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L’Union européenne et son voisinage oriental : le défi de la coopération, par Florent Marciacq

[L’Union européenne et son voisinage oriental : le défi de la coopération, par Florent Marciacq], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Federica Mogherini, haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité au centre, 5e sommet du partenariat oriental à Bruxelles, 23 novembre 2017
© UE

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Mis à jour le 10/10/2018

Introduction

Il y a presque dix ans, l’Union européenne (UE) lançait sous l’impulsion de la Pologne et de la Suède le « Partenariat oriental », une initiative visant à renforcer la composante-Est de sa politique de voisinage. Auparavant guidée par de vagues principes et des moyens d’action limités, la Politique de voisinage de l’UE prit avec cette initiative un tournant stratégique, dans une région marquée par de forts enjeux géopolitiques. Mais son bilan, sur fond de crise ukrainienne et d’instabilité latente, reste à ce jour contrasté. Afin de sortir de l’impasse, il importe désormais de travailler au rétablissement de la confiance entre l’UE et la Russie, d’approfondir encore la différentiation des relations entre l’UE et ses partenaires orientaux et d’agir avec pragmatisme dans les domaines où la coopération est possible.


Dix ans de Partenariat oriental, quel bilan ?

Voilà presque dix ans, l’Union européenne (UE) lançait sous l’impulsion de la Pologne et de la Suède le « Partenariat oriental », une initiative visant à renforcer la composante « Est » de sa Politique de voisinage. Auparavant guidée par de vagues principes et des moyens d’action limités(1), la politique de voisinage de l’UE prit avec cette initiative un tournant stratégique, dans une région marquée par de forts enjeux géopolitiques. Mais son bilan, ou sa capacité à instaurer cette « zone de prospérité », ce « voisinage amical »(2) auquel aspire l’UE reste contrasté.

Le Partenariat oriental (PO) conclu en mai 2009 entre l’UE d’une part et l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine d’autre part, est avant tout le produit d’une réaction de l’UE face au réengagement de la Russie sur la scène sécuritaire européenne(3). Ce réengagement de la Russie se manifesta progressivement, puis avec éclat à la fin des années 2000 (guerre en Ossétie du Sud, conflits gaziers et commerciaux), et poussa les États membres de l’UE à « muscler » la Politique de voisinage de l’UE à l’aide du Partenariat oriental.

Mais le Partenariat oriental est aussi le produit de l’expérience en Europe centrale d’une UE grisée par le spectaculaire succès de sa politique d’élargissement. Certes, il n’offre pas de perspectives d’adhésion à ses partenaires orientaux (du moins explicitement). Mais il en reprend les objectifs intermédiaires, notamment l’association politique et l’intégration économique. Et surtout, il adopte la méthode ayant permis aux pays d’Europe centrale de devenir membres : développement conditionnel des relations contractuelles avec l’UE, conditionnalité politique, conclusion d’accords de libre-échange complet et approfondi, libéralisation du régime des visas, coopération sectorielle (notamment en matière de défense), etc… Il soulève donc de fortes attentes, en particulier en Ukraine, en Moldavie et en Géorgie.

Dix ans après, le premier bilan de cette initiative-phare de l’UE dans son « voisinage partagé » avec la Russie reste en-deçà des ambitions ayant inspiré son lancement. En tant que produit d’une réaction de l’UE face à la Russie, le Partenariat oriental n’est guère parvenu à apaiser les préoccupations d’alors. La crise ukrainienne démontre que les inquiétudes passées restent plus que jamais d’actualité, cependant que subsistent certaines divergences entre États membres quant à l’approche à adopter à l’égard de Moscou. Ces préoccupations grandissent depuis que la Russie a lancé en 2015 l’Union économique euroasiatique (UEE), un projet d’intégration régionale venant concurrencer celui proposé par l’UE dans la région.

