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La politique régionale de l’Union européenne. Mutations et défis, par Jean Comte

[La politique régionale de l’Union européenne. Mutations et défis, par Jean Comte], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Conférence de presse du 3 décembre 2015 de Corina Creţu, commissaire européenne en charge de la Politique régionale suite à l’adoption des programmes de politique régionale pour 2014-2020
Photo : Jennifer Jacquemart © Commission européenne 2015

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Mis à jour le 02/03/2016

Introduction

Considérée durant plusieurs décennies comme l’une des réussites de la construction européenne, la politique régionale, qui absorbe près de 40 % du budget européen, est de plus en plus soumise à des critères de performance au risque de compromettre sa raison d’être : la réduction des inégalités territoriales au sein de l’espace communautaire. L’amélioration du taux d’absorption des fonds alloués constitue un autre sujet de préoccupations.


La politique régionale de l’Union européenne. Mutations et défis

Jean Comte*

La politique régionale européenne (également connue sous l’intitulé « politique européenne de cohésion ») serait-elle en danger ? Telle est la question qui, de façon récurrente, resurgit dans les couloirs des institutions européennes. Peu connue du grand public, cette politique est pourtant l'une des plus concrètes et des plus emblématiques de l'Union européenne (UE). L'une des plus concrètes dans la mesure où elle a un impact direct sur le terrain. Son objet consiste en effet à assurer le co-financement de projets de développement à l'échelle locale, sur tout le territoire de l'Union.

Pour ce faire, cette politique régionale s'appuie sur trois fonds :

- Le Fonds européen de développement régional (FEDER) participe au financement d'actions variées (investissements productifs locaux, construction d'infrastructures, développement de l'innovation et de l'économie de la connaissance) ;

- Le Fonds social européen (FSE) se concentre sur la lutte contre le chômage et sur la formation professionnelle ;

- Le Fonds de cohésion, quant à lui, est réservé aux États dont le Produit national brut par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne européenne. Il y co-finance des projets relatifs à l'environnement et aux transports dans des proportions particulièrement attractives pour les régions bénéficiaires : ces co-financements peuvent atteindre 90 % du coût global du projet.

Les montants dédiés à cette politique sont conséquents : 351,8 milliards d'euros sur la période 2014-2020 (dite « période de programmation »), ce qui correspond à 32,5 % du budget de l'UE. Pour les principaux pays bénéficiaires, cela représente des apports significatifs, voire déterminants. Ainsi, sur la période 2014-2020, la Pologne s'est vue attribuer près de 80 milliards d'euros, l'Italie un peu plus de 32 milliards, et le Portugal et la Roumanie plus de 20 milliards.

Ces fonds ont été décisifs pour maintenir l'investissement public au plus fort de la crise économique et financière au cours de laquelle les États ont subi un net rétrécissement de leur marge budgétaire. Ainsi, en 2013, l’apport financier opéré dans le cadre de la politique de développement régional a représenté 85 % de l’investissement public en Slovaquie, 74 % en Hongrie, 72 % en Bulgarie, et 80 % en Lituanie (1). 

La politique régionale revêt aussi une dimension emblématique importante pour l'UE. Instaurée progressivement à partir des années 1960(2), elle vise à remplir un objectif énoncé dans le Traité de Rome : réduire les écarts de développement économique entre les différentes régions européennes. À cette fin, elle donne lieu à une véritable redistribution des richesses au niveau européen. Les financements de la politique régionale, affectés en priorité aux pays économiquement les moins avancés, proviennent du budget européen, lui-même financé en majorité par les États membres les plus riches. C’est ainsi que sur la période 2014-2020, la Finlande, les Pays-Bas ou encore l'Autriche recevront, chacun, moins de deux milliards d’euros au titre des fonds européens – soit quarante fois moins que la Pologne et quinze fois moins que l'Italie, l’attribution des montants étant fonction du niveau de développement des régions (PDF 20,5 Mo).

