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Les négociations sur le Brexit ou l'équation impossible de Theresa May, par Pauline Schnapper

[Les négociations sur le Brexit ou l'équation impossible de Theresa May, par Pauline Schnapper], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Manifestant en faveur d’un Brexit dur.
© Wikimedia Commons

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Mis à jour le 17/01/2019

Introduction

La négociation sur les modalités de sortie de l'Union européenne, qui s'est déroulé depuis deux ans, a commencé avec le déclenchement de l'article 50 du traité de Lisbonne par Theresa May en mars 2017. Sous l'apparence d'une simple négociation internationale entre le Royaume-Uni et l'UE à 27, c'est en réalité une négociation à deux niveaux au moins qui s'est déroulée, la Première ministre devant simultanément trouver un compromis satisfaisant à Bruxelles sur les conditions de sortie et s'assurer du soutien d'une majorité de son Parlement, a fortiori depuis que les députés britanniques se sont prononcés (fin 2017) en faveur d'un vote sur l'accord final qui serait trouvé à Bruxelles. T. May s'est trouvée dans une situation d'autant plus précaire qu'elle a perdu en juin 2017 la faible majorité parlementaire dont elle disposait ; avec 315 députés conservateurs seulement, elle dépendait depuis lors du soutien des dix députés unionistes d'Irlande du Nord pour atteindre la majorité des 325 voix nécessaires (sachant que les députés nationalistes irlandais du Sinn Fein n'occupent pas leurs sièges à Westminster). Incapable finalement d'obtenir leur soutien ni celui de l'ensemble de on groupe parlementaire, elle a subi une lourde défaite sur l'accord conclu avec Bruxelles au Parlement de Westminster le 15 janvier 2019.


Des visions différentes du Brexit et de l’après-Brexit entre et au sein des partis britanniques

On sait que le parti conservateur est toujours aussi divisé sur la question européenne. Les tensions ne sont plus tant entre pro et anti-européens, comme c'était le cas avant 2016, qu'entre des visions différentes du Brexit et de la future relation entre leur pays et le continent. On trouve, d'un côté, les partisans d'un « soft Brexit », parmi lesquels le Chancelier de l'Echiquier Philip Hammond, qui laisserait le Royaume-Uni dans le marché unique et/ou l'union douanière et limiterait les effets négatifs de la sortie de l'UE pour l'économie britannique. De l'autre côté, les partisans d'un « hard Brexit » veulent sortir de l'union douanière et du marché unique pour pouvoir négocier des accords douaniers avec des pays tiers. Parmi ceux-ci, on peut distinguer ceux qui veulent absolument qu'un accord de transition soit signé à Bruxelles, parmi lesquels Theresa May, et les plus radicaux qui sont prêts à sortir de l'UE en mars 2019 sans accord de transition, c'est-à-dire en réintroduisant immédiatement des contrôles aux frontières, au risque de créer un chaos économique, à court terme du moins. Il y a enfin, parmi les députés conservateurs, une dizaine de pro-Européens qui espèrent encore revenir sur le vote et pouvoir organiser un second référendum.

La situation est à peine moins compliquée du côté des travaillistes. La grande majorité des élus et des militants était opposée à la sortie de l'Union européenne et ont milité pour le Remain. Beaucoup d'entre eux aujourd'hui soutiennent l'idée d'un second référendum et ont défilé en ce sens à Londres le 20 octobre 2018. Mais Jeremy Corbyn, le leader du parti, a fait mollement campagne pour rester dans l'UE en 2016 et s'est immédiatement rallié au Brexit après le référendum. Si la direction du parti soutient néanmoins  à présent le maintien dans l'union douanière, à rebours de la position du gouvernement, elle refuse pour l'instant d'envisager un second référendum, espérant plutôt que la crise politique actuelle ou l'absence d'accord aboutisse à des élections législatives anticipées. Précisions que plus de la majorité des circonscriptions actuellement détenues par le parti ont voté en faveur du Leave, même si l'opinion de ces électeurs travaillistes semble avoir évolué sur cette question depuis 2016(1). Le congrès annuel du parti à Liverpool en octobre 2018 n'a finalement pas exclu de soutenir l'éventualité d'un nouveau  référendum en cas d'impasse et en l'absence de nouvelles élections, sous la pression notamment de Keir Starmer, en charge du dossier au sein du cabinet fantôme. Pour sa part, J. Corbyn reste clairement plus que réticent à cette idée et a même affirmé qu'il était trop tard pour arrêter le Brexit.