En tant que dérivé d’une expérience remarquable en Europe centrale, le Partenariat oriental, de même, n’a guère pu démontrer l’efficacité de son approche en l’absence de perspectives d’adhésion. Un fossé continue de séparer l’UE de la plupart de ses voisins orientaux, en matière d’économie, de bonne gouvernance et de libertés politiques. Si le PO a bel et bien permis d’appuyer la modernisation de certaines administrations ou de faciliter l’accès au marché européen pour nombre de producteurs de la région, les implications plus larges de ces avancées sont restées limitées.

Quelles leçons tirer de ce bilan ? En lieu et place d’un « cercle d’amis », l’UE est désormais entourée d’une « ceinture de feu »(4). Si les nouvelles orientations apportées par l’UE à sa Stratégie globale de 2016 vont dans la bonne direction, il est essentiel de comprendre que la stabilité des États associés à l’UE au travers du Partenariat oriental ne pourra être consolidé en l’absence d’un rétablissement de la confiance entre l’UE et la Russie. Même dans un contexte favorable, leurs relations avec l’Union, par ailleurs, ne pourront s’organiser sans adopter une recette adaptée à leurs besoins qui tient évidemment compte du principe de réalité.

Le rétablissement de la confiance entre l’UE et la Russie : condition-clé d’un Partenariat oriental fonctionnel

L’histoire et la géographie jouent un rôle essentiel dans l’espace eurasiatique. Contrairement aux pays d’Europe de l’Est ayant bénéficié de la politique d’élargissement de l’UE, les pays du Partenariat oriental ne figurent pas dans l’aire d’influence exclusive de l’UE. Ils sont rattachés à la Russie par un « riche et complexe faisceau d’interdépendances »(5) et constituent de surcroît une zone prioritaire d’action pour la politique étrangère et de sécurité russe(6). Ce constat, ou cette contrainte, qu’illustre si besoin est l’annexation de la Crimée en 2014, est une constante stratégique avec laquelle l’UE et les pays du Partenariat oriental, sont amenés à composer, bon gré mal gré.

En effet, pour peu qu’il ne s’y soit risqué, aucun des six pays du Partenariat oriental, n’a à ce jour su isoler le « facteur russe » de l’équation sécuritaire à laquelle il est peu ou prou rattaché : la Moldavie, l’Ukraine et la Géorgie doivent composer avec des conflits d’intensité variable les opposant à des régions sécessionnistes directement soutenues par la Russie (en Transnistrie pour la Moldavie, dans le Donbass et en Crimée pour l’Ukraine et en Ossétie du Sud et Abkhazie pour la Géorgie). De même, l’Arménie et l’Azerbaïdjan nourrissent un contentieux territorial dans le Haut-Karabagh, où la Russie joue un rôle important -politiquement, mais aussi en tant que fournisseur d’armes. Enfin, la Biélorussie est étroitement liée à la Russie par une Union d’État depuis plus de 20 ans. Tous ont en outre des relations commerciales importantes avec leur voisin russe, même si la conclusion d’accords de libre-échange complet et approfondi avec la Moldavie, Géorgie et Ukraine semble indiquer une réorientation limitée des flux commerciaux au détriment de la Russie(7).

Partenariat oriental

Partenariat oriental

© Wikimedia Commons

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Ces interdépendances font des relations que les pays du Partenariat oriental et l’UE entretiennent respectivement avec la Russie une composante nécessaire, bien que souvent malaimée, du cadre de coopération offert par le Partenariat oriental. Elles contribuent en effet à en déterminer la portée mais aussi l’issue.

Or les relations entre l’UE et la Russie en matière de voisinage commun n’ont cessé de se dégrader ces vingt dernières années, à l’instar d’ailleurs des relations entre la Russie et l’OTAN. Celles-ci étaient initialement meilleures. Dans les années 1990 et au début des années 2000, les relations et les communications entre l’Est et l’Ouest s’intensifièrent considérablement ; une certaine ouverture et un respect partagé entre adversaires de naguère prirent forme ; et un souci d’inclusion prédomina dans l’établissement d’une nouvelle architecture sécuritaire euro-atlantique, ouverte à la Russie(8). En 1994, l’UE signa un Accord de partenariat et de coopération avec la Russie, en 1997 fut conclu un Acte fondateur OTAN-Russie ; enfin, en 2003 fut lancé un cadre stratégique UE-Russie pour le développement de coopérations renforcées dans quatre secteurs prioritaires. Dans l’un de ces secteurs, l’UE et la Russie envisageaient alors d’adopter des « approches et des actions communes » dans leur voisinage commun en matière de gestion de crise(9). Et souvenons-nous que la participation de la Russie à l’OTAN fut envisagée au début des années 2000, de même que son association à la Politique de voisinage de l’UE.