Une politique communautaire à l'autonomie menacée

Un certain nombre d’aménagements qui tendent à assujettir la politique régionale à des critères de performance et à la soumettre à des impératifs nouveaux éloignés de ses objectifs d’origine pourraient risquer à terme d’en remettre en cause l’autonomie. Le nouveau cadre réglementaire(3) validé en 2013 en vue de la mise en œuvre de la programmation 2014-2020, met l'accent sur quatre instruments particulièrement significatifs de ces évolutions : la conditionnalité ex-ante, la macro-conditionnalité, le dégagement d'office et la réserve de performance.

Le principe de la conditionnalité ex-ante consiste à fixer, dès le début de la période de programmation, 63 conditions que chaque État bénéficiaire est tenu de respecter. Ces conditions portent sur des sujets aussi divers que les normes environnementales, les règles de passation des marchés publics ou l'obligation de disposer d’un plan national de lutte contre la pauvreté(4). Si toutes ne sont pas respectées au 31 décembre 2016, la Commission européenne peut décider de suspendre le versement de certains subsides.

La macro-conditionnalité donne, elle aussi, la possibilité à la Commission européenne de suspendre le versement des fonds à un État membre(5). Dès lors que la Commission européenne demande à un État de revoir ses programmes d'utilisation des fonds européens, la procédure est réputée enclenchée. Celle-ci peut l’être sur la base de deux motifs : soit pour « maximiser les effets [de ces programmes] sur la croissance et la compétitivité » ; soit pour « soutenir la mise en œuvre d'une recommandation pertinente par pays »(6). Les recommandations par pays sont en fait des préconisations en matière de réformes économiques et sociales délivrées annuellement par la Commission européenne à chaque État dans le cadre du « semestre européen », un cycle de coordination des politiques économiques nationales. Si l'État n'obtempère pas à une demande de re-programmation, la Commission peut menacer de le priver du bénéfice de tout ou partie des fonds promis.

Cette deuxième clause a suscité un nombre important de critiques de la part non seulement du Parlement européen et du Comité des Régions, mais aussi d’un certain nombre d'associations de collectivités locales, comme l'Association des maires de France(7). Les critiques portent pour l’essentiel sur l'aspect « injuste et inutile » d'une telle sanction : suspendre ces versements reviendrait en fait à sanctionner les collectivités locales utilisatrices des fonds, et non les gouvernements centraux, jugés coupables de ne pas avoir respecté les recommandations faites par la Commission(8).

De son côté, la Commission européenne s'est employée à dédramatiser la portée de cette disposition, assurant qu'elle ne l'utiliserait qu'« avec prudence »(9). Elle a aussi précisé que les recommandations en question avaient déjà été prises en compte dans les programmes lancés en 2014, éloignant d'autant le besoin d'activer cette clause de macro-conditionnalité.

Précisons néanmoins que l'idée de couper les fonds aux États dont la politique économique enfreint les préconisations fixées par la Commission n'est pas tout à fait nouvelle : une réglementation européenne de 2006 stipulait déjà que les soutiens alloués dans le cadre du Fonds de cohésion pouvaient être suspendus en cas de déficit public excessif ou de non-suivi des recommandations du Conseil(10).

Le dégagement d'office dont le principe a été posé en 2000 vise, pour sa part, à inciter les États à programmer rapidement l'utilisation des fonds qui leur sont octroyés : tous ceux qui ne l’ont pas été trois ans après l'adoption du programme opérationnel seront automatiquement perdus pour l'État membre bénéficiaire(11).

Quatrième et dernière disposition nouvelle, 6 % des fonds attribués à chacun des pays bénéficiaires sont placés dans une enveloppe séparée, appelée « réserve de performance »(12). Ils seront libérés en 2019, si les projets soutenus par ces fonds ont eu de bonnes performances. Ces dernières sont mesurées de façon très différente selon l’objectif du projet. A titre d'exemples, il peut s'agir du nombre d'emplois préservés, de la quantité d'énergie économisée, ou encore du nombre d'entreprises soutenues.

