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Le Cycle du millénaire

Auteur(s) :

Editeur :

  • La Documentation française

Collection : Les Rapports du Conseil d'analyse économique

Date de remise : Décembre 2000
145 pages

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Analyse des caractéristiques du nouveau cycle de négociations commerciales devant s'ouvrir après la Conférence ministérielle de Seattle, notamment des négociations concernant plus particulièrement les politiques intérieures (services, investissement ou marchés publics) plutôt que les protections tarifaires. Evocation de l'étendue du champ des négociations, de l'émergence de sujets nouveaux, des enjeux de ces négociations pour les pays européens et pour les pays en voie de développement et de la place que doit occuper l'OMC dans l'architecture du système d'institutions multilatérales.


Le cycle
du millénaire


Rapport
Pierre Jacquet
Patrick Messerlin
Laurence Tubiana









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Le cycle
du millénaire


Rapport
Pierre Jacquet
Patrick Messerlin
Laurence Tubiana




LE CYCLE DU MILLÉNAIRE 133
Résumé
Le rapport de Pierre Jacquet, Patrick Messerlin et Laurence Tubiana
commence par replacer les négociations multilatérales dans le contexte du
mouvement de mondialisation. Il souligne que celui-ci suscite différentes
interrogations quant à sa nature et à ses implications qui reflètent les in-quiétudes
des sociétés soumises à d' importantes forces de changement. Ce
mouvement de mondialisation, combinaison de progrès technique et d' in-ternationalisation,
est source de modifications profondes des modes d' or-ganisation
managériale et sociale, de restructurations d' activités et d' appa-rition
de nouveaux enjeux économiques, sociaux, politiques et éthiques.
Mais la mondialisation et les réactions qu' elle suscite peuvent aussi géné-rer
des risques importants tant sur le plan éthique que sur le plan économi-que.
Ceci permet de comprendre pourquoi on négocie à l' OMC. La négo-ciation
présente un double intérêt de ce point de vue : d' une part, elle pro-tège
les gouvernements contre les pressions protectionnistes ; d' autre part,
elle permet de travailler à une harmonisation de certaines normes nationa-les.
Le maintien et le développement d' un cadre multilatéral en matière
commerciale doivent donc, selon les auteurs, être les objectifs centraux
pour la France et l' Union européenne.
Mais les négociations à l' OMC, moyen privilégié pour atteindre ces
objectifs, ont des caractéristiques nouvelles qui en accroissent la complexité,
en changent parfois la nature et en influencent le déroulement. L' Accord
de Marrakech d' avril 1994 engage les signataires à reprendre les négocia-tions
sur un certain nombre de domaines, notamment l' agriculture et les
services (programme de négociation dit « incorporé » ou Built in Agenda).
Il est également question d' introduire de nouveaux sujets de négociation
comme les investissements directs ou la politique de la concurrence. Les
caractéristiques nouvelles des négociations comportent plusieurs aspects.
Tout d' abord, avec l' introduction des services dans le champ des négocia-tions,
celles-ci portent aujourd' hui bien davantage sur les normes, les stan-dards
et les règles collectives que sur le démantèlement des tarifs doua-niers,
ce qui rend ces négociations plus difficiles, met en jeu des négocia-teurs
d' origine institutionnelle différente et pose aussi fondamentalement
la question du champ d' intervention de l' OMC et de son extension. Les
négociations ont également pris un caractère sectoriel marqué. Du fait de
ces évolutions, la méthode de négociation a également changé. De l' appro-che
du GATT, qui était fondée sur un « mercantilisme éclairé » (échanges
de concessions sur l'ouverture des marchés), on est passé à la recherche de
l'intérêt économique bien analysé. Enfin, on constate une évolution de
l'OMC : d'une part, compte tenu de la complexité des sujets et du nombre
des acteurs, il arrive souvent que l'OMC entérine au niveau multilatéral
des mesures d'ouverture prises de manière unilatérale ou régionale. D'autre
part, l'un des progrès importants du cycle de l'Uruguay tient au renfor-