Cette lune de miel commença toutefois à battre de l’aile avec la guerre du Kosovo (1998-1999) et les révolutions de couleur en Géorgie (2003), Ukraine (2004-2005) et Kirghizstan (2005) et prit bel et bien fin avec la guerre en Ossétie du Sud (2008) et la révolution ukrainienne de l’Euromaidan (2013-2014). Jadis incluse dans les délibérations euro-atlantiques portant sur le voisinage commun (bien que rétive à une association trop étroite avec l’UE ou l’OTAN), la Russie se retrouva, selon le point de vu, peu à peu mise à l’écart -ou s’exclut elle-même de ces délibérations. Quoi qu’il en soit, les communications entre l’UE et l’OTAN d’une part et la Russie d’autre part se réduisirent et cédèrent la place à la méfiance.

C’est dans ce contexte que fut lancé il y a dix ans le Partenariat oriental. Sa vocation – à approfondir les liens politiques et économiques de l’UE dans une région mitoyenne à la Russie tout en excluant cette dernière – attisa de nouvelles tensions et incita Moscou à concurrencer l’UE en lançant son propre projet d’intégration régionale, l’UEE(10). Cette polarisation des relations entre l’UE et la Russie eut des conséquences funestes pour les pays de la région, enjoints de choisir entre deux projets d’intégration résolument concurrents et incompatibles et a considérablement limité l’impact du Partenariat oriental dans la région(11).

Si les pays du PO, comme l’affirme l’UE, devraient bel et bien être « libres de choisir » leur trajectoire (et leurs alliances)(12), ce principe (et le droit souverain qui l’accompagne) se heurte en pratique à l’incapacité de l’UE à se porter garante de leur sécurité. L’Arménie, qui négocia avec l’UE un nouvel accord d’association avant de renoncer à sa conclusion en 2013 en raison des conséquences que cela aurait pu avoir sur sa sécurité, l’a bien compris. Elle abandonna l’Accord et se lança dans la négociation d’un nouveau Partenariat conclu en 2017, cette fois-ci compatible avec ses engagements dans le cadre de l’UEE. Le choix de l’Arménie et a fortiori la crise ukrainienne illustrent parfaitement les liens étroits qui unissent enjeux politiques, économiques et sécuritaires dans la région et la difficulté d’agir sur les deux premiers (dans le cadre du Partenariat oriental) sans influer sur les derniers.

À court terme, il convient donc de tirer les leçons de ces expériences en intégrant davantage le « facteur russe » dans l’équation régionale, de s’assurer à l’avenir de la compatibilité des approches régionales poursuivies par l’UE dans son voisinage commun avec la Russie, et de s’abstenir d’ouvrir unilatéralement la porte à des avancées susceptibles de dégénérer sur le plan sécuritaire(13). Ceci nécessite d’engager un dialogue plus structuré avec la Russie et l’EEU et d’admettre que les pays de la région ont intérêt à développer des relations complémentaires avec la Russie et avec l’UE.

 À plus long terme, il importe de comprendre que les pays de la région ne seront pas en mesure d’accroître leur résilience et de mener à bout des processus de transformation complexes si l’UE et la Russie ne parviennent pas à rétablir de meilleures relations en matière de voisinage commun. Le rétablissement de la confiance, ou du moins de la communication, entre les deux puissances régionales est indispensable à la maîtrise de l’esprit de concurrence qui s’est établi ces dernières années. L’UE peut pour ce faire chercher à développer les liens entre son Partenariat oriental et sa politique étrangère envers la Russie afin de créer davantage de cohérence et d’effets de levier ; explorer de nouveaux canaux de communication diplomatique permettant à la Russie et à l’UE d’échanger davantage en matière de politique de voisinage commun et de signaler en amont les lignes rouges ; et travailler à l’augmentation des interdépendances économiques avec la Russie, au-delà du domaine énergétique(14).  

