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Influence des « petits États » dans le processus décisionnel de l’Union européenne : le cas de la Slovénie, par Charles Nonne

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Drapeau de la Slovénie
© Wikimedia Commons

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Mis à jour le 27/11/2018

Introduction

Plusieurs petits pays se sont récemment fait entendre au sein des institutions européennes concernant des décisions-clés comme l’autorisation du glyphosate, le déclenchement d’une procédure à l’encontre de la Hongrie ou encore les sanctions envers la Russie. Dans un système favorisant les « coalitions des grands », comment les plus petits États membres peuvent-ils défendre leurs intérêts et peser sur la scène européenne ? Analyse de la Slovénie, ancienne république yougoslave et membre de l’Union européenne (UE) depuis 2004.


La définition même des « petits États », subjective, dépend de critères endogènes et exogènes à chaque État.(1) Le nombre de ces derniers s’est accru à la faveur des élargissements successifs à l’Europe centrale et du Sud-Est en 2004, 2007 et 2013, modifiant progressivement l’équilibre des forces dans les institutions européennes. « Dans l’Europe à Vingt-huit, nous avons aujourd’hui deux grands États membres, deux autres mal en point, et deux ou trois moyens qui peuvent jouer dans la cour des grands. Tous les autres sont petits », remarque Sabina Lange, maître de conférences à l’Institut européen d’administration publique de Maastricht.(2)

Dans le système institutionnel issu du traité de Lisbonne (2009), la population est un marqueur déterminant, tant pour la composition du Parlement européen et la répartition des votes au sein du Conseil que pour – informellement – le personnel de la Commission. Or, les évolutions institutionnelles défavorisent structurellement les petits États : le Parlement européen, où leurs eurodéputés sont une minorité malgré une surreprésentation, n’a cessé de gagner des compétences depuis le traité de Maastricht (1993). Au Conseil, les domaines soumis à la règle de l’unanimité s’amenuisent(3) : le veto est devenu un ultime recours, risqué pour la réputation de l’État qui l’invoque.

États membres avec une population inférieure à 5 millions d’habitants (4)

▪ Nombre : neuf (un tiers de l’UE-27)

▪ Population agrégée : 19,15 millions (3,74 % du total)

▪ Poids au Conseil de l’UE : 3,74 % (65 % pour atteindre une majorité qualifiée)

▪ Poids au Parlement européen en 2014-2019 : 73 sur 751 (9,90 % du total)

▪ Effectifs au sein de la Commission européenne en 2018 : 2 432 sur 32 196 (7,55 % du total)

Parmi ces « petits », la Slovénie, pays alpin de deux millions d’âmes. Au lendemain de son entrée dans l’UE en 2004 puis dans la zone euro en 2007, le pays a connu un très fort développement économique, couplé avec l’accroissement significatif des investissements directs étrangers et l’implantation sur son territoire d’entreprises à fort potentiel d’exportation.

La Slovénie demeure néanmoins prudente face à l’UE : seuls 44 % des Slovènes lui font confiance, avec le sentiment prégnant que les décisions majeures sont souvent prises à Bruxelles ou Berlin.(5) Alors qu’elle dispose d’une expérience moindre que d’autres, comme le Luxembourg et ses soixante ans de pratique institutionnelle, et qu’elle est affaiblie par une série de déconvenues diplomatiques face à la Croatie, comment Ljubljana peut-elle faire entendre sa voix ?

Inégalité des ressources et stratégies tâtonnantes 

Sur la scène européenne, l’influence des plus petits États membres dépend de nombreux facteurs : « Leur préparation du terrain, leur travail aux niveaux inférieurs, la façon de présenter les questions qui les concernent, leur aptitude à avancer des solutions au-delà des seuls problèmes », explique Sabina Lange. « Bien sûr, plus l’on est à un haut niveau, plus il est difficile d’accorder un temps égal à chacun des vingt-huit. »

Les moyens importent donc : or, ceux de la Slovénie, bénéficiaire net, sont sans commune mesure avec ceux de plus grands États. On observe une différence significative dans le nombre de collaborateurs dans les chancelleries et représentations permanentes, pour une charge de travail comparable, sinon similaire. Il n’existe aucune structure de coordination intergouvernementale pour les questions européennes, telle que le Secrétariat général des Affaires européennes français. Ljubljana court ainsi le risque de ne pas pouvoir intervenir dans tous les forums avec les meilleurs arguments techniques, influencer efficacement la Commission avec des propositions adéquates, ou encore assurer une coordination optimale entre les ministères. (6)