juridiquement pour mesurer si les engagements sont respectés et gère de
façon non politique les conflits. Mais si les règles de l'OMC ne sont pas
suffisamment précises, il existe un risque de dérive juridique via l'interpré-
tation par les « lawyers » de celles-ci.
Il est évident que tout nouveau cycle prendra du temps pour diverses
raisons, tenant à la lenteur et à la complexité du processus de négociations
mais aussi au fait que, dans le cas de l'Union européenne, il est nécessaire
dans un premier temps de définir les positions de chacun des pays membres
avant d'aboutir à une position commune. On peut donc sérieusement met-
tre en doute l'objectif affiché par la « Quadrilatérale » (Union européenne,
États-Unis, Canada et Japon) d'un cycle court de trois ans.
Les intérêts de la France dans ce nouveau cycle de négociations sont
divers. L'économie française est une économie ouverte qui peut bénéficier
d'une libéralisation accrue des marchés mondiaux. Cependant, comme la
plupart des pays européens, la France a privilégié les marchés de proximité
ou les zones de relations préférentielles pour ses exportations. Elle a donc
moins profité que d'autres économies de la croissance de la demande asia-
tique et nord-américaine qui ont tiré la demande mondiale depuis dix ans.
Les exportations de produits à haute technologie de services sont, en même
temps que les exportations agricoles, l'un des domaines de spécialisation
internationale de la France. À ce titre elle est très intéressée par la progres-
sion des accords sur les services, sur les droits de propriété intellectuelle et
sur les marchés publics.
Les mesures de la protection globale (agrégeant les barrières douanières
avec les barrières non tarifaires) font apparaître que le niveau de protection
dans la Communauté européenne est encore important, de 13 à 15 % en
moyenne. De plus, cette protection est très inégale et captée par des sec-
teurs spécifiques qui ont d'autant plus de capacités à s'organiser pour la
défendre. Enfin, le coût de cette protection reste très important, de l'ordre
de 5 à 7 % de la valeur ajoutée européenne.
En ce qui concerne le programme des négociations à venir, il convient
de distinguer tout d'abord les domaines où les négociations doivent s'ouvrir
de façon programmée (ils figurent dans le Built in Agenda), portant essen-
tiellement sur l'agriculture et les services, ensuite les nouveaux sujets suscep-
tibles, en cas de consensus, de faire l'objet de négociations (investissement,
concurrence ou transparence des marchés publics), enfin les « autres sujets »,
souvent plus conflictuels comme l'environnement ou les normes sociales.

Le Built in Agenda, « l' agenda incorporé », couvrant l' ensemble des
activités économiques, est centré sur l' agriculture et les services, mais les
investissements industriels et la propriété intellectuelle doivent également
être revus. L' Uruguay Round a très peu libéralisé dans le secteur de l' agri-culture


50 %. De plus, elle ne s' est pas donnée les moyens d' un véritable
« découplage » entre aides et niveau de production ce qui la met dans une
position difficile dans les futures négociations face à des pays comme
l' Argentine ou le Brésil et, dans une moindre mesure, les États-Unis. Pour
les produits industriels, le taux de protection global est en moyenne de
10 % dans l' Union européenne mais cette moyenne sous-estime le niveau
réel de protection accordé aux producteurs européens. En ce qui concerne
les services, négocier leur libéralisation pose deux problèmes de méthode.
Le premier est lié à la manière d'é noncer les engagements de libéralisation
que chaque État-membre est prêt à prendre (liste positive énumérant les
engagements ou liste négative énumérant les exceptions au principe géné-ral
de libéralisation). Le second est lié à la question de l' utilité de libérali-sations
sectorielles qui deviennent difficiles à mesurer quand les droits de
douane ne sont plus l' instrument essentiel de protection. De ce fait, les
négociations en matière de services s'é loignent du principe « mercantiliste »
de réciprocité et se rapprochent du principe économique de libéralisation
unilatérale prenant en compte les avantages de cette libéralisation pour le
pays qui la met en œ uvre. Enfin, l' Accord sur la propriété intellectuelle
signé à Marrakech doit être mis en œ uvre de façon progressive entre 1996
et 2006 mais il devrait faire l' objet d' une révision. Le principe selon lequel
il faudrait rendre homogène le cadre légal en alignant les normes interna-tionales
sur les normes les plus élevées est, en effet, contesté par les pays
en développement signataires qui jugent le niveau de protection accordé
excessif dans de nombreux domaines, ce qui risque d' aggraver le différen-tiel
d' accès aux technologies dont ils souffrent.
Les nouveaux sujets (investissement, concurrence et transparence des
marchés publics) ou « autres sujets » (environnement, normes sociales, ...)
sont des thèmes difficiles à aborder car ils relèvent de domaines tradition-nels
de la politique nationale. Ce sont des questions de politique domesti-que
entrés de facto dans la négociation commerciale à cause des règle-ments
de différends, alors que des règles communes ne sont pas encore
définies. Si une homogénéisation générale n' est pas souhaitable, il con-vient
cependant de trouver un moyen pour faire coexister des préférences
collectives dans un marché ouvert par la logique de la mondialisation.
Cependant, se pose la question de la légitimité de l' OMC à traiter des
questions qui ne sont pas directement de nature commerciale.
L' environnement et la question des normes sociales dans leurs relations
avec le commerce font partie des sujets qui pourraient être inscrits à l' agenda
des prochaines négociations. L' environnement, comme bien public, doit
faire l' objet d' interventions corrigeant les défaillances du marché, inter-
ventions qui peuvent prendre différentes formes selon que les problèmes se
posent à un niveau local ou global. Tous les gouvernements ont recours à


