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Aménagement du territoire

Auteur(s) :

Editeur :

  • La Documentation française

Collection : Les Rapports du Conseil d'analyse économique

Date de remise : Janvier 2001
256 pages

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Le premier rapport présente quatre scénarios de modernisation de l'action publique en matière d'aménagement du territoire dont celui du "polycentrisme maillé". Le deuxième rapport revient sur le rejet du marché dans les conceptions traditionnelles de l'aménagement du territoire, conceptions qui sont remises en cause dans le contexte d'une économie mondialisée. Le dernier rapport plaide en faveur d'un développement endogène des régions et examine le rôle que pourrait jouer l'Etat . Le commentaire de Jean-Michel Charpin souligne qu'au-delà de leurs différences, les trois rapports convergent pour récuser l'approche traditionnelle du territoire et pour proposer des contenus alternatifs exploitant les apports de l'économie géographique. Joël Maurice souligne lui aussi les points de convergence, notamment la nécessité de libérer les initiatives locales tout en maintenant le rôle de l'Etat . Enfin, cinq compléments apportent un éclairage sur différents aspects du diagnostic ou de la problématique qui sous-tendent les rapports (géographie économique de la France dans l'Europe ; grandes tendances qui ont affecté la répartition de la population, de l'emploi et de la valeur ajoutée entre 1982 et 1999 ; distribution des revenus entre les territoires ; liens entre développement des territoires et financement des collectivités locales ; analyse de la distribution spatiale des activités et des politiques d'infrastructure des transports).

Aménagement du territoire (Rapport du CAE n°31)

Jean-Louis Guigou et Dominique Parthenay
Louis-André Gérard-Varet et Michel Mougeot
Alain Lipietz

Commentaires
Jean-Michel Charpin
Joël Maurice

Compléments
Pierre-Philippe Combes, Laurent Davezies, Guy Gilbert, Alain Guengant, Véronique Hespel, Miren Lafourcade, Françoise Maurel, El Mouhoub Mouhoud et Jean-François Royer

Sommaire

Introduction ..........................................................................................7
Pierre-Alain Muet

De la France éclatée à la France maillée : la nécessaire modernisation de nos cadres territoriaux d'action publique ......11
Jean-Louis Guigou et Dominique Parthenay

L'État et l'aménagement du territoire .............................................45
Louis-André Gérard-Varet et Michel Mougeot

Aménagement du territoire et développement endogène.........111
Alain Lipietz

Commentaires
Jean-Michel Charpin ..........................................................................129
Joël Maurice ........................................................................................133

Compléments

A. La géographie économique de la France dans l'Europe .......137
Françoise Maurel et El Mouhoub Mouhoud

B. Quelques tendances affectant la répartition spatiale de la population, de l'emploi et de la valeur ajoutée en France métropolitaine, entre 1982 et 1999 .................................................153
Jean-François Royer

C. Revenu et territoires ......................................................................173
Laurent Davezies

D. Développement des territoires et financement des collectivités locales ...............................................................................................193
Guy Gilbert, Alain Guengant et Véronique Hespel

E. Distribution spatiale des activités et politiques d'infrastructures de transports : l'économie géographique, un nouvel outil d'évaluation ? .......................................................................................................219
Pierre-Philippe Combes et Miren Lafourcade

Résumé ..........................................................................................237

Summary.........................................................................................245

Aménagement du territoire (Rapport du CAE n°31)Jean-Louis Guigou et Dominique ParthenayLouis-André Gérard-Varet et Michel MougeotAlain Lipietz

Commentaires
Jean-Michel Charpin
Joël Maurice

Compléments
Pierre-Philippe Combes, Laurent Davezies, Guy Gilbert, Alain Guengant, Véronique Hespel, Miren Lafourcade, Françoise Maurel, El Mouhoub Mouhoud et Jean-François Royer

Résumé
De la France éclatée à la France maillée : la nécessaire modernisation de nos cadres territoriaux d'action publique

Rapport de Jean-Louis Guigou et Dominique Parthenay
En un quart de siècle, le territoire français s'est profondément transformé et les grandes métropoles régionales progressent désormais à un rythme plus rapide que la région parisienne. Mais plusieurs enjeux conduisent à resituer le territoire au sein de l'action publique : avec le processus de mondialisation, l'insertion dans l'espace communautaire et l'émergence d'un nouveau paradigme économique, où l'efficacité résulte plus de l'organisation que de la production de masse, le territoire est au coeur des stratégies visant à renforcer la compétitivité et l'attractivité économique avec l'accentuation des disparités infra régionales, le territoire est désormais le lieu où peut se renforcer la cohésion sociale l'État, qui possède la «compétence de la compétence», doit prendre les initiatives nécessaires pour améliorer l'efficacité de notre système d'administration publique, dans un contexte de maîtrise des finances publiques il doit en outre répondre à la montée des préoccupations environnementales et à la gestion des risques porteurs de situations non durables et non maîtrisables au plan local.