Le dégagement d'office et la réserve de performance constituent des incitations d'ordre économique (le premier est une punition, la seconde une récompense), incitant les États à utiliser rapidement et d’une manière conforme aux règles fixées par la Commission les fonds qui leur sont attribués. La conditionnalité ex-ante et la macro-conditionnalité vont plus loin, en subordonnant l’octroi des fonds de la politique régionale à des facteurs qui ne sont pas du ressort de cette politique – comme la bonne gouvernance et le déroulement du semestre européen. En ce sens, ils remettent directement en cause l'autonomie de la politique régionale.

Les quatre critères précédemment décrits tendent également à dénaturer le modèle originel du financement de la politique régionale, et à le rapprocher du mode de financement et de conditionnalité pratiqués par le Fonds monétaire international (FMI). Ce dernier, en effet, ne peut financer un pays qu'en échange d'une liste de réformes dûment stipulées. C'est ce modèle qui a été suivi par la « Troïka » (Commission européenne, FMI, Banque centrale européenne) en Grèce, à Chypre, en Irlande et au Portugal.

Capacité d’absorption : « peut mieux faire »

Outre ces mutations que d’aucuns considèrent comme contraires à l’esprit qui prévalait à ses débuts, la politique régionale est confrontée à des défis croissants. Premièrement, dans un contexte de resserrement des dépenses publiques qui caractérise depuis 2008 la politique économique de l'UE, la Commission entend maximiser l'impact de ces fonds. Pour cela, elle soutient activement le recours à des instruments financiers dont elle loue l'« effet démultiplicateur » quand les sources de financement privées se révèlent insuffisantes(13). Sur la période de programmation 2007-2013, ce sont en effet 14,27 milliards d’euros qui ont été placés dans des outils d’ingénierie financière, un montant que l'exécutif européen espère doubler entre 2014 et 2020(14). Selon ses services, une telle augmentation pourrait générer 20 milliards d'euros supplémentaires sur les années 2016 et 2017. Certains acteurs locaux restent toutefois prudents à l’égard de cette option, rappelant que toutes les collectivités locales n'ont pas la même expérience de ce type d'ingénierie financière(15). En réponse, la Commission s’est efforcée de remédier à ce handicap en développant ses propres structures de conseil.

La question de l’absorption de ces fonds reste également problématique. Les derniers États devenus membres de l’UE (Croatie en 2013, Roumanie et Bulgarie en 2007) qui se voient allouer des montants importants, ne disposent pas toujours des capacités administratives suffisantes pour les programmer et les utiliser efficacement. Le processus long et bureaucratique qui préside à leur utilisation requiert de nombreux allers-retours de dossiers entre Bruxelles et les capitales concernées. Ces dernières doivent faire valider par la Commission un plan stratégique national d'utilisation des fonds, qui comprend notamment une liste de programmes opérationnels (PO  en jargon bruxellois) détaillant les différentes priorités. Elles doivent ensuite faire avaliser chacun de ces PO, avant de lancer les projets. Et ce n’est qu’une fois l’ensemble des factures vérifiées que la Commission procède, a posteriori, au remboursement des fonds utilisés. Ainsi, pour la période 2007-2013 actuellement en voie d’achèvement (les États bénéficient de deux ans supplémentaires pour écluser les fonds et peuvent, jusqu'en mars 2017 présenter les factures à la Commission européenne), trois États avaient absorbé moins de 80 % de leurs fonds : l'Italie (79,4 %), la Roumanie (69,9 %), et la Croatie (59,7 %). Seule, la Grèce affiche un taux d’absorption de plus de 95 % aidée en cela par un ensemble de mesures, en juin 2015, qui ont contribué à alléger le niveau d’exigence concernant sa part de co-financement.