Un Partenariat, des partenaires : la différentiation comme principe fondamental

Le Partenariat oriental constitue un seul et même cadre pour six pays aux aspirations fort différentes. D’un côté, il y a la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine qui le considèrent le Partenariat oriental comme l’antichambre d’un hypothétique élargissement. Ces pays insistent pour que soient reconnues lors de Sommets à haut niveau leurs perspectives d’adhésion à l’UE, par ailleurs stipulées dans leurs accords d’association. Mais les États membres de l’UE sont divisés sur la question : les Pays-Bas, la France, l’Italie et l’Espagne s’y opposent alors les pays baltes et le groupe de Visegrad y sont favorables(15). Ce manque de cohésion au niveau de l’UE se traduit depuis le référendum néerlandais de 2016 par un surcroît d’ambiguïté, que la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine interprètent à tort ou à raison comme une porte ouverte. Ces questions européennes font d’ailleurs partie intégrante des débats de politique interne et ne manquent pas de se voir instrumentalisées par des élites davantage intéressées par le soutien que peut leur octroyer l’UE contre la Russie que par la lutte contre la corruption.

Viennent ensuite l’Arménie et la Biélorussie qui s’efforcent à différents degrés de renforcer leurs liens avec l’UE au travers du Partenariat oriental sans remettre en cause leurs relations particulières avec la Russie. Toutes deux sont membres de l’UEE et de l’Organisation du traité de sécurité collective (l’équivalent russe de l’OTAN), mais nourrissent des sentiments distincts envers l’UE et son projet d’intégration économique ou d’association politique. La première en a une opinion plutôt positive, sans pour autant aspirer à une adhésion ; la seconde, longtemps mise au ban par l’UE compte tenu de son régime autoritaire, reste très réservée, mais s’ouvre peu à peu l’idée à une coopération sectorielle. Enfin, l’Azerbaïdjan, lui, poursuit une politique étrangère multi-vectorielle et ne convoite ni les projets d’intégration eurasiatique, ni les accords d’association promus par l’UE. Quel que soit leur intérêt réel, ces trois pays ne manquent pas d’utiliser le Partenariat oriental comme élément de marchandage face à la Russie.

Tout à fait consciente de ces différences fondamentales entre ses six partenaires, l’UE reconnaît que « tous […] n’aspirent pas à se conformer aux règles et standards de l’UE », et qu’il leur incombe donc de déterminer eux-mêmes « la nature et la portée du partenariat avec l’UE », ainsi que leur niveau d’engagement(16). Ce principe se traduit dans les faits par une différentiation importante des relations contractuelles que l’UE noue avec les six partenaires, reflétant divers niveaux d’intégration politique et économique : accords d’association plus complets encore que ceux conclus avec les pays des Balkans occidentaux pour la Moldavie, la Géorgie et l’Ukraine, assortis en outre d’accords de libre-échange complet et approfondi garantissant l’accès au marché intérieur de l’UE ; accords de partenariat global et renforcé avec l’Arménie, permettant une convergence normative élargie sans libéralisation complète des échanges ; accords de partenariat et de coopération pour la Biélorussie et l’Azerbaïdjan, servant de simple cadre de coopération, sans réel transfert de normes.

