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Référendum sur l’Europe: le pari risqué de David Cameron, par Pauline Schnapper

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Image satellite du Royaume-Uni.
Photo : Jacques Descloitres © Wikimedia Commons

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Mis à jour le 25/05/2016

Introduction

Une grande incertitude règne quant au résultat du référendum qui se tiendra au Royaume-Uni le 23 juin 2016 sur le maintien ou non du pays dans l’Union européenne. Les sondages donnent les deux camps au coude à coude (quoiqu’avec une très légère avance pour le «oui»), alors que les politiciens instrumentalisent à des fins personnelles et de jeux de pouvoir cette question cruciale. La campagne électorale bat déjà son plein, soulignant les fractures profondes qui divisent le pays et, singulièrement, le parti conservateur au pouvoir.


Référendum sur l’Europe : le pari risqué de David Cameron

Pauline Schnapper*

À quelques semaines du référendum sur le retrait ou non du Royaume-Uni de l’Union européenne (UE) et alors que l’écart des intentions de vote demeure très resserré, il n’est pas inutile de s’interroger sur le déroulement de la campagne et les éventuelles conséquences d’une sortie de l’Union, ou Brexit)(1). Le Premier ministre, David Cameron, est en première ligne pour défendre le maintien dans l’UE après avoir renégocié avec succès, dit-il, les conditions d’appartenance à l’Union et obtenu des garanties suffisantes de ses partenaires sur un certain nombre de points. Il fait le pari que le 23 juin 2016 les électeurs choisiront finalement le maintien du statu quo, comme ils l’ont fait en Écosse lors du scrutin sur l’indépendance de septembre 2014(2) et en lui offrant un second mandat lors des élections législatives de mai 2015. Le pari est cependant très risqué en raison du climat anti-européen et anti-establishment qui règne outre-Manche – comme ailleurs sur le continent –, alimenté en large partie par les médias.

Première étape : la négociation à Bruxelles

Le pari de D. Cameron repose sur le succès de deux étapes successives. La première s’est déroulée à Bruxelles et dans les autres capitales européennes entre novembre 2015 et février 2016. Le Premier ministre y a obtenu les garanties concernant les exigences britanniques en matière de réformes qu’il avait exposées dans une lettre adressée au président du Conseil européen, Donald Tusk, en novembre 2015. Les quatre points qu’il avait soulevés, c’est-à-dire la compétitivité en Europe, l’exemption pour le Royaume-Uni de la formule, présentes dans les traités européens, d’une « union sans cesse plus étroite », la protection des intérêts des pays non-membres de la zone euro et la possibilité pour le gouvernement britannique de suspendre certains droits sociaux aux immigrants communautaires pendant les premières années de leur présence au Royaume-Uni, ont trouvé satisfaction lors du Conseil européen de février 2016. La mesure la plus symbolique pour les électeurs britanniques inquiets de l’immigration est celle qui écorne le principe d’égalité de traitement entre les citoyens européens : le gouvernement britannique pourra actionner un « frein de secours » en cas d’arrivée importante de ressortissants européens et ne leur verser certaines prestations qu’au bout de quatre ans, ce que D. Cameron s’est engagé à faire dès le lendemain du référendum (en cas de maintien bien sûr).

Le Premier ministre s’est targué du résultat obtenu à Bruxelles, mais les anti-européens au Royaume-Uni n’ont pas manqué de lui rappeler que ces réformes à venir restaient extrêmement modestes au regard des promesses qu’il leur avait faites lors de son discours de Bloomberg en janvier 2013 et encore pendant la campagne pour les élections législatives de 2015. On est loin d’une transformation de l’Europe ou de la position britannique dans l’UE, et même la dernière mesure est peu susceptible de stopper l’immigration européenne au Royaume-Uni. Les réactions de la presse ont donc été majoritairement négatives, et six membres du Cabinet (sur vingt-cinq) ainsi que l’ancien maire conservateur de Londres, Boris Johnson, ont annoncé leur intention de faire campagne pour sortir de l’UE.

