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Peut-il y avoir un État-providence européen ? par Dominique Schnapper

[Peut-il y avoir un État-providence européen ? par Dominique Schnapper], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Bâtiment Berlaymont et siège de la Commission européenne avec une bannière relative au socle européen des droits sociaux, 2017.
© Wikimedia Commons

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Mis à jour le 06/12/2018

Introduction

Il est difficile de parler de l’Europe sans susciter des malentendus. Il va de soi que toute personne douée de bon sens ne peut que souhaiter la coopération étroite entre les pays européens. Pour éviter à l’avenir les monstrueuses guerres du xxe siècle par lesquelles l’Europe dans son ensemble s’est suicidée, pour affirmer les valeurs de la liberté politique et de la solidarité auxquelles nous nous référons et que nous appliquons moins mal que les autres pays du monde. Mais en même temps l’analyse des limites et des difficultés inhérentes à la construction européenne est souvent lue comme la manifestation d’un souverainisme obsolète. Pourtant il a fallu des siècles pour construire les nations et le sentiment national. Il n’est pas surprenant qu’on puisse montrer qu’au bout de soixante ans l’Europe, en tant qu’objet politique, et le sentiment européen soient encore, pour le moins, très fragiles.


Un projet politique

L’idée de la construction européenne est venue des Français et c’était un projet proprement politique. Il s’agissait d’empêcher que les Français et les Allemands se remettent à se faire la guerre, en entraînant dans leur sillage toutes les nations de l’Europe et même du monde entier ; la catastrophe de la Seconde Guerre mondiale et la Shoah ne devaient pas se reproduire. Les victimes et les témoins des drames sanglants du XXe siècle, qui pouvaient paraître fratricides, voulaient unir les nations européennes en une fédération. Et cela d’autant plus que le danger communiste rendait nécessaire de cimenter l’union et la volonté des démocraties occidentales, du monde « libre » soutenu par les Américains. On avait vaincu le nazisme et il fallait reprendre l’idée européenne souillée par le nazisme ; il fallait aussi défendre la démocratie contre le communisme.

Dans cette perspective, l’organisation du premier marché, la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) en 1951, était instrumentale, comme le montre bien la proposition, deux ans après, d’un traité instituant la Communauté européenne de défense (CED), projet régalien s’il en était. Les militants de l’Europe de la première génération étaient des visionnaires, ils ont conçu l’idée d’une armée commune au cours des années 1951-1952, soit six ou sept ans après la fin de la guerre. Sans doute leur projet venait-il trop tôt. En tout cas, les passions nationales et la mémoire de la guerre étaient encore trop vives pour que la population adhérât au projet. À cette réticence nourrie par des souvenirs encore proches s’ajoutait la campagne de l’Union soviétique relayée par un parti communiste qui, en France, totalisait plus de 25 % de l’électorat et se présentait comme « le parti des fusillés ». On pouvait lire et entendre : « Les soldats français pourront être commandés par des officiers allemands ! » « L’officier allemand », si peu d’années après la fin de la guerre, c’était encore « l’officier nazi ». Au moment du référendum sur le traité de Maastricht, en 1992, certains partisans de gauche de l’Europe se demandaient encore pourquoi ils avaient été aussi passionnément hostiles dans le passé au projet européen. C’est que celui-ci était essentiellement porté par la démocratie chrétienne, alors au pouvoir en France, en Allemagne et en Italie. Les partis de gauche, même non communistes, restaient réservés, sinon hostiles.