Cette différenciation des relations entre l’UE et ses six partenaires a vocation à atteindre un autre objectif, non moins important : celui d’une appropriation partagée du Partenariat oriental (shared ownership)(17). Elle permet en principe de mieux répondre aux besoins individuels des pays concernés. En pratique, cette appropriation partagée se heurte toutefois à plusieurs obstacles. Si l’UE admet l’importance d’une différentiation de ses relations, elle n’en détermine pas moins seule les règles. Il ne s’agit pas par exemple d’imaginer un « nouvel ordre social » différencié, auquel contribuerait sur un pied d’égalité chaque pays(18). L’offre de l’UE en la matière reste confinée au catalogue existant établi pour préparer l’adhésion des pays d’Europe de l’Est en 2004 et 2007. Elle prévoit seulement la possibilité pour les uns ou les autres de « dévier » de cette offre par dérogation, en s’abstenant de conclure certains arrangements considérés comme « standards »(19) et ne cherche guère à inclure des éléments considérés comme essentiels par les pays du Partenariat oriental. L’UE reste par exemple très réservée quant à majorer son niveau d’engagement dans la résolution des nombreux conflits territoriaux affectant les pays de la région.

Cette conception de la différentiation n’est pas sans poser quelques problèmes. Puisqu’elle les dote de fait d’un statut de « chef de file », elle tend en effet à confirmer dans leur ambition les pays aspirants à adhérer à l’UE(20). Cette confirmation, par le truchement de la frustration qu’elle suscitera à terme, ne fera pas le jeu de l’UE. Ce statut souvent auto-proclamé de « chef de file » contribue peu par ailleurs à renforcer la coopération régionale entre les pays Partenariat oriental. En effet, les « chefs de file » ukrainien, géorgien et moldave ne voient avec peu d’enthousiasme le fait d’être associés aux côtés de l’Azerbaïdjan, l’Arménie et la Biélorussie.

Puisque l’UE définit seule les règles du jeu, elle limite par ailleurs la critique dont pourraient faire l’objet les destinataires de son offre, notamment en sein de la société civile. L’ouverture des marchés ukrainien, géorgien et moldave promue par l’UE a en effet un coût social important pour les entreprises locales, surtout compte tenu des mesures de rétorsion prises par la Russie. Or les bénéfices de cette démarche, à moyen terme, ne peuvent être garantis, surtout si cette ouverture des marchés, compte tenu des capacités industrielles limitées de ces pays, se traduit par une hausse des déficits commerciaux(21). Dans les pays du Partenariat oriental tout comme dans les Balkans occidentaux et au sein même de l’UE, il importe donc de reconnaître l’importance de la contestation que l’UE et ses processus politiques suscitent chez les citoyens. Il en va de l’appropriation locale de l’initiative par les populations concernées (local ownership).

En 1990, au sortir de la Guerre froide, on annonça lors de la conférence de Paris organisée par la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) que « l’ère de la confrontation et de la division en Europe est révolue »(22. Trente ans plus tard, le Vieux Continent voit ressurgir les lignes de division dont il pensait s’être débarrassé. Le Partenariat oriental, dans ce contexte, reste une initiative importante pour l’UE bien sûr, qui ainsi met en jeu sa crédibilité en tant que puissance régionale, mais aussi pour les pays concernés par l’initiative, compte tenu de leurs forts besoins de coopération.

Mais le bilan de ces dix dernières années semble quelque peu décevant. S’il est facile de pointer du doigt le rôle de perturbateur imprévisible qu’a joué la Russie, ce constat ne peut affranchir l’UE d’une réflexion stratégique visant précisément à atteindre ses objectifs malgré ces circonstances défavorables. Le rétablissement de la confiance entre l’UE et la Russie en matière de politique de voisinage, en ce sens, constitue une condition-clé du bon fonctionnement du Partenariat oriental. Par ailleurs, même dans un contexte favorable, les relations entre l’UE et les pays du Partenariat oriental ne pourront durablement prendre leur envol qu’en accentuant les principes de différentiation et d’appropriation, au prix de décevoir les pays de la région aspirant à l’adhésion et les panégyristes de l’action extérieure de l’UE.