Deuxième étape : la campagne référendaire

La campagne s’est nouée autour de deux organisations officielles, Britain Stronger in Europe pour le maintien et Vote Leave pour la sortie de l’UE, qui reçoivent des fonds publics et du temps d’antenne. La première, dont le chef de file est clairement le Premier ministre, est soutenue par le parti travailliste, les libéraux-démocrates, les nationalistes écossais (SNP), les Verts ainsi que la moitié environ du parti conservateur. Chaque parti fait cependant pour l’instant campagne séparément. La seconde, menée par Boris Johnson, Michael Gove, l’actuel secrétaire d’État à la Justice, et Gisela Stuart, membre du Parti travailliste et participante, en 2002-2003, de la Convention sur l’avenir de l’Europe présidée par Valéry Giscard d’Estaing, regroupe les anti-européens conservateurs et quelques travaillistes. Le parti anti-européen UKIP avait présenté sa propre organisation, Leave.EU, qui n’a pas été retenue par la commission électorale. Ses militants restent cependant actifs sur le terrain.

Trois thèmes dominent la campagne : les effets d’un éventuel Brexit sur l’économie britannique, la question de la souveraineté et, enfin, le contrôle des frontières et l’immigration. Sur le premier point, les partisans du maintien soulignent les effets bénéfiques de l’appartenance à l’Union européenne sur la croissance britannique, les investissements étrangers, les échanges commerciaux et l’emploi. Les services du Trésor, sous la direction du chancelier de l’Échiquier George Osborne, ont calculé que chaque famille britannique perdrait 4 300 livres sterling chaque année en cas de sortie de l’UE(3). À l’inverse, les arguments développés par les partisans du retrait sont que l’économie britannique, libérée des contraintes réglementaires européennes et débarrassée de la contribution au budget communautaire, pourrait à la fois négocier un accord de libre-échange avec l’UE et surtout en négocier de nouveaux avec ses partenaires « naturels » (États-Unis, Canada, Australie) et les pays émergents. Ce raisonnement s’est cependant heurté à la réalité des accords qui lient l’UE et les pays européens comme la Suisse ou la Norvège, contributeurs au budget européen et qui appliquent les directives de la Commission pour pouvoir accéder au marché unique sans avoir leur mot à dire quand celles-ci sont négociées. Surtout, il a été battu en brèche par le président Barack Obama, qui a clairement déclaré à Londres le 22 avril 2016 que négocier un accord de libre-échange avec le Royaume-Uni ne serait pas une priorité pour les États-Unis(4).

Les anti-européens se sont alors rabattus sur les deux autres thèmes, sur lesquels ils se trouvent en terrain plus sûr. La souveraineté est un sujet qui résonne toujours beaucoup outre-Manche : l’idée que Bruxelles empiète sur la souveraineté du Parlement de Westminster et impose des lois et règlements contraires aux souhaits ou intérêts britanniques est largement répandue, et les pro-européens, David Cameron en tête, peinent à convaincre les électeurs que la souveraineté absolue n’existe pas ou qu’elle ne se confond pas avec la capacité d’agir. Enfin, les sondages montrent que la question de l’immigration est au premier rang des préoccupations des électeurs, qui ne sont pas toujours au fait des distinctions entre le principe de libre circulation au sein de l’Union européenne et le contrôle des frontières, maintenu par le Royaume-Uni, qui ne fait pas partie de l’espace Schengen. L’arrivée massive d’émigrés en provenance d’Europe de l’Est après l’élargissement de 2004(5) a contribué au succès de l’UKIP ces dernières années et la crise des réfugiés et les attaques terroristes de 2015-2016, même si elles n’affectent pas directement le Royaume-Uni, ont accru la perception que l’Europe était incapable de contrôler ses frontières. Il n’est donc pas étonnant que la campagne pour sortir de l’UE mette l’accent sur ce thème ni que les sondages soient très serrés.

