Retour
 

Etat et gestion publique : actes du colloque du 16 décembre 1999

Auteur(s) :

    • FRANCE. Conseil d'analyse économique

Editeur :

  • La Documentation française

Collection : Les Rapports du Conseil d'analyse économique

Date de remise : Décembre 2000
213 pages

Pour lire les rapports au format PDF vous avez besoin d'un lecteur PDF.
Pour lire les rapports au format EPUB vous avez besoin d'un lecteur EPUB.

Numérique (PDF)
 
Télécharger

Les trois premières parties du rapport développent successivement une analyse comparative des réformes réalisées chez nos partenaires, les réformes en cours en France ainsi que les relations entre l'Etat et les autres niveaux d'intervention publique, en particulier les collectivités locales. La conception même du rôle de l'Etat a également évolué, tant dans la réflexion juridique qu'économique contemporaine. Ces évolutions et les débats qu'elles suscitent sont présentés dans les deux dernières parties du rapport. Le colloque a été clos par une table ronde présidée par Pierre Joxe, Premier président de la Cour des Comptes.


État
et gestion publique
Actes du Colloque
du 16 décembre 1999







extrait


État
et gestion publique
Actes du Colloque
du 16 décembre 1999




Résumé
Ce colloque avait pour objectif de confronter les réflexions des prati-ciens
et celles des chercheurs en sciences sociales sur les principes d'orga-nisation
de l'État face à la reconfiguration de son rôle.
On assiste en effet depuis plus de vingt ans dans de nombreux pays de
l'OCDE à un profond mouvement de réforme du secteur public qui répond
à deux types d'objectifs : remédier au déséquilibre des finances publiques par
une recherche de l'efficience et de la clarification des missions ; améliorer
la qualité des administrations au service des citoyens. Ce mouvement a, en
général, été conduit avec pragmatisme, par un foisonnement d'expériences
comportant des essais et des erreurs, comme le souligne Anne-Marie Leroy.
Il résulte fondamentalement de deux constats.
En premier lieu, celui d'un accroissement de la pression exercée par la
globalisation et par la construction européenne sur l'organisation natio-nale.
Ceci est en particulier visible au plan juridique, le droit européen
entraînant une évolution rapide de notre droit national dont il résulte un
besoin de justification des interventions de l'État, voire de refondation de
l'action publique (Antoine Lyon-Caen). En second lieu, celui de la non-optimalité
fréquente du rapport qualité/coût de notre service public, ses
défauts étant notamment mis en évidence par les travaux d'analyse compa-rative
de l'Inspection générale des Finances, le rapport Bert/Champsaur et
le rapport de la Cour des Comptes, récemment rendus publics : saupou-drage,
cloisonnement excessif, absence de vision prospective, de gestion
des ressources humaines et même d'indicateurs d'activité et de performance.
En outre, les implications de la complexification de la vie économique,
mises en avant par Pierre Rosanvallon, se caractérisent par l'apparition
d'exigences nouvelles, à la fois en raison de l'émergence de « nouveaux
risques » (sanitaires, par exemple) et d'une demande de personnalisation
des services, obligeant à gérer autrement le couple unité/diversité comme
le note Gilbert Santel. Les frontières entre public et privé évoluent. Il faut
reconnaître que l'État n'est pas omniscient. L'apparition de nouveaux be-soins
de services publics est accompagnée d'une forte demande pour que
l'État contribue à réduire les incertitudes. On assiste par ailleurs à une re-définition
du service public, évoluant de la production d'équipements col-
lectifs vers celle de services plus individuels, au premier rang desquels
figure l'éducation.
Ces transformations conduisent à des interrogations sur la dépense pu-blique,
deux aspects prenant de l'importance. D'une part, la gestion des
finances sociales, en raison de leur part croissante dans les dépenses publi-ques
et, d'autre part, la situation des finances locales à moyen terme (Jean-Louis
Guigou). À ce propos, le constat partagé est que la décentralisation
est inachevée, ce qui pose les questions du financement et du degré d'auto-nomie
des collectivités locales : quels critères pour la péréquation ? (Véro-nique
Hespel et Guy Gilbert).
Le constat global est donc celui d'une transformation indispensable du