Notes :

(1) Sasse, Gwendolyn. 2008. The ENP: Conditionality Revisited for the EU’s Eastern Neighbours. Europa-Asia Studies. Vol. 60, n°2.
(2) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'Europe élargie  (PDF, 197 Ko) — Voisinage: un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l'Est et du Sud. 11 mars 2003. COM(2003) 104.
(3) Conclusions de la présidence du Conseil européen extraordinaire de Bruxelles. (PDF, 111 Ko). 1er septembre 2008.
(4) Koenig, Nicole. 22 mars 2016. Taking the ENP Beyond the Conception-Performance Gap. (PDF 753 Ko) Jacques Delors Institut Policy Paper n°160.
(5) Delcour, Laure. 2018. Dealing with the Elephant in the Room: the EU, its ‘Eastern neighbourhood’ and Russia. Contemporary Politics. Vol. 24, n°1. Voir aussi Całus, Kamil et al. April 2018. Interdependencies of Eastern Partnership Countries with the EU and Russia: Three Case Studies. EU-STRAT Working Papers Series. N°10.
(6) Foreign Policy Concept of the Russian Federation. 30 novembre 2016.
(7) Adarov, Amat and Havlik, Peter. 2017. Challenges of DCFTAs: How Can Georgia, Moldova and Ukraine Succeed?.  (PDF 542 Ko) Wiiw Policy Brief.
(8) Dobbins, James and Zagorski, Andrei. 2018. Lessons Learned from Russia-West Interactions on European Security. In Charap, Samuel et al. (eds). Getting Out from “In-Between”: Perspectives on the Regional Order in Post-Soviet Europe and Eurasia. Santa Monica: RAND Corporation
(9) Communiqué de presse du Conseil de l’Union européenne suite au 15ème Sommet UE-Russie. (PDF 113 Ko) 10 mai 2005.
(10) Marciacq, Florent. 5 avril 2017. L’Union européenne face au défi de l’Union économique eurasiatique. P@ges Europe.
(11) Korosteleva, Elena. Mai 2015. EU-Russia Relations in the Context of the Eastern Neighbourhood. (PDF 1,18 Mo) Bertelsmann Stiftung Policy Brief.
(12) Joint Declaration of the Riga Eastern Partnership Summit. (PDF, 74,50 Ko) 21-22 mai 2015.
(13) Edemmer, Esther and Lissovolik, Yaroslav. 2018. Thoughts on Inclusive Economic Integration. In Charap, Samuel et al. (eds). supra.
(14) Alekseenkova, Elena et al. May 2016. A Shared European Home: The European Union, Russia and the Eastern Partnership. FES Perspectives.
(15) Kostanyan, Hrant. 8 novembre 2017. The Fifth Eastern Partnership Summit: Between Hyperbole and Understatement. CEPS Commentary.
(16) Commission européenne. 18 novembre 2015. Review of the European Neighbourhood Policy (ENP): Stronger Partnerships for a Stronger Neighbourhood.
(17) Joint Declaration of the Riga Eastern Partnership Summit. 21-22 mai 2015. Supra.
(18) Korosteleva, Elena et al. 2017. The Political and the ENP. Rethinking EU Relations with the Eastern Region. In Gstöhl, Sieglinde and Schunz, Simon (eds.). Theorizing the European Neighbourhood Policy. London and New York: Routledge.
(19) Ibid.
(20) Youngs, Richard. 2017. Europe’s Eastern Crisis. The Geopolitics of Asymmetry. Cambridge: Cambridge University Press.
(21) Cf. ibid
(22) Charte de Paris pour une nouvelle Europe. 1990.

*Florent Marciacq est docteur en sciences politiques, Secrétaire Général adjoint et chercheur associé au Centre franco-autrichien pour le rapprochement en Europe, et cofondateur du « Forum de réflexion pour le Partenariat oriental », une initiative encourageant au niveau pan-européen les échanges entre experts à l’interface des administrations nationales et européennes. Les opinions exprimées dans cet article n’engagent que son auteur.

Pour citer cet article : Florent Marciacq, « L’Union européenne et son voisinage oriental : le défi de la coopération », P@ges Europe, 10 octobre 2018 – La Documentation française © DILA.

 

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