L’échec de la CED devant le Parlement français, en 1954, transforma la stratégie des militants de l’Europe. À partir de ce moment, ils ont œuvré pour construire une Europe économique et sociale. Ainsi les sentiments, les identités et les volontés politiques des peuples ne seraient pas heurtés ou choqués. Ils croyaient aux vertus de l’ouver­ture économique entre les pays et de la concurrence. De plus, dans l’atmosphère marxisante de l’époque, ils pensaient que l’Europe politique, qui restait présente à leur horizon, naîtrait des échanges économiques et de la réalité de la solidarité sociale. Cette Europe économique et sociale s’est effectivement progressivement construite au cours des décennies suivantes. Le commerce inter-européen est intense, les membres de l’Union sont les meilleurs fournisseurs et les meilleurs clients les uns des autres. Les négociations du Brexit montrent à quel point, plus largement, les échanges de toute nature, économiques mais aussi culturels, tissés par des décennies d’accords formels et de pratiques, sont étroits. Mais quand a eu lieu la campagne pour le référendum de Maastricht, en 1992, les électeurs français ont eu brusquement le sentiment que l’Europe s’était faite sans eux, sans que se soit développé un véritable débat. La construction de l’Union n’avait jamais été discutée, elle s’était faite de manière implicite, sur le mode de l’évidence. De là, un résultat aussi serré, un « oui » aussi faible. Le référendum de 2005 n’a fait que consacrer cette nouvelle réticence – même si, dans les deux cas, les positions liées à la politique intérieure ont joué un rôle essentiel. Une certaine défiance s’était installée, encouragée par l’ignorance de la réalité européenne oubliée des médias et par des gouvernements qui attribuent régulièrement à « Bruxelles » la responsabilité des décisions douloureuses. Il ne faut toutefois pas tirer trop de conséquences des résultats des référendums, dans lesquels les considérations de politique intérieure priment la réponse à la question de fond. Même si l’opinion favorable à l’Union a régulièrement baissé depuis une vingtaine d’années, les sondages d’opinion montrent que la population française reste majoritairement – mais vaguement – favorable à l’Europe et à l’euro. C’est sans doute une faveur assez générale, liée à l’aspiration à la paix, qui s’accompagne d’une connaissance faible des institutions européennes et de leurs compétences, mais elle se maintient. Le Front national a dû renoncer à prôner le remplacement de l’euro par le franc. Mais il est également vrai que l’élargissement à l’Est à la suite de l’implosion de l’Union soviétique, en accroissant l’hétérogénéité des 28 composantes de l’Union, a soulevé une inquiétude qui s’exprime par la diffusion, généralement acceptée, de l’idée du « déficit démocratique ».

La construction de l’Europe constitue un projet sans précédent. On ne connaît pas dans l’histoire des entités politiques souveraines renonçant volontairement à une part de leur souveraineté sans y être contraintes par une défaite militaire. Ce n’est d’ailleurs pas un mince paradoxe que ce soit l’Europe, où a été inventée l’idée même de nation, qui conçoive le projet de construire une nouvelle entité politique qui dépasserait les nations. Mais que signifie « dépasser » la nation ?

C’est sans doute pour la France que le défi est le plus grand. C’est une nation très politique, construite autour d’une volonté et d’une idée vieilles de plusieurs siècles, c’est l’État-nation par excellence. Les Français sont encore les héritiers de ce que leurs voisins allemands appellent avec une certaine ironie la « Grande Nation ». Les débats autour de la nation et de l’identité nationale font partie de la tradition intellectuelle du pays. Or, que ce soit au niveau de l’Europe ou de la nation, les sociétés européennes sont de moins en moins politiques. L’identité de l’Italie ou de l’Allemagne, par exemple, est plus culturelle et peut sans doute mieux s’accommoder de transferts politiques. L’Allemagne en particulier, marquée par l’histoire de l’impérialisme du Reich et du nazisme, reste réticente à l’égard de l’idée nationale.