Capacités institutionnelles – Slovénie, Autriche, France et Allemagne (7)

Capacités institutionnelles – Slovénie, Autriche, France et Allemagne
 

Slovénie

Autriche

France

Allemagne

Effectifs du ministère des Affaires étrangères en 2018

687

1 144

14 000

11 652

Budget du ministère des Affaires étrangères pour 2018 (millions)

84,7

502,6

4 738,8

5 450,6

Effectifs de la représentation permanente auprès de l’UE

62

140*

200*

240*

Sources : ministère slovène des Affaires étrangères, sites internet respectifs des ministères des Affaires étrangères et des Finances pour l’Autriche, la France et l’Allemagne, 2018

*Estimation

À ce manque de moyens s’ajoute une formation perfectible des cadres : « Nous n’avons pas brillé comme négociateurs et lobbyistes », regrette Marjan Svetličič, professeur émérite d’économie à l’université de Ljubljana. « Les responsables des questions européennes dans les ministères sectoriels valsent au rythme des changements politiques, ce qui freine les relations durables avec d’autres États et la Commission. Nos ministres participent peu souvent à des rencontres avec leurs homologues européens », une absence qui placerait la Slovénie à la position peu enviable de troisième pays le moins bien représenté dans l’UE. Une récente étude menée dans l’Union auprès de 877 experts accentue cette idée en faisant de la Slovénie l’État membre le moins influent, aux côtés de la Croatie, de Malte et de la Lettonie.(8)

Cette insuffisance de moyens est amplifiée par la difficulté pour le pays à définir ses priorités nationales, alors même que plusieurs sujets essentiels le touchent au premier chef : l’avenir de la zone euro, la gestion des frontières extérieures de Schengen, l’élargissement de l’Union. Depuis son indépendance en 1991, la Slovénie ne parvient pas à s’identifier totalement à l’un des espaces qui l’entourent, à savoir  aux les Balkans occidentaux, au groupe de Visegrád ou encore à l’Europe de l’Ouest. Elle manque d’assurance dans l’identification de ses intérêts propres, ce que reflètent également des documents stratégiques vagues et généralistes.(9)

La persistance de leviers institutionnels

Dans ce cadre défavorable aux plus petits États, plusieurs garde-fous subsistent. Malgré la forte pression exercée sur les petits États pour éviter les blocages, le veto reste une « arme nucléaire » lorsqu’une question touche à l’essence même du pays. Ainsi, la Slovénie a régulièrement bloqué les progrès de la Croatie vers l’adhésion en raison  d’un différend maritime, pour finalement lever son ultime veto en 2013.(10) Les Parlements nationaux ont leur mot à dire dans le processus décisionnel lorsqu’ils estiment que le principe de subsidiarité est en cause. Malgré les configurations permises par le traité de Lisbonne, chaque État membre dispose toujours d’un commissaire.

En outre, la présidence semestrielle tournante du Conseil de l’UE demeure une opportunité unique pour un petit État, à la fois pour mettre des sujets de prédilection sur la table, parfaire ses réseaux, prouver sa crédibilité et renforcer sa connaissance intime du système européen. La présidence slovène de 2008 fut ainsi un grand moment de visibilité pour Ljubljana, premier pays d’Europe centrale à assumer cette fonction. Cependant, comme le souligne Marjan Svetličič, « la politique européenne ‘post-présidence’ de la Slovénie a manqué de proactivité, les diplomates et agents ayant contribué aux avancées du pays ont quitté leurs postes, et le savoir-faire acquis s’est rapidement évaporé ».