Les conséquences d’un éventuel Brexit

La question des conséquences d’une sortie de l’UE est au cœur du débat. En l’absence de précédent en Europe, en dehors du cas très particulier et limité du Groenland(6), l’exercice relève partiellement de la spéculation intellectuelle. On peut toutefois envisager plusieurs types d’effets, tant pour le pays lui-même que pour l’Europe dans son ensemble.

Sur le plan politique intérieur, les conséquences d’un vote en faveur du retrait de l’UE pourraient être colossales si l’Écosse, l’Irlande du Nord et, dans une moindre mesure, le pays de Galles votaient différemment de l’Angleterre. Les sondages indiquent que les Écossais et les Nord-Irlandais sont nettement plus favorables au maintien dans l’Union que l’Angleterre, dont la majorité semble pencher pour le retrait. Les nationalistes écossais au pouvoir à Edimbourg ont indiqué qu’ils pourraient demander l’organisation d’un nouveau référendum sur l’indépendance de l’Écosse s’ils étaient forcés de sortir de l’UE contre leur gré. Il n’est pas certain qu’ils obtiendraient un nouveau scrutin ni d’ailleurs que l’indépendance l’emporterait, mais une crise politique entre Londres et Edimbourg serait à peu près assurée. La question se poserait différemment pour l’Irlande du Nord, dont le fragile processus de paix repose pour partie sur l’engagement de l’Union européenne. L’instauration d’une nouvelle frontière terrestre entre le Nord et le Sud (qui correspondrait à la frontière de l’Union européenne) provoquerait de nouvelles tensions. Le leader de Sinn Fein au Nord, Martin McGuinness, a déjà fait savoir que, dans de telles circonstances, il pourrait demander l’organisation d’un référendum sur la réunification de l’île.

Sur le plan économique, il faut probablement distinguer entre les effets d’un éventuel Brexit à court terme et à long terme. Dans un premier temps, il est très vraisemblable qu’un vote négatif entraînerait une instabilité sur les marchés financiers, une chute de la livre sterling et une baisse des prix sur le marché immobilier. L’économie britannique a ralenti depuis fin 2015, ce qui est déjà attribué à l’incertitude concernant l’avenir du Royaume-Uni en Europe. À plus long terme, les effets de la séparation dépendraient probablement des accords qui seraient trouvés avec l’Union européenne et/ou ses États membres concernant les conditions d’accès au marché unique et du degré de liberté de circulation des biens et des personnes qui serait accordé à Londres. La durée de ces négociations est elle-même incertaine : l’article 50 du traité de Lisbonne prévoit deux années, mais beaucoup d’analystes considèrent qu’il faudrait beaucoup plus de temps pour régler les multiples problèmes qui se poseraient. Il faudrait par ailleurs que les 27 États membres soient unanimes et que le Parlement européen ratifie cet accord. Une longue période d’instabilité serait donc probablement à prévoir, ce qui explique que 80 % des hommes d’affaires interrogées par l’organisation patronale CBI sont favorables au maintien dans l’UE(7).

La question des investissements étrangers, particulièrement importants pour l’économie britannique, serait également posée : certaines entreprises japonaises présentes au Royaume-Uni ont ainsi fait savoir qu’elles pourraient à l’avenir choisir d’investir dans des pays qui leur permettent l’accès immédiat au marché unique (l’Irlande, avec son taux d’imposition particulièrement bas, pourrait en bénéficier). La City s’inquiète aussi des conséquences d’un Brexit pour la place financière de Londres, difficiles à anticiper précisément. Certaines banques internationales pourraient choisir de déménager, occasionnant des pertes de revenus pour la City et donc pour le Trésor.

La question de la libre circulation des personnes, des droits des ressortissants européens résidant outre-Manche (3 millions environ) est cruciale. Pourront-ils encore vivre, travailler, disposer de droits sociaux dans les mêmes conditions qu’aujourd’hui ? Si les électeurs britanniques choisissaient de sortir de l’UE, ce serait dans une large mesure dans le but de contrôler les frontières et limiter l’immigration ; il serait alors difficile pour le gouvernement britannique d’accepter de conserver le principe de libre circulation des personnes, qui serait pourtant probablement une condition imposée par les autres États-membres pour accéder au marché unique. Et quid des Britanniques expatriés dans le reste de l’Europe (près de 2 millions) ?