Les transformations géopolitiques et l’évolution de la société démocratique

Les transformations de la scène géopolitique et l’évolution des démo­craties au cours des dernières décennies ont en effet infléchi la relation des nationaux à l’Europe, en France comme dans les autres pays. La chute du mur de Berlin qui avait été érigé au centre du continent européen a eu des conséquences directes sur l’évolution du sentiment européen. Jusqu’en 1989, les Européens entretenaient un minimum de projet proprement politique commun : ils avaient la volonté de ne pas connaître un régime communiste sous le contrôle de l’armée soviétique présente à deux étapes du Tour de France, pour reprendre la vieille expression du général de Gaulle. Depuis cette date, ils ne pensent plus qu’il existe une menace extérieure. Malgré le 11 septembre 2001 et les attentats terroristes, à tort ou à raison, ils ont tendance à penser qu’ils n’ont plus d’ennemi militaire ou idéologique, en tous cas plus d’ennemi clairement défini contre lequel il serait urgent de s’entendre. Or, faire face à un danger commun a toujours été un puissant facteur d’intégration. Dans l’histoire, les entités politiques se sont constituées par leur volonté de s’affirmer contre un ennemi, occasion d’invoquer et de renforcer leurs valeurs et leur spécificité.

L’Europe est victime de son succès. Elle a apporté la paix entre les peuples qui participent à sa construction. Quel jeune Français pense-t-il que les Allemands vont franchir le Rhin pour envahir son pays ou que les sujets de Sa Majesté britannique sont des ennemis héréditaires ? Pourtant, pendant des générations, les Européens ont pensé en ces termes. Ils ne s’aiment peut-être pas plus qu’autrefois. Anglais, Allemands, Italiens ou Français continuent probablement à nourrir les mêmes préjugés à l’égard les uns des autres, mais peut-on avancer que les Florentins sont exempts de tout préjugé à l’égard des Calabrais ou les Hambourgeois à l’égard des Bavarois ? Ce qui est important, c’est qu’ils acceptent de respecter les règles communes que garantit l’État italien ou allemand. Si l’on ne tient pas compte du futur Brexit, c’est aussi le cas des peuples de l’Europe qui, désormais, collaborent sur le plan économique et règlent leurs rivalités par des négociations dans des institutions communes. Les victoires sur les terrains de sport leur suffisent pour affirmer leur orgueil national. Un pont de 17 km relie les « ennemis héréditaires » que furent les Suédois et les Danois. Le pont de Kehl permet aux touristes allemands, « ennemis héréditaires » des Français, de dîner dans les bons restaurants d’Alsace et aux Alsaciens d’aller exercer un emploi dans les entreprises de l’autre côté du Rhin. Le rôle des institutions et de la politique en général est de contraindre les hommes à se conduire comme s’ils étaient sages et raisonnables, à contrôler leurs passions, à régler leurs rivalités par les négociations et les compromis, non par la violence. Le progrès de la civilisation ne consiste pas à supprimer les conflits mais, selon la belle formule de Pierre Hassner, « à les domestiquer pour les faire servir à leur propre négation » (Hassner, 1999, p. 73). Mais, parmi les jeunes générations qui ne savent plus ce qu’est la guerre et n’ont que l’expérience de la paix, qui met encore au crédit de l’Europe ce qui semble aller de soi ? Ils prennent pour acquis ce qui est le fruit d’une conquête, par définition jamais définitive.

Outre cette paix trop évidente, les modalités de l’intégration des démocraties ont contribué à transformer la relation au projet européen. Alors que le souvenir des horreurs des guerres du xxe siècle s’efface et que la menace du soviétisme a disparu, les démocrates accordent une valeur croissante à la dimension économique et sociale de la vie collective. La logique productiviste-hédoniste, qui privilégie l’intérêt et le plaisir de l’individu, affaiblit le sens des liens politiques et du civisme. De plus en plus, les droits sociaux apparaissent comme l’équivalent des droits politiques et la « citoyenneté économique et sociale » et passent aux yeux de certains penseurs pour la forme postmoderne de la citoyenneté. La logique marchande tend à s’imposer aux dépens du principe civique. Les individus donnent la prééminence aux bienfaits matériels de l’organisation sociale plutôt qu’à leurs droits et leurs devoirs de citoyens. La légitimité de l’État moderne semble plus liée à son efficacité pour assurer le bien-être des populations que pour garantir la liberté des citoyens et leur égale participation à la vie publique. L’État-providence assure désormais le lien social moins en unissant les populations autour d’un projet politique qu’en intervenant dans la vie économique et sociale. Il est de moins en moins souverain, tandis que s’accroît son rôle de régulateur de l’économie et de redistributeur des ressources entre les groupes. On invoque d’abord l’efficacité des grandes démocraties occidentales pour produire et redistribuer les biens matériels. Si la légitimité de la démocratie moderne est fondée sur l’universalité des droits des citoyens et des bienfaits de l’État-providence, les individus privilégient désormais les seconds aux dépens des premiers.