De surcroît, chaque membre dispose d’opportunités pour s’exprimer à tous les niveaux du processus de décision. Les petits États doivent cependant faire preuve de réactivité afin d’anticiper les positions et besoins d’autres États membres et se positionner face à des dossiers nouveaux. « Dans de nombreux cas, la Slovénie devrait agir plus fermement », indique Tanja Fajon, vice-présidente du groupe des sociaux-démocrates au Parlement européen et régulièrement classée par Politico parmi les quarante eurodéputés les plus influents. « Avant un vote, il est parfois très dur de comprendre la position de l’un des partis slovènes concernant une thématique précise, sans même parler du pays. »

Jeu d’alliances et diplomatie de niche

Au-delà de ces mécanismes institutionnels, plusieurs stratégies sont à la disposition des petits pays, à commencer par les alliances qu’ils peuvent nouer. « L’idée répandue en Slovénie que les petits pays n’ont pas voix au chapitre n’est pas tout à fait incongrue [...] mais l’influence d’un pays peut s’accroître avec des alliances pérennes », ajoute Tanja Fajon.

Alors que plusieurs différends grèvent les relations bilatérales avec sa partenaire naturelle, la Croatie, trois types d'alliances peuvent être distingués :  

  • Avec des pays plus influents : dans le cas de la Slovénie, qui déclare régulièrement vouloir faire partie du « cœur » de l’UE, les pays vers lesquels elle se tourne le plus sont certes l’Allemagne et la France, mais également le Benelux et l’Autriche.(11) Une analyse des votes au Conseil entre juillet 2009 et juin 2016 montre quant à elle une proximité répétée avec la Belgique, l’Irlande, la Suède, la Roumanie et la Lettonie ;
  • Avec la Commission européenne : les petits États s’emploient en amont de propositions importantes à former une coalition de circonstance contre des États plus importants ou à mettre en avant des dossiers précis ;
  • Avec des pays aux sensibilités politiques comparables. Dans le cas slovène, les Premiers ministres au pouvoir en 2013 ont mis un temps significatif à s’affilier à un parti politique européen, au contraire de trois voisins – Autriche, Croatie, Hongrie – fermement ancrés au Parti populaire européen (PPE). (12) De tels rapprochements politiques peuvent faciliter les constellations d’influences et l’échange d’informations.

Sur le plan thématique, une stratégie de choix consiste pour un petit État à « choisir son champ de bataille » : les Vingt-huit n’ayant pas tous intérêt à se prononcer sur tous les dossiers, les plus petits membres peuvent se positionner sur une ou deux problématiques majeures, quitte à en délaisser d’autres où aucun intérêt national n’est en jeu. Cela pourra les rendre d’autant plus crédibles sur les dossiers qu’ils auront choisis, notamment au moment d’obtenir le soutien de grands États membres en échange de votes sur des dossiers moins essentiels.

Ceci rend d’autant plus crucial le besoin d’un positionnement politique clair et d’ambitions précisément définies. Dans le cas slovène, Ljubljana s’est déjà fait remarquer au sein du Conseil pour ses positions sur l’économie circulaire. Sa qualité de « destination verte et innovante » peut être un atout potentiel dans les domaines de l’énergie, de la technologie blockchain, de l’économie verte. Si le pays est en mesure de se doter d’une réelle expertise technique, il lui manque encore une stratégie d’ensemble, et Ljubljana a longtemps focalisé ses efforts sur la résolution de son contentieux frontalier avec Zagreb.

Nouvelles fenêtres d’opportunité

Suite aux élections législatives du 3 juin 2018, un nouveau gouvernement de centre-gauche, mené par le centriste Marjan Šarec, est entré en fonction le 13 septembre. Le début de son mandat s’est caractérisé par une succession de rencontres européennes à haut niveau, entre le sommet européen informel de Salzbourg les 19 et 20 septembre 2018 et des entretiens avec les présidents du Conseil européen et de la Commission, respectivement Donald Tusk et Jean-Claude Juncker, et la chancelière allemande, Angela Merkel.

Au lendemain du Brexit, la montée des partis populistes, la fragilisation du tandem franco-allemand et les remises en question du système européen offrent paradoxalement plusieurs chances à la Slovénie.