mesures d' interdiction dans le processus de production ou encore à des
mesures d' interdiction d' importation ou d' exportation. Mais plus on avance
dans l' internalisation des coûts environnementaux, plus les acteurs natio-naux
réclament une égalisation des conditions de concurrence par rapport
aux producteurs étrangers. À cela s' ajoutent les problèmes d' environnement
global où les défaillances du marché ne peuvent être corrigées que par une
coordination des politiques publiques sous forme d' accords multilatéraux
mettant en place des instruments de politique commerciale pour faire res-pecter
les engagements pris. De ce fait, les contentieux traités par l' ORD se
multiplient. Si les mesures commerciales prises n' ont pas eu jusqu' ici d' en-jeux
majeurs, il en est autrement avec les mesures qui seront décidées pour
faire respecter les engagements de la Convention climat et de la Conven-tion
biodiversité. Par ailleurs, le sujet des normes sociales entraîne un con-flit
violent avec les pays en développement, ceux-ci considérant que toute
référence aux normes sociales dans un accord commercial constitue une
ingérence inacceptable dans leurs affaires intérieures et une manière d' af-faiblir
leur compétitivité alors que les pays développés leur opposent les ris-ques
de dumping social et soutiennent que des règles internationales en ma-tière
de droit du travail seraient un élément important d'efficacité économique.
Trois nouveaux thèmes ont émergé lors des négociations de l' Uruguay
Round et ont fait l' objet de groupes de travail à l' OMC. Ils sont suscepti-bles
d' entrer dans le champ des futures négociations en cas de consensus
lors de la Conférence interministérielle de Seattle. L'é mergence du thème
de la politique de la concurrence résulte d' une réaction des pays en déve-loppement
à la multiplication de mesures d' antidumping, outil privilégié
des pays développés pour limiter les importations en provenance des pays
émergents. Mais le champ des négociations est réduit par les intérêts oppo-sés,
des pays développés d' un côté qui souhaitent traiter de politique de
concurrence sans aborder la question de l' antidumping, et des pays en dé-veloppement
de l' autre qui considèrent que la politique de concurrence ne
relève pas de l' OMC. Le thème de l' investissement direct étranger (IDE)
est, lui, devenu d' actualité avec les débats de l' Accord multilatéral sur l' in-vestissement
de l' OCDE (l' AMI) puis leur échec. Une négociation au sein
de l' OMC se justifierait par le fait que commerce et investissement sont
étroitement liés. Mais les problèmes sont de deux ordres. D' une part, les
liens entre investissement et développement impliquent une interaction avec
la négociation sur les droits de protection de la propriété intellectuelle ainsi
qu' avec celle sur la politique de concurrence. D' autre part, les États sou-haitent
conserver une certaine marge de manœ uvre dans les choix d' alloca-tion
des ressources. Enfin, la question de la transparence des marchés pu-blics


à créer des conditions de transparence dans l' allocation des marchés pu-blics.
Il ne s' agit donc pas d' un accord de libéralisation directe.