Dans ces sociétés qui risquent d’être dépolitisées, les Français subissent plus que d’autres les effets sociaux et politiques d’une crise – ou mutation – économique qui se prolonge depuis plus de trente ans. Elle nourrit le chômage, exaspère les divisions et les rivalités entre les groupes sociaux ; elle conduit à l’exclusion de la vie collective d’une part croissante de la population, qui a le sentiment de ne plus avoir d’utilité sociale ; elle favorise le développement des partis extrémistes ; elle contribue à affaiblir le lien social et politique. Faire porter à l’Europe la responsabilité de cette situation est une tentation à laquelle les extrémistes ne sont pas les seuls à céder. De toute évidence, la situation n’est pas due à l’Europe, elle est de la responsabilité des gouvernements nationaux, mais ces derniers en attribuent la responsabilité à l’Europe.

Les succès de l’Europe sociale

À l’image du rôle joué par l’État-providence au niveau national, les institutions européennes participent à l’extension de la protection sociale au sens large du terme. Dans certains pays, les réformes de la retraite et des systèmes d’assurance ont aménagé cette protection, mais elles ne l’ont pas remise en cause. Le droit communautaire européen est en train de faire naître une forme de « citoyenneté économique et sociale » fondée sur une conception commune à tous les Européens de solidarité et de justice sociale. Des groupes d’intérêts économiques transnationaux se forment qui agissent dans la même direction. La réglementation européenne qui s’impose aux États nationaux développe le droit des personnes et le droit social. Elle définit la qualité de salarié et les droits qui lui sont attachés ; elle garantit la liberté du travail, les droits sociaux des étrangers, l’égalité entre les sexes.

Les étrangers en situation régulière jouissent en Europe des libertés individuelles, comme celle d’aller et venir, de se marier, d’être présumé innocent s’ils sont arrêtés par la police et présentés à la justice, d’avoir un avocat pour les défendre, etc. Même les étrangers en situation irrégulière ne sont pas totalement dépourvus de droits – on en a vu dans les rues de Paris réclamer des « papiers » pour régulariser leur situation. Leurs enfants ont le droit d’être scolarisés. Aux droits civils s’ajoutent les droits économiques et sociaux. Les premières lois sociales étaient destinées aux seuls nationaux, mais depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, le statut des étrangers en Europe est fondé sur le principe de leur assimilation juridique avec les nationaux en matière de salaires, de droit du travail et de protection sociale. L’étranger en situation régulière dispose de l’ensemble des droits directement ou indirectement liés à l’emploi. Il doit respecter la législation du travail, payer les cotisations sociales et les impôts. Il bénéficie en contrepartie d’une législation qui le protège contre les accidents du travail, fixe la durée et les conditions d’exercice de ce travail. Elle lui assure, au même titre qu’aux nationaux, congés payés, compensation financière en cas de maladie, de chômage, de grossesse et de retraite. Les étrangers « communautaires », c’est-à-dire citoyens d’un pays de l’Union, disposent également de droits politiques, celui de voter et d’être élus lors des élections locales et européennes. Les étrangers « non communautaires » n’ont le droit ni d’être électeurs ni d’être élus, mais ils peuvent participer à ce qu’on a appelé la démo­cratie de l’entreprise. Leurs droits ont été progressivement élargis, ils peuvent accéder aux instances dirigeantes des associations et en créer. L’ensemble de la législation sur les droits sociaux des étrangers a été consacrée par la législation européenne au cours des années 1960. La Cour européenne de justice condamnerait, au nom de la Convention européenne des droits de l’homme, tout État dont les pratiques ne se conformeraient pas au principe de l’égalité des droits civils, économiques et sociaux de tous, nationaux et étrangers en situation régulière.