Pourtant, la Commission européenne n'a pas ménagé ses efforts. Nommée en novembre 2014, la nouvelle commissaire européenne en charge de la Politique régionale, la Roumaine Corina Creţu, a constitué une Task Force pour aider les huit pays les plus concernés par ces retards (Slovénie, Croatie, Bulgarie, Roumanie, Italie, Slovaquie, République tchèque et Hongrie). Ses services ont fait l'inventaire de toutes les actions permettant d'accélérer l'utilisation des fonds – principalement le découpage de projets en plusieurs phases (phasing), le lancement de nouveaux projets, ou encore la révision de certains PO(16). Pour la période 2014-2020, la Commission insiste surtout sur la nécessité de lancer rapidement le processus de validation des PO afin de ne pas accumuler de retard.

Le défi de l'absorption est directement lié à celui du poids de la bureaucratie. Comme expliqué précédemment, la validation des programmes et des priorités stratégiques nationales, puis le versement des fonds et les contrôles effectués par la Commission européenne rendent l'usage des fonds européens complexe. Cela vaut aussi bien pour les acteurs institutionnels au niveau étatique ou régional que pour les acteurs privés (associations, entreprises) qui désirent bénéficier de ce type de financement européen.

La Commission européenne a lancé en juillet 2015 un groupe de haut niveau sur la simplification, présidé par l'ex-commissaire européen aux Transports, l’Estonien Siim Kallas. Créé à l’origine pour une période de trois ans, ce groupe débattra notamment de l'accès des PME à ces fonds, de l'excès de réglementation qui peut aussi être le fait du niveau national, et du recours aux procédures en ligne (la e-cohesion). Ses recommandations pourraient être mises à profit pour la future période de programmation, qui commencera après 2020.

Notes 

1. cf. Marjorie Jouen, La conditionnalité macro-économique, l'histoire d'une triple peine pour les régions, (PDF 420 Ko),  Institut Jacques Delors, 2015.
2. Le FSE a été créé par le Traité de Rome (1957) ; le FEDER et le Fonds de cohésion l’ont été respectivement en 1975 et en 1994. On considère généralement que c'est l'Acte unique de 1986 qui a structuré la politique européenne de cohésion.
3. Règlement 1303/2013, (PDF 2,26 Mo) du 17 décembre 2013 portant sur les dispositions communes aux différents fonds européens.
4. Article 19 du règlement 1303/2013. La liste précise des conditions est définie à l'annexe 11.
5. La procédure implique également le Conseil de l'UE, l'institution qui représente les États membres. Le Parlement européen, en revanche, n'est pas formellement impliqué, ce qui explique pour partie son opposition au principe de macro-conditionnalité.
6. Article 23 du règlement 1303/2013.
7. Conditionnalité macro-économique des fonds européens : inquiétude des élus locaux français, communiqué de l'AMF, décembre 2011.
8. « Non » au lien entre gouvernance économique et fonds européens (accès payant), Jean Comte, Agence Europe, 30 mars 2015.
9.   La Commission ne reviendra pas sur la macro-conditionnalité économique (accès payant), Jean Comte, Agence Europe, 17 avril 2015.
10. Article 4 du règlement 1084/2006.
11. Articles 86 et 136 du règlement 1303/2013.
12. Article 20 du règlement 1303/2013. Créée en 2007, la réserve de performance a revêtu un caractère optionnel jusqu'en 2013.
13. Articles 37 à 49 du règlement 1303/2013.
14. cf. Camille Selosse, Politique régionale : la Commission européenne parie sur les instruments financiers, Contexte, 26 janvier 2015.
15. Voir par exemple les Messages politiques de la CRPM sur le Plan Juncker, (PDF 105 Ko), paragraphe 2.
16. Fonds 2007-2013, calendrier serré pour la task force de la Commission (accès payant), Jean Comte, Agence Europe, 10 avril 2015.

* Journaliste, correspondant au Bulletin quotidien (Bruxelles)

Pour citer cet article : Jean Comte, « La politique régionale de l’Union européenne. Mutations et défis » P@ges Europe, 2 mars 2016, La Documentation française © DILA

 

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