  • Une nouvelle alliance pourrait se dessiner chez les libéraux centristes : les liens noués entre l’ancien Premier ministre slovène Miro Cerar et ses homologues du Benelux, sous l’égide de la formation libérale européenne ADLE, pourraient se poursuivre avec Marjan Šarec. Si le parti de ce dernier et La République en Marche d’Emmanuel Macron s’alliaient à l’ADLE, cette dernière deviendrait la formation la mieux représentée au Conseil, ce qui pourrait renforcer l’influence de la Slovénie. (13)
  • La Slovénie se prépare d’ores et déjà à la présidence du Conseil au second semestre 2021. Sur ce sujet, le ministère des Affaires étrangères déclare pour l’instant vouloir « renforcer le dialogue avec l’Allemagne et le Portugal », les deux pays assurant la présidence avant la Slovénie. En effet, c’est toujours un trio d’États membres qui fixe les objectifs et thèmes à long terme et élabore un programme commun traités par le Conseil au cours d’une période de dix-huit mois. 
  • Les élections européennes de mai 2019, et la nouvelle composition du Parlement et de la Commission, pourraient être habilement utilisés par Ljubljana, à la fois pour préparer sa présidence, redonner un élan à sa politique européenne et se positionner à des postes-clés, notamment celui de Commissaire.

Pour saisir ces opportunités, la Slovénie devra sans doute renforcer ses ressources, à commencer par la création d’une véritable structure de coordination intergouvernementale sur les questions européennes. Il lui incombera également de renforcer le niveau d’expertise de ses diplomates en poste à Bruxelles et à Ljubljana, accroître les compétences de son administration en négociation et la doter d’une capacité à créer un réseau durable. (14)

Sur le moyen terme, le pays gagnerait également à clarifier ses intérêts et son positionnement européen, en tranchant les dilemmes qui ont régulièrement grevé sa politique européenne depuis 1991. Ainsi pourra-t-il capitaliser sur sa réputation d’État qui fonctionne bien sérieux et de pays europhile et se hisser au rang des « petits dont la voix compte. »

* Basé à Ljubljana (Slovénie), Charles Nonne est analyste et correspondant de presse. Spécialisé sur l'Europe centrale et du Sud-Est et la politique européenne, il collabore régulièrement à la revue en ligne Le courrier des Balkans et au laboratoire d'idées slovène, Homopolitikus.

Notes :

(1) Small States in the European Union: What Do We Know and What Would We Like to Know? Cambridge Review of International Affairs, 19(4):651-668, 2006.
(2) Depuis 2009, elle y prépare notamment diplomates et hauts fonctionnaires aux présidences du Conseil par leurs États respectifs.
(3) Voir Communiqué de presse à l’occasion du Discours sur l’État de l’Union 2018, 12 septembre 2018.  Voir également Florence Chaltiel, Serge Guillon,  Le système décisionnel de l’Union européenne,  Réflexe Europe, La Documentation française,  à paraître en  janvier 2019.
(4) Croatie, Chypre, Estonie, Irlande, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Slovénie. Sources : Eurostat, Parlement européen, Commission européenne.
(5) Eurobaromètre 89, mars 2018.
(6) Diana Panke (2010), Small States in the European Union: Structural Disadvantages in EU Policy-Making and Counter-Strategies, Journal of European Public Policy 09/2010; 17(6-6):799-817.
(7) Sources : ministère slovène des Affaires étrangères, sites internet respectifs des ministères des Affaires étrangères et des Finances pour l’Autriche, la France et l’Allemagne.
(8) EU Coalition Explorer, octobre 2018.
(9) Stratégie de Politique étrangère, 2015.
(10) C’est une arme dont la Croatie pourrait elle-même faire usage à l’égard de ses voisins : il existerait environ 76 occasions pour un État membre de bloquer le processus d’adhésion d’un candidat.
(11) European Council on Foreign Relations, Ibid.
(12) L’absence d’alliance politique forte a parfois été délétère pour Ljubljana, comme en 2014, lorsque l’ancienne Première ministre Alenka Bratušek était candidate à la vice-présidence de la Commission, puis lors de contentieux avec la Croatie en 2016 et 2017.
(13) En outre, la Slovénie est systématiquement placée à côté de la France lors des réunions du Conseil : un facteur d’influence qui n’est pas à sous-estimer.
(14) Diana Panke, Small states in EU decision-making. How can they be effective? in Small States in the Modern World. Vunerabilities and Opportunities, Edward Elgar, par Harald Baldersheim et Michael Keating.

Pour citer cet article : Charles Nonne, « Influence des "petits États" dans le processus décisionnel de l’Union européenne : le cas de la Slovénie », P@ges Europe, 27 novembre 2018 - La Documentation française © DILA

 

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