L’Europe a été aussi active sur la lutte contre les discriminations et pour l’égalité des hommes et des femmes. La première directive sur le sujet date de 1975 posant la règle de l’égalité de salaires entre hommes et femmes. En 1999, le traité d’Amsterdam établit la promotion de l’égalité entre hommes et femmes et la lutte contre les discriminations, qu’elles soient fondées sur le sexe, la race, l’origine ethnique, la religion les convictions, le handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle. En 2009, le traité de Lisbonne érige la non-discrimination et l’égalité de genre en principes fondamentaux du droit européen. Dix ans après la Charte européenne des droits fondamentaux, une charte des femmes est adoptée en 2010 par la Commission européenne. Le Parlement européen a adopté une directive en novembre 2015 qui fixe à 40 % le nombre des femmes dans les grandes entreprises pour 2020. Elle n’a pour l’instant pas recueilli l’accord du Conseil, mais elle exerce une pression sur les législations nationales qui ont, pour la plupart, adopté des dispositions sur la présence des femmes dans les conseils d’administrations. Quelles que soient les limites, c’est certainement en Europe que l’égalité entre hommes et femmes est la mieux assurée.

L’Europe et les régions – et non plus seulement l’État national – traitent des problèmes sociaux. Une configuration nouvelle s’élabore dans laquelle les instances politiques nationales, régionales et européennes, les groupes d’intérêts transnationaux conjuguent leurs actions de manière complexe. Reste que, pour l’essentiel, l’organisation de l’État-providence reste du ressort de l’État national et que chaque nation a une tradition spécifique pour compenser les aléas de l’existence.

Un espace juridique

L’État-providence européen est aussi un édifice juridique, appuyé sur le droit et sur les juges. Le traité de Paris qui, le 18 avril 1951, institue la CECA et les traités de Rome du 25 mars 1957 créant la Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique ont été modifiés et complétés par une série de traités conduisant à l’Union européenne, adoptée sous sa forme actuelle par le traité de Lisbonne appliqué depuis le 1er décembre 2009. Il comprend le traité sur l’Union européenne (TU) et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et donne valeur de traité à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne adoptée en 2000. En même temps, deux juridictions jouent un rôle croissant, la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg, qui veille à l’application de la Convention européenne des droits de l’homme et la Cour de justice de l’Union européenne de Luxembourg, qui juge de l’effectivité du droit de l’Union. Si l’État national reste la seule instance qui donne, par l’intermédiaire du droit de la nationalité, la qualité de citoyen européen, ce dernier peut plaider devant la Cour européenne des droits de l’homme, éventuellement contre son propre État national – qui a pu être effectivement condamné par la Cour. La France a été condamnée à plusieurs reprises, par exemple le 12 juillet 1999 pour « tortures », par la Cour européenne des droits de l’homme. La Convention européenne des droits de l’homme prime la loi nationale, on peut juger qu’elle est une véritable Constitution européenne des droits de l’homme.