La négociation à Bruxelles

C'est dans ce contexte intérieur particulièrement complexe et fragmenté que T. May a conduit les négociations à Bruxelles avec l'équipe de Michel Barnier. Celui-ci a imposé à Londres que les discussions se fassent en deux étapes, la première portant uniquement sur les modalités du divorce, la seconde sur la période de transition (2019-2020) et la relation future entre le Royaume-Uni et l'Union européenne. La première phase a abouti à un accord de principe au Conseil européen de décembre 2017. Il portait en particulier sur la facture qu'aurait à payer Londres pour son départ (environ 40 milliards de livres) ainsi que sur le maintien des droits des citoyens britanniques résidant dans l'UE et des citoyens européens résidant au Royaume-Uni. Surtout, le principe du maintien d'une frontière ouverte entre le nord et le sud de l'Irlande après le Brexit fut adopté, avec un « backstop » comme garantie, c'est-à-dire, en dernier recours et en l'absence d'accord général, le maintien de l'Irlande du Nord dans le marché unique et un alignement réglementaire qui permettrait de maintenir la libre circulation entre le nord et le sud de l'île.

La seconde étape a été plus difficile encore, en raison de l'absence de consensus au sein même du gouvernement britannique sur la nature du modèle de relations à prévoir avec l'Union européenne à l'avenir. Certains évoquaient un modèle de type « Norvège moins », où le Royaume-Uni resterait dans le marché unique en étant exempté de la libre circulation des personnes (ce que la Commission européenne exclut depuis le début des négociations); à l'inverse d'autres parlaient de « Canada plus », c'est-à-dire d'un simple accord de libre-échange tel que celui que l'UE a signé avec le Canada, mais qui couvrirait aussi les services. Après des mois d'attente, le gouvernement rendit public début juillet 2018 un livre blanc, aussi appelé plan de Chequers, du nom de la résidence du Premier ministre où il fut exposé au Cabinet(2). Le cœur de la proposition consistait en un alignement avec l'UE pour la réglementation concernant les biens et l'agriculture, en d'autres termes rester dans le marché unique pour les marchandises, mais pas pour les services. Le gouvernement se disait prêt à appliquer les tarifs douaniers européens aux marchandises arrivant au Royaume-Uni mais destinées au marché européen de façon à éviter des contrôles à la frontières entre les îles britanniques et le continent. Ce plan s'éloignait du « hard Brexit » proclamé dans ses premiers discours au lendemain du référendum, dans lesquels il avait promis de sortir du marché unique et de l'union douanière. Il provoqua donc la colère des Brexiters les plus ardents, suivie de la démission de David Davis, ministre en charge du Brexit, puis de Boris Johnson, ministre des Affaires étrangères. Mais la Commission à Bruxelles, même si elle se réjouissait d'avoir au moins une base de négociations, ne pouvait pas non plus accepter un plan qui découplait la libre circulation des marchandises des trois autres libertés de circulation (services, capitaux, personnes).

Par ailleurs, l'accord sur le « backstop » en décembre 2017 avait évité plutôt que véritablement résolu le problème de la frontière irlandaise, amenée à devenir la frontière extérieure de l'UE. Les unionistes du DUP se sont opposés avec virulence à tout ce qui pourrait détacher l'Irlande du Nord du Royaume-Uni et donc à toute réglementation différente (quand bien même il existe des précédents en la matière, comme le droit à l'avortement non reconnu en Irlande du Nord).

Finalement, un accord sur les modalités de divorce et la période de transition (entre le 30 mars 2019 et le 31 décembre 2020) a été trouvé entre le gouvernement de Londres et l'UE le 13 novembre 2018. Il prévoit, avant de résoudre le problème de la frontière irlandaise, que le Royaume-Uni dans son entier (et non la seule Irlande du Nord) restera dans l'union douanière pendant au moins la période de transition (qui pourrait d'ailleurs être allongée), voire plus longtemps, c'est-à-dire jusqu'à ce qu'un nouvel accord régisse les relations futures entre le Royaume-Uni et l'UE. Pendant cette période, Londres ne pourrait pas signer des accords avec des pays tiers, et ne pourrait pas sortir de ce « backstop » sans l'accord de Bruxelles. Londres devrait aussi continuer de suivre les règles de l'UE en matière de concurrence, de droit du travail et d'environnement. Ce document de 585 pages a été accompagné d'une déclaration politique de 27 pages indiquant, de manière assez générale, les objectifs de coopération future entre les deux entités.

Retour à Londres

Cet accord devait être ratifié par le Parlement de Westminster,  il est rapidement apparu que le gouvernement May n'obtiendrait pas les voix nécessaires, une majorité de députés y étant opposée pour des raisons diverses: le parti travailliste et les opposants au Brexit parce qu'il serait moins favorable à l'économie et aux travailleurs britanniques que la situation actuelle; les radicaux conservateurs et le DUP parce qu'il donnait le pouvoir à Bruxelles de bloquer une sortie du « backstop ». Avant le vote prévu le 11 décembre 2018, Theresa May a donc annoncé qu'il serait repoussé jusqu'en janvier, dans l'espoir d'obtenir des concessions supplémentaires de Bruxelles, ce qui n'est guère réaliste. Cette décision a suscité une motion de défiance interne à son parti déposée par ses adversaires le 12 décembre, qu'elle a remportée sans totalement convaincre.