Quatre scénarios
Face à ces enjeux, quatre scénarios sont présentés le scénario en « archipel éclaté » (ou néo-libéral), dans lequel la mondialisation stimule certains pôles urbains, qui se font concurrence et émergent au milieu « d'espaces creux », accentuant la polarisation de l'espace et aboutissant à une « fracture territoriale » le scénario du « local différencié » (ou néo-communautariste), dans lequel se constituent de nouvelles féodalités, à partir d'initiatives locales mues par les logiques identitaires ou communautaristes, s'appuyant sur des réseaux d'échange aussi bien nationaux qu'européens, mettant à mal la cohésion nationale et rejetant l'État dans une fonction de compensation des déséquilibres grandissants entre les régions le scénario du « centralisme rénové » (ou néo-jacobin), dans lequel l'État, pour enrayer les dérives des deux scénarios précédents, reprend la main, sur fond de recul supposé de l'intégration européenne, restaure son rôle tutélaire, exerce une régulation centralisée des territoires en encadrant fermement l'autonomie des collectivités territoriales et assure en contre-partie la solidarité publique au profit des territoires les plus en difficulté le scénario du polycentrisme maillé (ou de l'équité), dans lequel le développement est structuré en réseau urbain, avec émergence de six grands bassins de peuplement, comportant chacun plusieurs pôles urbains dynamiques, soudés par des liens de coopération et intégrés dans des ensembles territoriaux solidaires, eux-mêmes structurés en agglomérations et en pays, nouvelles mailles de gestion des projets locaux, bâtis sur de fortes solidarités humaines le rôle de l'État évoluerait au profit de l'organisation des cadres territoriaux, de la régulation des conflits et de la prévention des risques.

Polycentrisme maillé et rénovation des politiques publiques.
Le polycentrisme maillé constitue un projet à concrétiser à travers la rénovation des politiques publiques.
Il s'appuie sur les forces économiques à l'oeuvre, mais en cherchant à en tirer partie pour assurer le développement de l'ensemble des territoires.
Ainsi, la politique d'aménagement du territoire est amenée à reconnaître l'enjeu stratégique de la polarisation des activités ce phénomène constitue en effet la dimension spatiale de la croissance économique. Mais, le processus d'agglomération étant inévitable, il convient de multiplier les lieux d'agglomération, au-delà de la seule région capitale. Il est donc nécessaire de concevoir et de mettre en oeuvre un maillage territorial dans lequel chaque fraction du territoire appartienne à un espace de solidarité construit sur des logiques de partenariat économique et institutionnel. Or c'est au niveau local que se nouent désormais les partenariats porteurs d'innovation pour le développement économique, la création d'emplois et la cohésion sociale. Il faut donc libérer les initiatives locales et pour cela, approfondir la décentralisation. Le rapport préconise une réforme territoriale permettant l'émergence d'un nombre réduit de collectivités de base, issues du processus intercommunal en cours (aller vers 3 500 communautés de communes, 140 communautés d'agglomération et 15 communautés urbaines) il désigne la région comme le niveau d'articulation le plus à même de valoriser les réseaux de croissance et de solidarité le niveau interrégional serait un simple cadre de référence pour l'action de l'État destinée à programmer les équipements rares et à inciter à la coopération.Le principe d'égalité des chances, qui incarne l'idéal républicain, n'est nullement incompatible avec une organisation territoriale moins uniforme le rapport suggère de reconnaître un droit à l'expérimentation plus large, voire l'exercice de prérogatives réglementaires pour les collectivités territoriales. Il voit dans la notion de chef de file un moyen de substituer un comportement coopératif aux comportements concurrentiels, qui découlent de l'absence de hiérarchie entre les différents niveaux de collectivités territoriales. Il préconise un approfondissement de la démocratie locale citoyenne et du rôle des conseils de développement associant l'État, les collectivités territoriales et les représentants du monde socioprofessionnel et associatif. Dans ce scénario, l'État devrait se recentrer sur ses vocations stratégiques. Garant de la cohésion nationale, du long terme et de la gestion des risques, il lui revient de fixer les objectifs et les priorités nationales, mais il devrait en déléguer la mise en oeuvre pour en faciliter l'adaptation aux contextes territoriaux, en se dotant parallèlement de moyens de contrôle et d'évaluation. Tout en acceptant la notion d'autonomie fiscale des collectivités sous le contrôle du citoyen-contribuable local, l'État, garant de l'égalité des chances, devrait renforcer les dispositifs de péréquation visant à corriger les inégalités de potentiel fiscal et de charges, engendrées par le processus cumulatif de concentration spatiale. Enfin, la régulation des services publics a vocation à intégrer d'autres enjeux que les seules règles d'une concurrence loyale et devrait associer plus étroitement les associations d'usagers-contribuables.