Entre les cours européennes et les cours nationales s’est établi ce que Bruno Genevois a appelé « le dialogue des juges » et que Jean-Marc Sauvé a qualifié de « polyphonie des juges ». Ils doivent prendre en compte la jurisprudence des autres institutions, pour assurer la cohérence des décisions et la sécurité juridique. Les décisions des cours européennes s’imposent aux cours nationales, mais les juges européens ou nationaux intègrent les décisions des autres cours lorsqu’ils prennent les leurs. L’autorité des juges et leur rôle sont renforcés. Ces diverses instances ont créé un ordre juridique propre, distinct de l’ordre national et de l’ordre international, original comme la construction européenne elle-même.

La construction de cet ordre juridique nouveau n’en soulève pas moins un problème fondamental. Peut-on appliquer un droit qui n’est pas légitimé et contrôlé par une instance proprement politique issue de la légitimité démocratique ?

Citoyenneté nationale et citoyenneté de l’Europe ?

Plus généralement, l’élaboration d’un État-providence européen et d’un espace juridique peuvent-il suffire à construire l’Europe ? Ne faudrait-il pas une légitimité proprement démocratique ? Comment penser l’idée de citoyenneté européenne, étant donné qu’il existe un lien historique entre la citoyenneté et la nation ? C’est dans le cadre de la nation que se sont construites la légitimité et les pratiques démocratiques. Le combat démocratique, tout au long du xixe et du xxe siècle, consista à revendiquer que la citoyenneté coïncidât avec la nationalité. La République est née sous forme nationale.

Ce lien n’est ni logique ni nécessaire. La coïncidence entre la nation et la République fut un moment : l’État-nation n’est pas la fin de l’histoire. Mais, en même temps, le lien historique n’est ni sans importance ni sans signification. Il faut en tenir compte parce qu’il pose un défi à l’organisation et à la légitimation d’un espace public européen. Le principe de la citoyenneté ne prend en effet un véritable sens et n’organise réellement les sociétés historiques que s’il s’inscrit dans des institutions politiques et des pratiques sociales dont la légitimité a été intériorisée par les citoyens au cours des siècles. La citoyenneté n’a pas de sens si elle ne s’exerce pas par ces institutions parce que la société démocratique est « Janus », à savoir indissolublement ethnique et civique ou, dans un autre vocabulaire, nationale et civique, ou patriotique et constitutionnelle. Il faut du temps pour que les idées républicaines s’inscrivent effectivement dans les institutions et les pratiques. Or, ces institutions ont jusqu’à présent toujours été nationales. Si tous les peuples européens se réfèrent au principe de la citoyenneté, les pratiques et les institutions par lesquelles ce principe organise concrètement la vie politique varient d’un pays à l’autre selon l’histoire de la formation de l’État et de la société nationale. Tout ce qui donne une réalité concrète au principe de citoyenneté a toujours été et reste, pour l’instant, national. Chacun des peuples de l’Europe est normalement attaché aux institutions politiques qui organisent sa vie collective, elles lui apparaissent « naturelles » et forment l’une des dimensions de son identité personnelle. De plus, l’exercice de la citoyenneté a toujours bénéficié, jusqu’à présent, des institutions étatiques qui lui préexistaient et de l’homogénéité relative de la population, du sentiment d’une identité nationale comme mode particulier d’existence et de pensée, comme lieu de l’inscription des individus dans une continuité historique.

La réflexion sur les conceptions nouvelles de la citoyenneté qui s’éla­borent à partir de la construction européenne consiste à remettre en question ce lien historique entre la nation et la République : à quelles conditions les pratiques démocratiques pourront-elles s’exercer au niveau de l’Europe, comment l’Europe pourra-t-elle ne pas être un simple marché encadré par un espace juridique, mais garder et mani­fester une véritable volonté politique ? Comment penser pour l’avenir les modes d’exercice de la citoyenneté, alors que l’identification à l’Europe reste faible par rapport à l’identification nationale ?

