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Jeunesse en difficulté et justice de proximité

Auteur(s) :

    • GROUPEMENT D'INTERET PUBLIC MISSION DE RECHERCHE DROIT ET JUSTICE (France);CENTRE D'ETUDE DES POLITIQUES SOCIALES (Bedoin, Vaucluse);CENTRE COMPARATIF D'ETUDES SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES ET LES ESPACES LOCAUX (Montpellier)

Editeur :

  • Mission de recherche droit et justice

Date de remise : Mai 1998
94 pages

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Etude de la mise en place, dans quatre ressorts judiciaires (Pontoise, Lyon, Bobigny et Toulouse), des instruments d'une justice de proximité, en particulier les maisons de justice, pour lutter contre la délinquance juvénile. Analyse de la politique gouvernementale en matière de justice de proximité et pour le développement et la formalisation des maisons de justice, de la relation entre l'échelon local et le niveau national, du contenu des expériences de justice de proximité, notamment de "troisième voie" (traitement judiciaire spécifique aux quartiers difficiles). Examen de l'évolution du traitement de la délinquance des mineurs (justice tutélaire et informelle des origines, tentation répressive d'aujourd'hui et montée en puissance du parquet) et de l'interaction entre cette évolution et la recherche d'une politique de proximité.


SECTION 1


I. DE JUSTICE ALTERNATIVE EN ALTERNATIVES JUDICIAIRES LA CONSTRUCTION D'UNE POLITIQUE p. 12


1. DES EXPERIMENTATIONS SUCCESSIVES p. 13


B. Toulouse ou comment s'approprier l'air du temps p. 29


2. UNE DYNAMIQUE NATIONALE D'INCITATION A GEOMETRIE VARIABLE p. 32


B. Entre local et central p. 40


3. UN REMEDE AUX DYSFONCTIONNEMENTS DE L'APPAREIL JUDICIAIRE p. 44


A. « Que fait la justice ? » p. 44


B. « Trouver des réponses non classiques » p. 45


C. Diversifier et accélérer la réponse p. 46


II. VERS UN NOUVEAU MODELE DE JUSTICE DES MINEURS ? p. 50


1. DU « TOUT-EDUCATIF » AU « TOUT-REPRESSIF » ? p. 51


A. Les limites du modèle tutélaire p. 51


B. La tentation répressive p. 55


C. L'entrée en scène du parquet des mineurs p. 57


2. LA JUSTICE DE PROXIMITE UN CHANGEMENT DE PARADIGME ? p. 61


B. De la toute-puissance à la redistribution p. 83


CONCLUSION p. 89


BIBLIOGRAPHIE p. 91







INTRODUCTION


Cadre général de la recherche


La politique française de la ville. qui se caractérise par le souci d'une approche locale de la question de l'exclusion, est à l'origine du développement de préoccupations de territorialisation de la justice. La notion de quartier hors droit exprime, pour les questions de sécurité, de délinquance, de justice pénale, cette vision topologique de l'exclusion. Celle de justice deproximité, empruntée à d'autres contextes, lui répond et désigne les réponses élaborées dans le cadre de cette approche territoriale. Autrefois utilisée, notamment à propos du juge des enfants, pour qualifier une justice qui, « privilégiant l'arhitrage et la négociation, est liée à une certainereprésentation des rapports privé-public dans laquelle l'Etat n'est que faiblement interventionniste, et l'imaginaire social privilégie l'aspiration à une société communautaire sur l'ordre social imposé » (Théry 1993, Commaille 1989), cette expression, telle qu'elle est aujourd'hui réactualisée, englobe les diverses démarches entreprises pour apporter une réponse judiciaire aux phénomènes de délinquance propres à certains quartiers. La volonté de « réintroduire le droit dans les quartiers hors droit » s'étant concrétisée non pas à partir d'une démarche normative, venue d'en haut, mais sous le signe du pragmatisme, au gré des initiatives individuelles et des configurations locales, une formule unique recouvre dès lors à la fois des pratiques multiples et des objectifs pouvant se révéler hétérogènes ou instables.