L'État et l'aménagement du territoire
Rapport de Louis-André Gérard-Varet et Michel Mougeot
En France, la politique d'aménagement du territoire était principalement fondée sur un rejet du marché comme mode privilégié de formation des espaces économiques. Cette conception s'appuyait ainsi à la fois sur des considérations d'efficacité (les forces du marché conduisent à une répartition des activités dans l'espace socialement non désirable) et d'équité (le déplacement des activités vers des zones défavorisées permet de réduire les inégalités). Dans une économie désormais mondialisée, cette approche est remise en cause : l'attractivité des territoires est devenue une question essentielle et la concentration des activités en certaines zones apparaît nécessaire. Marché et répartition des activités sur le territoire L'analyse économique fournit des explications cohérentes de la concentration spatiale de la production et de la consommation. En ce qui concerne les entreprises, la concentration est d'abord le résultat d'un arbitrage entre coûts de transport, qui ont baissé, et exploitation d'économies d'échelle sur des marchés de grande taille. L'affaiblissement de la concurrence en prix et la présence d'externalités positives de proximité contribuent aussi à la polarisation de l'espace, qui est renforcée par les interactions avec les choix de localisation des ménages qui trouvent dans les zones polarisées des produits plus différenciés et un marché du travail plus diversifié. À ces forces centripètes, s'opposent des forces centrifuges, qui sont liées aux variations des prix fonciers et aux externalités négatives (pollution, congestion). Le jeu de ces forces opposées conduit à l'émergence de structures polycentriques. Dans l'économie française, la population a connu effectivement un processus de concentration dans quelques métropoles et dans certaines bandes territoriales spécifiques. Cette tendance s'accompagne d'un accroissement de la concentration géographique de l'industrie notamment dans les secteurs les plus innovants pour lesquels les externalités de proximité jouent un rôle crucial. Cependant, cette évolution, à l'origine de disparités régionales en termes de PIB/habitant, n'a pas conduit à un accroissement des différences de revenu par tête en raison des mécanismes de transfert publics. Quelle politique d'aménagement du territoire ?
Les facteurs susmentionnés de concentration sont aussi des facteurs de croissance. Une action publique visant à les contrecarrer aurait donc des conséquences néfastes sur la croissance. Cependant, la polarisation résulte aussi d'imperfections de concurrence et de choix guidés par des prix ne tenant pas compte des coûts sociaux et notamment des externalités négatives. Du point de vue de l'efficacité, les choix d'aménagement du territoire ne peuvent donc résulter que d'analyses rigoureuses des coûts et des avantages de chaque action. L'argument traditionnel d'équité spatiale doit aussi être examiné avec prudence, dès lors qu'il est étroitement lié à l'absence de mobilité et que les mécanismes de redistribution interpersonnelle limitent l'ampleur des inégalités régionales. Toutefois, en vertu du principe d'égalité des opportunités, les coûts de la mobilité territoriale peuvent fonder une politique d'aménagement du territoire de nature redistributive. Ce principe justifie, en tout état de cause, une action sur l'offre de biens collectifs de manière à promouvoir une égalité des chances en termes de capital humain. Enfin, on peut aussi concevoir l'aménagement du territoire comme un instrument de mutualisation des risques asymétriques auxquels sont confrontées les régions dans une perspective de solidarité territoriale. L'ensemble de ces arguments suggère, d'abord, la nécessité d'un raisonnement au coup par coup pour apprécier l'opportunité de chaque politique et celle d'un arbitrage entre les considérations d'équité et d'efficacité comme ceux que semblent retenir la loi du 25 juin 1999 et la politique de la DATAR du polycentrisme maillé. L'État garde, à cet égard, un rôle primordial d'encadrement des tendances spontanées des localisations des agents et de réduction des inégalités qui en résultent. En ce qui concerne les instruments, le rapport rappelle que l'aménagement du territoire est une politique structurelle qui ne doit pas se confondre avec la stimulation de la demande à court terme. Il suggère aussi que c'est l'ensemble des politiques publiques qu'il faut considérer à travers leur impact régional. Il met en évidence le rôle que pourraient jouer des politiques de prix (comme la taxation des carburants) pour améliorer les signaux qui guident les choix de localisation, ainsi que l'intérêt d'une amélioration des infrastructures des transports transversaux ou intrarégionaux pour atteindre une répartition plus équilibrée des activités dans l'espace. Il analyse également le rôle des services collectifs comme facteurs d'attractivité et montre l'importance d'instruments non spécifiquement territoriaux (comme les politiques technologiques, d'éducation ou de concurrence) pour réduire les inégalités spatiales. Enfin, la question du lien entre l'aménagement du territoire et la décentralisation est abordée. Le rapport souligne le rôle fondamental de l'État pour limiter les stratégies de concurrence entre collectivités locales et favoriser les coopérations (comme l'intercommunalité). La coordination des stratégies de ces collectivités pourrait ainsi se traduire par la mise en place de procédures incitatives de partage des ressources et par l'introduction d'une logique de signal pour aider ces collectivités à se coordonner sur les trajectoires de développement équilibré. Aménagement du territoire et développement endogène