Parmi les institutions internationales, l' OMC est devenue l' institution
économique universelle par excellence. Mais le volet de « re-réglemen-tation
» que comporte l'é volution du mouvement de libéralisation des échan-ges
met en évidence que la résolution de problèmes, tels que l' impact du
commerce international sur la cohésion sociale, l' environnement ou la cor-ruption,
qui relèvent avant tout de la « gouvernance mondiale », ne peut
être gérée au sein d' une seule institution. Le rapport souligne que ceci sou-lève
la question de l' architecture du système d' institutions internationales
et de la coordination nécessaire entre d' autres institutions multilatérales
(FMI, Banque mondiale, OIT, ...) et l' OMC. Afin de préserver la légitimité
du système, il est également nécessaire d' organiser des liens entre la négo-ciation
et le débat public, de rendre transparentes les procédures de règle-ment
des différends et de trouver des modes de représentation de la société
civile plus diversifiés que ceux qui existent actuellement.
Dans son commentaire, Élie Cohen montre comment la négociation
commerciale est aujourd' hui placée au cœ ur de la contestation sur la mon-dialisation.
N' est-on pas allé trop loin, n' a t-on pas abandonné trop de pouvoirs aux
firmes, n' a t-on pas de ce fait déséquilibré la relation entre États et firmes ?
L' abandon de pans entiers de la souveraineté des nations ne s'é tant traduit
par aucune création d' une instance politique supranationale responsable
devant un corps électoral, n' a t-on pas troqué la démocratie pour le conten-tieux
et la jurisprudence ? Élie Cohen analyse cet ensemble de questions
qui ont été révélées par l'é chec de la négociation de l' AMI élaboré dans le
cadre de l' OCDE. Il y voit un des signes de la montée des mouvements de
la société civile qui dénient au cadre de règles commerciales internationa-les
la légitimité de statuer sur tous les aspects de la vie sociale. Il analyse
également les avantages et les risques créé s par la procédure de règlements
des différends. Élie Cohen plaide pour la promotion d' organisations spé-cialisées
à même de défendre d' autres intérêts que ceux de la logique mar-chande
et qui pourront, si elles sont dotées de pouvoirs suffisants, équi-librer
la production de règles et de normes commerciales obéissant à d' autres
logiques.
Philippe Herzog se livre dans son commentaire à une analyse fine des
enjeux du prochain cycle de négociations à partir du rapport des auteurs. Il
souhaite tout d' abord une clarification du but des négociations : s' agit-il
– comme l' envisage la plupart des États et le souhaitent les grandes entre-prises
multinationales – d' accentuer la libéralisation et de négocier des con-cessions
équilibrées pour l' accès au marché, ou bien de prendre également


tranche pas clairement cette question. En revanche, les auteurs soulignent
nettement que l' Europe doit prendre ses responsabilités et proposer une
approche collective, associant acteurs et élus, face aux États-Unis qui ac-cordent
aux enjeux commerciaux toute leur importance politique. Philippe
Herzog s' interroge ensuite sur le mandat que les États donneront à la Com-
mission européenne pour les négociations à venir. Comme les auteurs, il
considère qu' un horizon de trois ans pour la négociation est trop court et
que l' Europe ne saura pas gérer une négociation intersectorielle, impli-quant
une négociation unique avec des compromis inter-sujets. Après avoir
passé en revue les différents dossiers posant problème (agriculture, servi-ces,
propriété intellectuelle, environnement, clauses sociales, concurrence
et investissement) et suggéré pour chacun d' entre eux des pistes de travail
afin de préparer les négociations, il termine en s' interrogeant sur la ré-forme
de l' OMC. Il considère que la réflexion menée dans le rapport sur la
réforme de l' ORD est équilibrée et féconde, mais qu' il faut sans doute aller
plus loin dans les exigences de transparence du fonctionnement de l' OMC
en exigeant un contrôle social et politique d' intérêt général.
La première annexe rappelle brièvement le calendrier des négociations
du prochain cycle ainsi que les différents sujets qui doivent, ou peuvent, si
la Conférence ministérielle de Seattle à la fin de 1999 en décide ainsi, faire
partie du champ de ces négociations. La deuxième annexe traite des liens
entre commerce international et normes de travail, cette question faisant
partie des « autres sujets » susceptibles – si un consensus se dégageait lors
de la Conférence de Seattle – de faire l' objet de négociations lors du pro-chain
cycle. La dernière annexe, enfin, analyse l' intérêt de l' introduction
des « nouveaux sujets » – investissement, concurrence et transparence des
marchés publics – dans le cycle de négociations, du point de vue des pays
en développement.