L'éventail apparemment limité de structures qu'ouvrait le premier texte produit à ce sujet par la Chancellerie (ministère de la Justice 1992) - sectorisation des parquets, antennes de justice, maisons de justice - renvoyait en réalité. suivant les types d'organisation. les acteurs impliqués. les activités développées, à une grande variété de pratiques. S'y ajoutait, plus aux marges de l'institution, mais gardant avec elle des liens parfois étroits, toute une gamme d'expériences de médiation associative ou communautaire. D'autre part, un certain nombre d'innovations touchant l'organisation judiciaire dans son ensemble et s'inscrivant dans le mouvement plus général de modernisation de l'institution s'articulaient à ce souci de proximité, la plus « célèbre » étant le traitement en temps réel des affaires pénales.


Des initiatives de même nature plus spécifiquement orientées vers la jeunesse se sont développées dans un second temps. Un constat analogue se dégage de leur observation : la diversité règne : « médiation-réparation », « réparation pénale », « rappel à la loi », délocalisés ou non, pratiqués ici par des magistrats, là par des travailleurs sociaux; formes diverses de partenariat entre le parquet et le monde scolaire ; éducation à la citoyenneté ; interventions « en amont » de toute infraction 1.


Si la notion de justice de proximité se présente ainsi comme une notion « attrape-tout » plus que comme un véritable objet de recherche, elle peut, dans un premier temps, constituer un fil conducteur pour l'analyse des transformations affectant l'institution judiciaire. Produits de la rencontre entre politique de la ville et politique pénale, ces pratiques apparaissent comme le lieu d'une articulation entre différentes logiques : logique de la proximité, du local, du territorial, d'un côté, logique de l'institution justice,


la difficulté d'articuler la prévention à la répression et la crainte de voir entamée son indépendance face aux pouvoirs locaux.


Appliquée à l'activité des maisons de justice, cette grille d'analyse a conduit à y voir l'émergence d'une proximité dont la dimension géographique (traitement spécifique de la délinquance spécifique de certains quartiers) et la dimension humaine (justice plus réparatrice ou médiatrice que répressive) tendent à céder le pas à une proximité de nature temporelle (via le traitement en temps réel), qui renvoie aux préoccupations et contraintes, de nature gestionnaire, de l'institution elle-même. La proximité temporelle résumerait en deux mots le paradoxe d'une justice de proximité dont le contenu se construit en définitive autour d'exigences de justice dite concentrée : formulation d'une réponse effective et rapide, inspirée d'impératifs quantitatifs plus que qualitatifs et s'avérant moins « douce » (Bonafé-Schmitt 1992) que ne le laisse paraître l'étiquette « médiation » qui lui reste appliquée. La politique de la ville induirait ici plus une modernisation des méthodes, dans le sens d'une plus grande efficacité, qu'un réel infléchissement de l'intervention.


La justice de proximité n'est pas seulement l'occasion de réaménagements internes à l'institution, elle se déploie également sous la forme d'un partenariat avec les acteurs locaux concernés par les questions de sécurité, qui conduit l'institution judiciaire à occuper progressivement une position nouvelle dans la sphère publique, passant notamment par l'investissement de champs nouveaux d'intervention. Après n'avoir réalisé, dans un premier temps et pour les raisons identitaires déjà évoquées, qu'une implication limitée dans les structures de la prévention de la délinquance, l'institution judiciaire a élaboré, avec les maisons de justice, un « produit-maison » qui. tout en préservant cette identité, lui permet d'investir le partenariat local, dotée à présent d'une nouvelle légitimité. Le rapprochement en définitive peu territorialisé que constituent les maisons de justice s'avère répondre très largement aux attentes des acteurs locaux. La justice de proximité cède le pas à la proximité de la justice (Wyvekens 1996) : l'ensemble des partenaires valorise moins une justice se faisant différente pour traiter des quartiers spécifiques, que le fait de voir la justice, dans sa splendeur et sa rigueur de puissance régalienne, se rapprocher. identique à elle-même, du local. Les préoccupations identitaires de l'institution. qui l'ont conduite à élaborer une intervention dont le contenu, certes original. est néanmoins peu différent sur le plan qualitatif, rejoignent dès lors les préoccupations d'ordre symbolique des municipalités, pour qui la forme est essentielle : celle d'une justice descendant, tout armée, en ville.