organisation et sur l'amélioration des performances du service public au
meilleur coût.
Une adaptation de l'existant est bien sûr envisageable et suffisante lors-qu'il
s'agit, par exemple, de mettre en cohérence le droit national avec le
droit européen. Mais le problème est souvent plus aigu et touche non seule-ment
l'organisation même des services de l'État mais pose aussi des ques-tions
telles que l'évolution de la décentralisation, la pénalisation de la vie
politique, la gestion des décisions et le contrôle des autorités indépendan-tes
auxquelles est déléguée la mise en œuvre de l'action publique.
Deux grandes Écoles de pensée
ont inspiré les réformes de l'État
Selon la présentation qu'en fait Jérôme Vignon, l'École « managériale »
se fonde sur une analyse coûts-bénéfices privilégiant de fait la privatisation
et l'externalisation des tâches effectuées par les administrations publiques
et sur une gestion des individus par les incitations. L'École « procédurale »
s'attache à la pertinence des règles au regard des attentes des citoyens, se
fonde sur la mise en place de mécanismes participatifs et de retour sur
expériences (évaluation) ainsi que sur la recherche de la performance col-lective
des acteurs publics.
L'opposition théorique entre les partisans de chacune de ces deux Éco-les
peut aller assez loin : Marie-Anne Frison-Roche défend la thèse de la
banalisation de l'État, qui doit lui aussi justifier l'usage de son pouvoir, et
de la disparition progressive de la distinction droit public/droit privé, dès
lors que les conflits d'intérêts sont reconnus et que l'approche contrac-tuelle
devient la règle.
L'opposition entre « efficacité » (École « managériale ») et « règles »
(École « procédurale ») n'est cependant pas aussi marquée dans la prati-que,
les deux approches ayant finalement en commun de mettre l'accent
sur les mécanismes de gouvernance et de remettre sensiblement en cause
l'approche traditionnelle plus hiérarchique. Gérard Maarek parle à ce sujet
du passage d'un modèle de réquisition à un modèle de régulation. Ces deux
approches diffèrent en revanche au niveau de la mise en œuvre des formes
de contrôle et de régulation. Pour Jean-Michel Charpin, ces deux appro-ches
sont plus complémentaires qu'alternatives. Il souligne le retard pris en
France dans les réformes et propose de privilégier, dans un contexte qui
sera fortement marqué par le renouvellement démographique, d'une part,
l'information (comparaisons, évaluation, comptabilité analytique...), d'autre
part, la gestion des ressources humaines (transparence, souplesse, incita-tions,
suivi individuel...).


L'État bienveillant
Deux analyses s'affrontent clairement sur cette question. Jean-Jacques
Laffont défend la thèse selon laquelle la vision optimiste d'un État « jaco-bin
bienveillant », avec ses caractéristiques spécifiques (absence d'incita-tions
monétaires et de sanctions, confiance sans limite accordée aux repré-sentants
de l'État ou aux hommes politiques délégataires de l'intérêt géné-ral...)
n'est plus adaptée à la complexification croissante de la vie économi-que
et sociale. Pour lui, la menace d'exode des plus compétents est sérieuse
et le niveau élevé de « corruption » (entendue dans une acception large
d'échanges de faveurs, à l'intérieur de l'administration comme entre l'ad-ministration
et l'extérieur), telle qu'elle est mesurée par les organismes
internationaux, est révélateur. Il convient en conséquence de mettre en place
de nouvelles structures incitatives. À cet effet, il souligne l'intérêt d'explo-rer
des voies de réforme telles que le développement des marchés pour
certains services ou encore la mise en place de procédures de concurrence
interne pour créer des incitations individuelles. La démarche préconisée
par Jean-Jacques Laffont dans son rapport est appliquée par Dominique
Bureau aux problèmes actuels de politique d'infrastructures de transports.
Cette approche suscite cependant des critiques. La principale d'entre
elles vise le poids jugé excessif accordé à la recherche de l'intérêt particu-lier
par les agents qui semble fonder son analyse économique de l'État. Il
est indéniable que des dysfonctionnements existent, à la fois d'ordre politi-que
et d'ordre administratif. Laurence Tubiana se demande cependant si
une « politique du soupçon » est la voie la plus efficace pour résoudre les
problèmes. Edmond Malinvaud souligne de son côté les risques qu'il peut
y avoir à abandonner des méthodes de gestion utiles (calcul économique,
par exemple). Il insiste sur la nécessité de repenser les normes éthiques que
font naître la complexification croissante des démocraties modernes et la
mondialisation pour y valoriser la bienveillance. Jacques Fournier consi-dère
qu'il peut exister d'autres moyens de résolution des problèmes, pas-sant
par la négociation et la coordination, sur la base d'une culture de l'in-térêt
général qui demeure très présente en France.