Sur le plan géostratégique enfin, le risque que prendrait le Royaume-Uni serait celui d’un relatif isolement sur la scène internationale, même si le pays resterait bien sûr membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU et de l’OTAN. L’avenir de la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne (PESC), déjà peu ambitieuse, serait remis en question. La voix britannique serait affaiblie, en même temps que celle de l’UE, ce qui explique que les dirigeants de tous les pays alliés du Royaume-Uni à l’extérieur de l’UE, États-Unis, Canada, Australie, Japon, etc. se sont prononcés contre son retrait et que les opposants au Brexit insistent sur le fait que seule la Russie se réjouirait de cette perte pour l’Europe.

Pour l’UE, outre le risque d’affaiblissement politique et militaire (le Royaume-Uni est la première puissance européenne dans ce domaine), le Brexit pourrait difficilement se produire à un plus mauvais moment. L’UE est déjà confrontée à une triple crise : crise de la zone euro, qui n’est pas vraiment résolue ; crise des réfugiés depuis l’été 2015, qui a provoqué des fractures profondes entre États-membres ; crise démocratique enfin, avec la montée des mouvements populistes, désormais au pouvoir dans certains pays, et le rejet du projet européen par une partie des opinions publiques. Un nouveau bouleversement entraînerait un processus long et compliqué de négociations, qui se ferait au détriment d’autres actions et activités plus pressantes. Une sortie du Royaume-Uni créerait enfin un précédent dans lequel d’autres pays risqueraient de s’engouffrer, soit en organisant à leur tour un référendum soit en usant de chantage, en brandissant cette menace si Bruxelles ne cédait pas à leurs exigences. La crainte dans beaucoup de capitales européennes est donc qu’un Brexit soit la première étape d’une désintégration progressive du projet européen.

Le résultat du scrutin du 23 juin 2016 pourrait donc être lourd de conséquences en cas de vote négatif, tant pour l’avenir constitutionnel du Royaume-Uni que pour le projet européen dans son ensemble. Si le Brexit n’est pas l’hypothèse la plus vraisemblable, il ne peut être exclu tant le sentiment anti-européen est devenu quasiment viscéral chez de nombreux Britanniques. Il pourrait provoquer des soubresauts économiques outre-Manche et renforcer les mouvements extrémistes anti-européens sur tout le continent.

Notes :

(1) Cf. Pauline Schnapper, Le Royaume-Uni doit-il sortir de l’Union européenne ? La Documentation française, Réflexe Europe, 2014, 168p.
(2) Cf. Edwige Camp-Pietrain, « Royaume-Uni. Une campagne passionnée autour de l'avenir de l'Écosse », P@ges Europe, 10 septembre 2014 - La Documentation française © DILA
(3) « George Osborne says UK would lose £36bn in tax receipts if it left the EU», The Guardian, 18 avril 2016.
(4) « Barack Obama: As your friend, let me say that the EU makes Britain even greater », Daily Telegraph, 22 avril 2016.
(5 )Cf. Antoine Jacob, « Danemark. Divorce à l’amiable avec le Groenland », Grande Europe n° 6, mars 2009 – La Documentation française © DILA
(6) Rappelons que le Royaume-Uni, la Suède et l’Irlande avaient immédiatement ouvert leur marché du travail aux ressortissants des nouveaux États membres, contrairement aux autres pays de l’UE qui avaient mis en place des périodes de transition.
(7) The Economist, 16 avril 2016

*Professeure de civilisation britannique contemporaine à l’université Sorbonne Nouvelle-Paris 3 Université Sorbonne Nouvelle-Paris 3.

Pour citer cet article : Pauline Schnapper, «Référendum sur l'Europe : le pari risqué de David Cameron », P@ges Europe, 25 mai 2016 - La Documentation française © DILA

 

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