Objectifs et questions de recherche


La recherche a pour objectif d'approfondir cette réflexion, à travers l'analyse de quelques-unes des expériences qui, dans ce même contexte, s'adressent plus particulièrement à la jeunesse. Le propos se veut à la fois général et spécifique. D'une part, les pratiques judiciaires initiées en direction des mineurs dans une logique territoriale apparaissent de nature à enrichir la connaissance des transformations que l'institution connaît au contact de la politique de la ville. D'autre part, la justice des mineurs elle-même se trouve, par ces pratiques, soumise à un mouvement de remise en question méritant un examen plus approfondi.


La réflexion a été engagée avec pour préoccupation de dépasser une démarche qui se limiterait à relever la persistance ou la prédominance de logiques préexistantes, intra-institutionnelles. Si on peut observer une tendance lourde de la justice à « l'établissement d'une "justice rare", c'est-à-dire d'une justice concentrée »,on observe également « l'existence, derrière cette tendance lourde, d'une extraordinaire constante représentée par une tension entre des conceptions opposées de l'exercice de la fonction de justice » (Commaille 1995). La remarque selon laquelle« pour le ministère de la Justice, le bon usage de la politique de la ville est d'abord interne » (Donzelot 1994) n'est pas à lire dans le sens d'un repli de l'institution sur elle-même, mais dans celui, dynamique, d'une création de logiques nouvelles. C'est le produit de cette tension que l'on a cherché à analyser, dans sa complexité et dans son originalité.


Les questions initiales ont été formulées à partir d'enseignements tirés à la fois de travaux empiriques antérieurs (Wyvekens 1996, 1997) et de réflexions plus générales (Garapon 1995 ; de Munck 1995, Salas 1995) consacrés les uns et les autres aux mêmes dispositifs et problématiques. Elles concernaient d'abord les objectifs -affichés et implicites - des pratiques nouvelles, dont la variété. voire les aspects à première vue contradictoires, posent question. La justice plus rapide du traitement en temps réel, la justice plus «humaine» de la médiation, la responsabilisation des mineurs, à travers la réparation, les mises en garde qui leur sont adressées avec le rappel à la loi, la restauration du lien social que poursuit la médiation : peut-on trouver, derrière cet éclatement apparent, un principe de cohérence ?


Il s'agissait également de s'interroger sur le positionnementdes acteurs, judiciaires et para-judiciaires, et son évolution à travers les pratiques nouvelles. A l'intérieur même du corps des magistrats, ces pratiques viennent à la fois remettre en question la classique répartition des rôles entre magistrats du siège et du parquet et réactiver les différences de culture séparant les uns des autres. L'étude du traitement judiciaire par le parquet d'un certain nombre d'affaires de petite et moyenne délinquance met au jour la nature quasi-juridictionnelle de cette activité. Au-delà des questions de procédure pénale, ce rapprochement entre les fonctions du siège et du parquet appelle réflexion sur le plan. plus sociologique, des transformations du rôle du juge. S'agissant plus particulièrement de la justice des mineurs, aux ajustements problématiques entre les domaines de compétence respectifs des juges des enfants et des magistrats du parquet, c'est la nature même de l'intervention qui est mise en question. Alors que les premiers reprochent aux seconds de développer une action dans l'urgence qu'ils jugent inadaptée à une mission de nature éducative ne pouvant selon eux s'inscrire que dans une temporalité lente, les seconds se posent en magistrats modernes et performants face à des juges représentant une justice archaïque. Dans le prolongement de cette réflexion, on a voulu en outre examiner la position occupée par les travailleurs sociaux. Que signifie. pour ces associés structurels de la justice des mineurs, la montée en puissance du parquet, tant en ce qui concerne la nature de leur intervention, que sa portée ?.


A côté des réaménagements observables à l'intérieur de l'institution, l'étude des divers terrains se proposait de mettre en lumière, « vu de l'extérieur », les évolutions du positionnement de l'institution elle-même par rapport à ses partenaires locaux. On pense en particulier à l'école, en passe de devenir un élément essentiel des politiques judiciaires nouvelles, notamment à travers le développement de relations systématiques avec le parquet et la police. L'hypothèse du glissement d'une justice de proximité vers une proximité de la justice se vérifie-t-elle dans ces dispositifs ?