Points de consensus et de controverse
Il est possible de distinguer les points de consensus et de controverse
portant sur les fondements des réformes ainsi que sur leur mise en œuvre.
Le besoin de refondation des présupposés de l'action de la puissance
publique, de légitimité nouvelle ainsi que de transparence, est unanime-ment
souligné.
Pour Pierre Joxe, l'amélioration nécessaire de la transparence doit bé-néficier
à la fois du renforcement du rôle du Parlement en termes de con-trôle
et d'évaluation (sur la base, en particulier, de travaux tels que ceux de
la mission d'évaluation et de contrôle mise en place par l'Assemblée natio-nale),
mais aussi, au niveau administratif, de la mise en place d'instru-ments
de gestion et de déconcentration. Elle doit également, au travers de
l'information des agents publics, être un élément de leur prise de cons-cience
des dysfonctionnements existants. Par ailleurs, des enseignements
doivent pouvoir être tirés de l'étude comparative du fonctionnement d'autres
modèles d'État, fédéraux, autonomiques,… (Sylvie Hel-Thelier).
La recherche de l'amélioration des performances en termes de gestion
comme en termes de qualité et d'efficacité, notamment avec la mise en
œuvre des programmes pluriannuels de modernisation (Pierre Séguin), ainsi
que la responsabilisation des personnels et le besoin de compromis social
qui lui sont liés, sont des éléments-clefs de la réforme de la gestion publi-que.
Pour Sylvie Trosa, le modèle qui tend à prédominer est celui de la
budgétisation par résultats ou encore celui du centre de responsabilité, c'est-à-
dire d'un lien clair entre un contrat visant à atteindre des résultats pour
l'usager, un système d'information et de contrôle de gestion, une évalua-tion
continue et permanente et une responsabilité positive des cadres et des
agents à l'échelle d'un groupe à taille humaine.
La contractualisation apparaît ici comme un instrument central pour
concilier une autonomie de gestion accrue avec la poursuite de l'intérêt
général et le contrôle des citoyens. Elle suppose une réflexion préalable sur
les missions et les objectifs, ainsi que la mise en place d'un système de
pilotage et de gestion (connaissance des coûts, indicateurs de résultats).
Mais toutes les fonctions de l'État ne sont pas également adaptées à la
contractualisation : Christophe Blanchard-Dignac observe à cet égard que
les secteurs favorables sont les prestations de services à forte composante
de frais fixes. Des expériences de contractualisation sont actuellement en
cours avec certaines directions du ministère de l'Économie (DGI, DREE)
ainsi qu'avec certaines préfectures.
Aussi bien les réformes étrangères que les expériences françaises con-duisent
à souligner qu'il ne peut y avoir de réformes possibles sans engage-ment
politique au plus haut niveau pour les impulser.
Bien entendu, il existe des nuances dans la vision de la mise en œuvre
des différents points évoqués. Elles concernent notamment le degré d'indi-
vidualisation souhaitable en matière de gestion des ressources humaines :


passe par l'analyse de la performance par service plutôt que de manière
individuelle –, ou plutôt système d'incitation individualisé. Elles concer-nent
également l'évaluation des performances (quel type d'indicateur met-tre
en place pour les mesurer ?).
Mais les véritables divergences se situent essentiellement dans le mode
de gestion des réformes : faut-il une transformation progressive, ou au con-traire
rapide, de l'organisation ? Une réforme du statut de la Fonction
publique et de la Fonction publique de carrière est-elle – ou non – néces-saire
? Gilbert Santel considère qu'il ne faut pas confondre les principes et
les problèmes de mise en œuvre. Des réformes importantes peuvent être
réalisées sans remettre en cause ces aspects. Jusqu'où la transparence doit-elle
jouer vis-à-vis des citoyens s'agissant des dysfonctionnements décelés
dans la gestion publique ? Jusqu'à quel point doit-on remettre en cause les
rentes ou les situations acquises ?
Toute la différence dans l'approche des réformes tient dans la percep-tion
différente des deux risques opposés que comportent celles-ci : d'un
côté, celui du statu quo, c'est-à-dire de ne rien vraiment changer à force de
rechercher le compromis ; de l'autre, celui d'une destruction des fonde-ments
du système et de ses valeurs, y compris celles qui sont nécessaires à
sa refondation.