE au sein des sociétés centrasiatiques. Des États membres comme l’Allemagne, le Royaume-Uni ou la France bénéficient d’une image de marque, à la fois positive et ancienne, qui tend à éclipser la présence de l’UE(12). Cette dernière est souvent associée à l’Occident et peut subir les critiques qui lui sont adressées : néo-colonialisme, impérialisme, décadence morale et affaissement religieux… Ces reproches sont d’autant plus vivaces qu’ils sont propagés par une grande partie des médias russes, largement diffusés dans la région.

L’UE tire parti toutefois de la volonté de certains pays, et particulièrement du Kazakhstan, de maintenir une diplomatie multi-vectorielle afin d’éviter une co-hégémonie de la Russie et de la Chine. Le développement des relations avec l’UE et avec ses État membres est ainsi perçu comme contribuant à marquer l’autonomie d’Astana vis-à-vis des positions russes notamment. L’Europe possède également l’avantage, par rapport à l’Inde et à l’Iran particulièrement, d’être un marché sûr et stable, même s’il est moins dynamique depuis quelques années.

Au final, cette Stratégie démontre que l’UE souhaite occuper une « niche » : celle de l’expertise dépolitisée, notamment sur les questions d’intégration régionale, d’État de droit et de gestion de l’eau(13). Perçue comme trop éloignée et trop faible politiquement pour avoir des ambitions géopolitiques, l’Union profite d’un espace diplomatique vacant, celui de l’expertise technique et normative, qui lui autorise une présence certes peu stratégique mais pérenne et non-conflictuelle. Les projets Border Management Programme in Central Asia (BOMCA) et Central Asia Drug Action Programme (CADAP), destinés à soutenir les pays de la région dans la gestion de leurs frontières et dans la lutte contre le trafic de drogue, en sont une bonne illustration(14).

On assiste ainsi à une sorte de division des tâches entre les différents acteurs possédant des intérêts dans la région. Si l’on schématise, la Russie reste le protagoniste prépondérant, à travers son influence politico-sécuritaire – notamment grâce à l’Organisation du traité de sécurité collective (OTSC)(15), dont le Turkménistan et l’Ouzbékistan ne font toutefois pas partie. La Chine ne souhaite visiblement pas, pour le moment, remettre cet acquis russe en question ; elle se cantonne à la sphère économique, notamment au développement des infrastructures de transport énergétique et de marchandises, afin de connecter la région au Xinjiang d’abord et au reste du monde ensuite. L’UE, pour sa part, offre son assistance technique et normative, tandis que ses États membres investissent dans les secteurs énergétique et industriel, en compétition avec des puissances moyennes comme la Turquie, le Japon ou la Corée du Sud.

Cette épure permet de dégager une image certes sommaire mais qui met à jour une répartition des rôles entre acteurs du « Grand Jeu ». Jugées déterminantes pour l’avenir de la région par certains commentateurs, leurs rivalités sont en revanche loin d’être structurantes. La séquence qui s’ouvre pour l’Asie centrale sera sans doute bien davantage déterminée par les acteurs régionaux eux-mêmes et par leur capacité à réagir aux troubles potentiels, qu’ils soient politiques, économiques, sociaux ou sécuritaires. L’UE, acteur mineur, n’aura probablement qu’un rôle secondaire en cas de crise mais elle travaille, grâce à des actions ponctuelles et des programmes opérationnels, à maintenir une présence constructive, évitant les écueils d’un projet trop ambitieux ou trop politisé.

Notes
(1) « Council conclusions on the EU Strategy for Central Asia »(PDF 214,26 Ko), Conseil de l’Union européenne, Bruxelles, 22 juin 2015. Voir également les réflexions préliminaires à l’adoption de cette Stratégie, notamment Jos Boonstra, « Reviewing the EU’s approach to Central Asia » (PDF 482,9 Ko), Policy Brief n° 34, EUCAM, février 2015.
(2) « Council conclusions on the EU Strategy for Central Asia », op. cit., p. 3.
(3) « Central Asia », Commission européenne, 27 octobre 2015.
(4) Source : Energy Information Administration (EIA).
(5) Vingt États membres possèdent une représentation diplomatique au Kazakhstan, dix en Ouzbékistan, et seuls les Britanniques, les Allemands et les Français sont encore présents au Kirghizstan et au Tadjikistan. Source : Eva Gross, « Recalibrating EU-Central Asia relations » (PDF 421,43Ko), Brief Issue n° 16, European Union Institute for Security Studies, juin 2015, p. 3.
(6) Sur cette question, voir notamment Stephan Martens, « La nouvelle Ostpolitik de l’Allemagne unifiée : la quête de stabilité en Europe et au-delà », Questions internationales, n° 76, novembre-décembre 2015, pp. 95-101.
(7) Entrée en vigueur le 1 janvier 2015, l’Union économique eurasiatique rassemble la Fédération de Russie, la Biélorussie, le Kazakhstan ainsi que l’Arménie et le Kirghizstan (ces deux derniers ayant rejoint l’UEE, respectivement, le 2 janvier et le 12 août 2015).
(8) Il est toutefois difficile d’obtenir des chiffres précis. Voir Reid Standish, « Shadow Boxing With the Islamic State in Central Asia », Foreign Policy, 6 février 2015.
(9) Notamment à travers la figure de Babur, fondateur de l’Empire moghol et natif du Turkestan, situé dans l’actuel Ouzbékistan.
(10) Prévisions de la Banque mondiale, janvier 2016.
(11) Nurzhan Zhambekov, « Central Asia Union and the obstacles to integration in Central Asia », The Central Asia-Caucasus Analyst, 7 janvier 2015. 
(12) On lira avec intérêt Sébastien Peyrouse (dir.), « How does Central Asia view the EU? » (PDF 636,85 Ko), Working Paper n° 18, EUCAM, juin 2014.
(13) Olga Alinda Spaiser, « The EU as a Security Actor in Central Asia: Minor but not Marginal », L'Europe en formation, n° 375, 2015/1.
(14) Igors Apokins, « Reviewing the EU strategy for Central Asia : results and future prospects », L’Europe en formation, n°375, 2015/1, p. 12.
(15) L’OTSC est une alliance militaire qui rassemble la Fédération de Russie, l’Arménie, la Biélorussie, le Kazakhstan, le Kirghizstan et le Tadjikistan. Le Turkménistan, neutre, n’en a jamais fait partie, tandis que l’Ouzbékistan en fut membre par intermittence (1994-1999 et 2006-2012).

* Chercheur à l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS).

Pour citer cet article, Samuel Carcanague, « L’Union européenne dans le jeu centrasiatique : un rôle mesuré », P@ges Europe, 3 février 2016 – La Documentation française © DILA

 

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