Derrière cet ensemble de questions il s'agissait de mettre au jour les enjeux des transformations en cours. Quel dosage de prévention et de répression ? De réel et de symbolique ? De territorialisation et de maintien d'une logique centralisatrice ? Que dire de l'hypothèse de la progressive émergence, via la justice de proximité, d'un nouveau modèle de justice, qui viendrait au secours des impasses constatées de la trop informelle justice des mineurs ?


Méthode et terrains d'enquête


L'étude prend appui sur une démarche empirique de nature inductive, destinée à préciser le contenu de l'expression justice de proximité. On a choisi d'observer, sur le terrain, un certain nombre de dispositifs ou de pratiques dont le point commun initial réside dans le fait qu'ils se présentent comme la traduction judiciaire des préoccupations territoriales de la politique de la ville, que celles-ci s'expriment en termes de problèmes à traiter (délinquance dite urbaine) ou de réponses proposées (« action judiciaire dans la ville »). Parallèlement, on s'est penché sur le discours tenu et les impulsions données, au niveau national, par les instances susceptibles d'élaborer et de mettre en oeuvre dans ce domaine une politique d'ensemble. Tournée vers l'analyse des pratiques locales, la recherche était donc animée par un souci tout aussi important d'en éclairer la compréhension sous un angle plus général.


Les terrains d'enquête ont été choisis à partir d'éléments d'information collectés de façon directe ou indirecte à l'occasion de précédents travaux. Quatre sites ont été retenus : les tribunaux de grande instance de Lyon, Pontoise, Bobigny et Toulouse. Tel qu'on pouvait l'appréhender au départ de l'enquête, le champ contenait deux variantes de maisons de justice (Pontoise et Lyon) dont chacune mettait en oeuvre, à partir d'un schéma identique, des pratiques différentes en matière de jeunesse ; une antenne de justice (Toulouse), retenue à l'origine pour la place particulière qu'y occupent des travailleurs sociaux pratiquant le rappel à la loi ; et enfin un dispositif de réponse à la délinquance des jeunes dépourvu de toute implantation en maison de justice mais comprenant un partenariat fort avec l'Education nationale (Bobigny). Pontoise. Lyon et Bobigny avaient en outre pour particularité de devoir leurs pratiques nouvelles à l'initiative d'un même magistrat. dont on pouvait ainsi voir évoluer la vision de la justice de proximité.


Outre ces quatre sites, des données ont été recueillies, à plusieurs reprises, au niveau national (ministère de la Justice : Direction des affaires criminelles et des grâces, Secrétariat général pour la coordination de la politique de la ville, Direction de la protection judiciaire de la jeunesse ; Délégation interministérielle à la ville : pôle prévention de la délinquance).


L'exposé des questions de recherche annonce implicitement le type de démarche mise en oeuvre. Si les données quantitatives n'ont pas été exclues a priori, elles sont néanmoins peu nombreuses, et surtout difficilement comparables. La nouveauté des pratiques observées et leur caractère encore instable l'expliquent largement. L'essentiel du recueil d'informations a eu lieu sous forme d'entretiens. Ceux-ci ont été réalisés selon un principe de double détente. Après une première série de rencontres, qui visaient à la fois à recueillir de l'information et à identifier un certain nombre de représentations, une seconde série d'entretiens a consisté à soumettre aux interlocuteurs des hypothèses plus élaborées, sur lesquelles leur réaction était sollicitée. Cette démarche a été accompagnée de l'analyse de divers documents (essentiellement des documents produits par la Chancellerie) et de l'observation des procédures mises en oeuvre. L'essentiel du travail de recueil d'informations sur les sites s'est déroulé de septembre 1996 à septembre 1997.