Rapport d'Alain Lipietz
Les territoires face aux nouveaux modes de production
La politique volontariste des années soixante, se fixant pour objectif « d'aménager le territoire plutôt que de déménager les personnes » fut couronnée de succès, si l'on en juge par l'inflexion de la croissance de la région parisienne, au profit de différentes parties du territoire. Cependant les transferts d'emplois étaient facilités dans le contexte d'une croissance de type fordiste, dissociant les fonctions de conception, de fabrication qualifiée et d'exécution déqualifiée de masse l'État pouvait alors jouer sur la localisation des emplois, notamment de la troisième fonction. Ce modèle s'est trouvé inopérant avec le ralentissement de la croissance économique et l'apparition de modes nouveaux de production dans lesquels les trois fonctions sont beaucoup plus intimement mêlées, la différenciation des produits tendant à se substituer à la production standardisée de masse. Dans ce contexte nouveau de production s'opposent deux idéaux-types de régions ou de pays, selon la nature des relations industrielles (capital-travail) :• les régions à plus faible qualification globale (ce qui n'exclut pas la présence de concepteurs et ingénieurs sur-qualifiés), avec une plus forte flexibilité et de plus faibles salaires pour les moins qualifiés les régions à forte qualification globale, avec des salaires et des garanties (individuelles ou collectives) favorables aux salariés, leur permettant d'accumuler du « capital humain » et faisant bénéficier leurs régions et leurs employeurs d'une rente de qualité et de productivité. En matière de géographie humaine, les conséquences du choix entre les deux types d'évolution « post-fordiste » du rapport salarial ont des effets très contrastés. Plus un pays joue la carte de la flexibilité, plus les offreurs et demandeurs d'emploi s'agglomèrent autour de centre de croissance cumulative, où le marché du travail est le plus actif, comme autour de Londres ou de Paris. À l'inverse, les régions qui fondent le développement sur une mobilisation organisée de leur savoir s'organisent en réseau de villes moyennes et de métropoles à taille humaine, comme en Italie du nord, en Bavière ou dans les pays rhénans. Promouvoir le développement endogène. Le rapport plaide en faveur d'un développement du deuxième type, à caractère endogène. Il permet en effet d'éviter un déplacement des personnes, dont il ne faut pas sous-estimer le coût lié à la rupture de liens sociaux et à la « viscosité patrimoniale de l'espace » (logement, etc.). Il remplit mieux les conditions d'un développement durable (ville à taille humaine, transports). Une représentation commode du développement endogène est fournie par le modèle de la « base exportatrice » dû à Sombart (1916), décomposant tous les revenus et emplois de la région en deux sous-ensembles :• la base exportatrice, constituée par les emplois dont la contrepartie vient de l'extérieur de la région (exportations ou transferts monétaires) le secteur domestique, constitué par les activités dont la contrepartie vient des revenus de la région. À la demande correspondant à la base s'applique un multiplicateur d'autant plus élevé que les entreprises et les ménages de la région ont plus tendance à se fournir localement (c'est-à-dire que la « fuite vers l'extérieur » est plus faible). Cette cohésion suppose une coopération longue bâtie sur un principe durable de réciprocité entre les acteurs locaux, une culture commune et une « activation locale des dépenses passives du chômage» par la mise en place d'un tiers-secteur d'économie sociale et solidaire. Le rôle de l'État.
Pour encourager cette évolution, quel est le rôle de l'État ? D'abord, assurer une politique redistributive (fiscalité, protection sociale) à l'échelle la plus vaste possible et un réseau régulier de services publics, mais aussi inciter à la mise en place des services de proximité adaptés aux besoins sociaux nouveaux (petite enfance, personnes dépendantes). Ensuite, renforcer la négociation collective, promouvoir la coopération entre administration régionale, systèmes de formation professionnelle et universitaire, assouplir les règles de financement de l'économie sociale. Enfin, localiser les grands équipements indivisibles hors de la « super-nova » francilienne.