Pour l’instant, il n’existe pas juridiquement de citoyenneté européenne indépendante de la citoyenneté nationale : selon l’article 8 du Traité de Maastricht, c’est le fait d’être citoyen français ou allemand qui confère la citoyenneté européenne. Les droits politiques qui sont accordés après un temps de séjour aux étrangers venant d’un autre pays membre de l’Union Européenne ne concernent que la vie poli­tique locale. Même si la Communauté accorde les mêmes droits économiques et sociaux à travers tout l’espace communautaire non seulement aux citoyens des nations qu’elle regroupe mais aussi aux étrangers qui y sont régulièrement installés, la citoyenneté politique ne se déduit pas, pour l’instant, du fait qu’ils sont titulaires de ces droits civils et sociaux.

Il faut dépasser ce point de vue juridique et s’interroger sur le sens politique de la citoyenneté. De nombreux auteurs aujourd’hui tentent de formuler, à propos de l’Europe, ce que pourrait être une « nouvelle citoyenneté ». Ils arguent que la citoyenneté de l’Europe qui se construit n’est pas et ne peut pas être simplement l’élargissement au niveau de l’Europe de la citoyenneté nationale, que l’Europe ne pourra simple­ment être une nation plus grande, qu’elle est en train d’inventer une « nouvelle citoyenneté ». Pour certains, elle ne se définirait plus par la participation à la politique, mais par l’activité économique et par la constitution d’un espace juridique. Pour d’autres, la citoyenneté, dite classique, constitue un principe d’exclusion des non-citoyens et d’inégalité entre citoyens et non-citoyens qui est devenu insupportable. En conséquence, il faudrait dissocier la nationalité de l’exercice de la citoyenneté : la confusion de l’une et de l’autre caractérisait l’âge des États-nations. La citoyenneté européenne serait la première forme de cette citoyenneté indépendante de la nationalité.

Que penser de ces débats ? Pas plus que les autres, les sociétés modernes ou « post-modernes » ne peuvent évacuer la dimension politique. Il faut un lieu de la redistribution sociale au nom d’une conception de la justice sociale, pour compenser les effets à court terme du développement capitaliste sur certaines populations. Il faut un lieu pour régler les conflits et les rivalités entre les groupes sociaux selon des règles acceptées par tous et jugées légitimes. Il faut un lieu où se prennent les décisions contraignantes légitimes et où les citoyens de l’Europe se sentent représentés. Il faut aussi un lieu de la volonté d’exister et d’affirmer ses propres valeurs, au besoin en recourant à la force, un lieu d’expression de la puissance. En un mot, il faut un lieu du politique.

Un espace public européen

L’élaboration d’une véritable citoyenneté européenne impliquerait donc que fût construit un espace public européen, c’est-à-dire un espace public dans lequel les membres des sociétés européennes se reconnaîtraient et agiraient comme citoyens. Il faudrait que les citoyens de l’Europe considèrent que les gouvernants élus au niveau européen sont légitimes et qu’ils jugent légitimes les décisions de ces derniers, même si elles leur apparaissent contraires à leurs intérêts immédiats. Il faudrait que des enjeux, des débats et des institutions organisent un domaine politique commun à tous les citoyens de l’Europe. Il faudrait aussi que les Européens soient prêts à combattre pour défendre leur patrie commune. La légitimité des institutions européennes, c’est là le véritable enjeu, pour que la citoyenneté prenne un sens réel et non simplement formel, pour reprendre une terminologie de la pensée marxiste.

Même si l’on juge cet objectif souhaitable, on ne peut que consta­ter qu’il n’est, pour l’instant, pas réalisé. Pourra-t-il l’être dans un avenir prévisible ? Pour l’instant, les élections européennes gardent une signification qui est d’abord nationale, même si nous assistons progressivement aux premières traces d’un espace public européen : intérêt pour les élections des pays voisins, rôle accru du Parlement européen, etc., mais elles restent encore limitées.