S'agissant de l'analyse des données, il importe de préciser de quelle manière est envisagée la confrontation entre les quatre sites. L'idée de comparer ceux-ci entre eux « terme à terme » n'avait pas été énoncée en tant que telle ; cette perspective a en fait été assez rapidement explicitement exclue. En effet, le déroulement des investigations a mis en évidence à la fois une diversité imprévue dans le contenu des pratiques et des différences dans les possibilités de les observer. Du côté des pratiques, aux éléments connus - diverses variantes de troisième voie, délocalisée ou non, et conventions avec l'Education nationale - sont venus s'en ajouter d'autres, découverts au fil de l'enquête : à Pontoise un dispositif plus centré sur l'accès au droit et la notion de citoyenneté que sur le traitement judiciaire, à Bobigny les « groupes locaux de traitement de la délinquance ». Quant à l'accès à l'information, il est apparu limité de deux façons, sur deux des sites retenus. A Pontoise, la participation active d'une équipe de chercheurs au dispositif « citoyenneté » a conduit le procureur à ne pas souhaiter l'intervention d'autres chercheurs, dans le souci compréhensible de ne pas perturber les interactions existantes. A Lyon, les projets d'observation ont été infléchis par le changement intervenu à la tête du parquet au moment de l'enquête. Succédant à un magistrat qui avait amené les maisons de justice à prendre leur vitesse de croisière, le nouveau procureur, prenant ses fonctions au début de 1997, a dans un premier temps été présenté comme réticent face au dispositif de troisième voie. Ceci laissait augurer -en tenant compte en outre, quoi qu'il en soit, d'un indispensable délai « d'adaptation » - d'une période au moins temporaire d'expectative, sur un terrain dont nous avions par ailleurs acquis précédemment une connaissance approfondie, et qui se trouvait ainsi doublement moins susceptible que les autres de réserver immédiatement de véritables surprises.


Ces différents éléments - connaissances déjà acquises, accès différentiel au terrain, ampleur du champ, découverte de dispositifs originaux inconnus au départ du projet - ont rapidement montré que l'idée d'une comparaison site à site des différentes pratiques et de leurs enseignements, irréalisable avec les moyens disponibles, risquerait en outre de perdre en acuité ce qu'elle gagnerait en extension. Nous avons donc opté pour une démarche consistant à voir certains ressorts prendre une valeur élective, afin d'en obtenir une clarification des tendances moins perceptibles mais néanmoins détectables dans les autres. L'inégalité du temps consacré aux investigations sur les différents sites, et plus précisément la concentration des observations sur le tribunal de Bobigny est à mettre au compte de ce premier enseignement : si l'on retrouve partout les mêmes tendances, celles-ci se déploient de façon particulièrement appuyée en Seine-Saint-Denis. Le développement de la troisième voie, la systématisation des relations privilégiées avec l'Education nationale, et la mise en place de groupes locaux de traitement de la délinquance inaugurant une forme originale - à la fois partenariale, judiciaire et très « opérationnelle » - de justice de proximité, en sont les principales manifestations. Les entretiens réalisés à Pontoise, à Toulouse et à Lyon ont quant à eux permis, joints à ceux de Bobigny, d'opérer une mise en perspective des différentes tendances observées.


* * *


Ensemble de pratiques plutôt que véritable concept, la justice de proximité ne se résume pas pour autant à une addition de dispositifs n'ayant en commun que d'être inspirés par la politique de la ville. A partir des investigations menées sur les quatre sites, on explorera deux lignes principales d'analyse. La première concernera la notion générale de justice de proximité. Une «présentation raisonnée » des différents dispositifs permettra à la fois de rendre disponibles un ensemble de données empiriques insuffisamment connues et d'en proposer un principe de compréhension. Au-delà de la diversité des pratiques, et de leur inspiration alternative, la justice de proximité trouve son unité dans un souci de remédier, de façon judiciaire, aux dysfonctionnements de l'appareil de justice. Dans une seconde partie, on centrera l'attention sur la justice des mineurs, pour montrer en quoi celle-ci se trouve mise en question par les pratiques nouvelles. Ces pratiques seront analysées comme porteuses de lignes de tension susceptibles, sinon de supplanter, du moins d'ébranler le modèle actuel de justice des mineurs, dans le sens d'une redéfinition de la place et du contenu de sa dimension éducative.