En repoussant le vote à janvier 2019, May espérait pousser les députés à voter pour l'accord, faute de temps pour envisager autre chose. Mais le 15 janvier, l'accord a été repoussé par la Chambre des Communes avec 230 voix d'écart sans précédent pour un gouvernement britannique - même si Theresa May a survécu à la motion de censure déposée le jour même par Jeremy Corbyn. Ce vote a rendu plus vraisemblables les deux scénarios que la Première ministre disait rejeter :  d'une part, un départ sans accord le 29 mars 2019, avec des conséquences potentiellement dramatiques pour l'économie britannique, et d'autre part, la possibilité d'organiser un nouveau référendum pour surmonter la paralysie du Parlement. Une troisième option est défendue par certains, dans les deux principaux partis, qui serait de rester au moins provisoirement dans le marché unique et l'espace économique européen (EEE), option dite Norvège Plus, ce qui supposerait de repousser la date du Brexit. T. May, pour sa part, semble encore penser qu'il serait possible de revoter sur l'accord moyennant quelques concessions européenne sur le « backstop ».

Quelle relation future ?

En tout état de cause, ces péripéties ne concernent que la sortie de l'UE et non l'avenir, ce qui laisse présager des années de nouvelles négociations sur les deux principaux dossiers : la relation commerciale et la coopération en matière de politique étrangère et de sécurité. Un accord de libre-échange serait sans doute moins compliqué que la conclusion d’accords avec des pays tiers en raison des liens déjà établis pendant les quarante ans de présence britannique dans l'UE et du degré d'interdépendance des économies, mais il est peu vraisemblable que tout soit réglé pendant une transition de moins de deux ans. Plusieurs types de négociations sont possibles, qui vont du simple accord de libre échange sur les marchandises (du même type que celui qui relie l'UE au Canada) jusqu'au maintien dans l'EEE, proche du modèle suisse ou norvégien. Le premier modèle a la préférence des Brexiters radicaux, qui pourraient poursuivre leur rêve de signer des accords de libre-échange avec des pays tiers comme les États-Unis ou l'Australie. Mais, inconvénient majeur, il laisse de côté les services, qui représentent pas moins de 80 % de l'économie britannique. Il aurait donc certainement des conséquences négatives sur la croissance et le niveau des échanges entre les deux partenaires. D’autre côté, rester dans l'EEE (Éspace économique européen) permet de rester dans le marché unique et donc de réduire l'impact de la sortie de l'UE sur les échanges, mais nécessite d'accepter le principe de libre circulation des personnes ; il place le Royaume-Uni en position de devoir appliquer des règles à l’élaboration des quelles il n'a pas participé (rule-taker au lieu de rule-maker, selon la terminologie anglaise), comme c'est le cas actuellement de la Norvège. Ceci serait très difficile à accepter par les Brexiters, qui ont axé leur campagne sur la reprise du contrôle des frontières et des lois du pays (Take Back Control). Entre ces deux pôles, on peut imaginer toutes sortes de solutions intermédiaires qui permettraient, par exemple, de couvrir les services et pas uniquement les marchandises. Dans ce cas, la question du rôle de la Cour de justice de l’UE serait une des questions délicates sur lesquelles il faudrait aussi se mettre d'accord.

Au cours de cette période de transition, un partenariat en matière de sécurité devrait également être négocié pour ce qui concerne les coopérations en matière de police et de justice (mandat d'arrêt européen, Europol, Eurojust, etc) en matière de politique étrangère et de défense. Il s'agirait d'établir un partenariat privilégié qui permettrait de conserver, par exemple, le partage des informations en matière de sécurité intérieure. Il s'agirait aussi d'associer d'une manière ou d'une autre le Royaume-Uni, actuellement première puissance militaire de l'UE, aux initiatives futures liées à la défense européenne. C'est le sens de « l’initiative européenne d'intervention » proposée en 2017 par le Président français Emmanuel Macron, qui s'adresse aux membres de l'UE qui le souhaitent tout en étant ouverte aux non-membres.

Pour l'instant, et à un peu plus de cinq semaines du Brexit, le chaos et l'incertitude politique continuent de régner à Londres et les divisions entre et à l'intérieur des partis sur le sens à donner au résultat du référendum de 2016 vont s’approfondissant. Aucun compromis ne semble possible au Parlement, ce qui ne laisse a priori d'autres solutions qu'une sortie sans accord ou un nouveau référendum. Cette dernière solution poserait des problèmes politiques. Comment justifier de faire revoter des électeurs qui se sont déjà exprimés ? Quelle question poser ? Qu'arriverait-il si le résultat est le même qu'en 2016 ? Que le recours à la démocratie directe, souvent décrit comme la panacée, ait provoqué une crise constitutionnelle sans précédent outre-Manche demeure toujours aussi stupéfiant.

*Pauline Schnapper, université de la Sorbonne Nouvelle, décembre 2018.

Notes : 

(1) « Majority in all Labour seats now back second referendum, study says» The Guardian, 2 novembre 2018.
(2) « The future relationship between the United Kingdom and the European Union », Department for Exiting the European Union, 2018.

 

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