Si la citoyenneté européenne « post-nationale » doit garder tout son sens politique et traduire les valeurs communes aux démocraties européennes, on peut s’interroger sur la possibilité concrète de décou­pler la dimension identitaire – nationale – et la dimension politique – européenne. Les pratiques de la citoyenneté, quel que soit le niveau où elles sont organisées, impliquent en effet, de manière concrète, qu’il existe des lieux, à la fois au sens abstrait mais aussi concret du terme, où citoyens, hommes politiques et experts puissent se parler, se comprendre et tenter de se convaincre sans utiliser la violence. C’est par ces échanges qu’ils peuvent traiter des problèmes de la vie commune, arbitrer les conflits entre les individus et les groupes, organiser des compromis. Cela suppose qu’ils partagent sinon une langue, du moins un langage, une culture et des valeurs communes. Sinon, comment organiser ce lieu de dialogue et de négociations qui définit la pratique démocratique ? L’espace public est aussi un lieu concret inscrit à l’intérieur de frontières clairement définies – ce qui n’est pas le cas de l’Europe – où se rencontrent des individus historiques, avec leurs histoires, leurs passions et leurs intérêts ; les hommes ne sont pas seulement des citoyens rationnels. Il a fallu des siècles pour que des pratiques aussi peu spontanées ou naturelles que les pratiques de la citoyenneté puissent être convenablement intériorisées par les acteurs sociaux. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle la diffusion des modèles démocratiques en dehors de l’Europe a toujours été difficile. S’il est nécessaire que les Suédois se sentent solidaires des Portugais ou des Grecs pour accepter la redistribution des richesses qu’assure la politique européenne entre les pays de l’Europe, ce sentiment n’est pas donné, il est à construire par la volonté de tous, politiques, intellectuels et citoyens.

L’adhésion intellectuelle, évidemment aussi raisonnable que souhai­table, à des principes abstraits – respect des droits de l’homme et de l’État de droit –, en quoi pourrait se définir la « citoyenneté de l’Union », peut-elle remplacer, en tous cas dans l’avenir prévisible, la mobilisation politique et affective que suscite l’intériorisation de la tradition politique et de l’identité nationales ? L’abstraction de la citoyenneté au niveau européen sans l’enracinement dans les traditions et les institutions nationales peut-elle être suffisante pour intégrer socialement les individus de l’âge démocratique ? Une société politique purement civique pourrait-elle mobiliser les peuples et leur permettrait-elle de former une société ? Ne risque-t-on pas de rendre encore plus fragiles des sociétés démocratiques providentielles, qui sont de moins en moins politiques ?

Dès lors le problème de l’Europe reste entier. Comment transmettre aujourd’hui le sens de l’appartenance à une collective plus large que la nation ? Comment conserver la volonté de se défendre dans des sociétés qui sont de plus en plus dominées par les dimensions économiques et sociales de la vie collective ?

La protection sociale, au sens large du terme, ne nourrit pas par soi-même une citoyenneté commune. Participer au même système économique et social, fondé sur une conception commune de la justice sociale, ne suffit pas à unir les hommes. L’homme social n’est pas seulement un homo oeconomicus, il vit aussi de ses passions, de ses valeurs et de sa volonté. Il ne peut se sentir solidaire des autres et « faire société » avec eux que s’ils entretiennent une mémoire commune, qui fonde leur identité. La question fondamentale reste ouverte : peut-on effectivement transmettre les valeurs démocratiques – raisonnables et abstraites – sans les lier, comme cela a toujours été le cas jusqu’à présent, aux sentiments fondés sur l’attachement à une histoire, à des paysages, à une langue et à une forme particulière de vivre ensemble – en un mot à une mémoire collective qui, jusqu’à présent, a été nationale ?

*Dominique Schnapper : École des hautes études en sciences sociales.

Cet article est la reprise d’un texte publié dans l’ouvrage intitulé Un retour des nations en Europe ? Réflexions sur la crise politique de l’Union européenne, (p. 183-194), sous la direction de Jean-Claude Barbier, La Documentation française, 2018 © DILA

 

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