Commentaires
Dans son commentaire, Jean-Michel Charpin souligne qu'au-delà de leurs différences, les trois rapports convergent pour récuser l'approche traditionnelle de l'aménagement du territoire et pour proposer des contenus alternatifs exploitant les apports de l'économie géographique, dont Louis-André Gérard-Varet et Michel Mougeot livrent une remarquable synthèse. Si l'État doit continuer à donner leur chance à tous les territoires, ce n'est pas par l'alignement et l'uniformité, mais par l'appui à des stratégies différenciées, qui ne peuvent être élaborées que localement. La France est en train de s'engager de façon irréversible, par la force des évolutions économiques et sociales, et aussi grâce à la première étape de la décentralisation, dans un scénario de « polycentrisme maillé », que Jean-Louis Guigou et Dominique Parthenay recommandent de promouvoir. Jean-Michel Charpin aurait souhaité que les rapports renforcent encore leurs propositions en établissant un lien plus étroit avec le rapport de la commission Mauroy. La grande question pour l'aménagement du territoire, ce sera en effet de faire évoluer les structures institutionnelles, à la fois pour accompagner le mouvement en cours et pour que chaque territoire soit mieux armé pour mener son développement « endogène », enjeu décisif mis en lumière par Alain Lipietz. Le commentaire de Joël Maurice relève également qu'à partir d'approches et de formulations différentes, les trois rapports convergent sur nombre de points importants, comme la nécessité de libérer les initiatives locales, tout en maintenant le rôle de l'État en tant que garant de l'égalité des chances, de la vision à long terme et de la mutualisation des risques. Il souligne notamment dans le premier rapport la mise en place d'un réseau de villes solidaires des territoires avoisinants et le rôle de l'État pour corriger les inégalités de ressources fiscales et de charges dans le deuxième rapport, l'importance des services publics égalisant les chances en termes de capital humain et celle d'une internalisation effective des externalités dans le coût des transports dans le troisième rapport, le rôle du cadre législatif et incitatif pour favoriser le dialogue et la coopération entre les acteurs locaux, y compris le système d'éducation et de formation, les partenaires sociaux et le tiers secteur.

Compléments
Cinq compléments apportent un éclairage sur différents aspects du diagnostic ou de la problématique qui sous-tendent les rapports.
Françoise Maurel et El Mouhoub Mouhoud situent la géographie économique de la France dans l'Europe, en rappelant que si mouvement de spécialisation il y a, il est plus intra-branche qu'inter-branche et que la convergence entre États membres recouvre dans plusieurs d'entre eux des divergences régionales internes. Jean-François Royer décrit les grandes tendances qui ont affecté la répartition de la population, de l'emploi et de la valeur ajoutée en France métropolitaine entre 1982 et 1999 il souligne le mouvement de concentration des populations dans les grandes métropoles, ainsi que le plafonnement de l'Île-de-France dans l'activité nationale, mais avec une concentration dans cette région des emplois à plus forte valeur ajoutée. Laurent Davezies analyse la distribution des revenus entre les territoires il montre que la redistribution au niveau national aboutit à des inégalités de revenus bien moindre que les inégalités de valeur ajoutée entre les collectivités et que les transferts publics sont à prendre en compte dans la « base » au même titre que des recettes d'exportation. Guy Gilbert, Alain Guengant et Véronique Hespel examinent le lien entre développement des territoires et financement des collectivités locales ils soulignent le paradoxe entre les tendances à la renationalisation des impôts locaux et la nécessité d'étendre, sous le contrôle du résident-électeur, l'autonomie des collectivités ils plaident pour un scénario de reconquête de la décentralisation fiscale. Pierre-Philippe Combes et Miren Lafourcade présentent une analyse de la distribution spatiale des activités et des politiques d'infrastructure des transports à la lumière de l'économie géographique, qui permet d'enrichir l'évaluation habituelle des projets d'infrastructure un développement de la méthode utilisée permettrait, à l'avenir, de mieux appréhender l'impact de long terme des nouvelles infrastructures sur la répartition spatiale des activités.

 
 

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