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Les Crues des 12, 13 et 14 novembre 1999 dans les départements de l'Aude, de l'Hérault, des Pyrénées-Orientales et du Tarn [rapport consolidé après la phase contradictoire]

Auteur(s) :

    • FRANCE. Conseil général des ponts et chaussées; FRANCE. Inspection générale de l'environnement; FRANCE. Ministère de l'environnement

Editeur :

  • Conseil général des Ponts et Chaussées

Date de remise : Octobre 2000
145 pages

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Suite aux inondations catastrophiques des 12 et 13 novembre 1999 qui ont frappé les départements de l'Aude, de l'Hérault, des Pyrénées-Orientales et du Tarn, description et caractérisation des évènements, évaluation de l'efficacité des dispositifs de surveillance et de la chaîne d'alerte, de la préparation à la gestion de crise, de la gestion de crise elle-même, identification des facteurs d'aggravation du risque, évaluation de l'efficacité des dispositifs de prévention et de protection mis en place, définition des mesures de prévention et de gestion de crise à améliorer ou à mettre en place.

 
Les crues des 12, 13 et 14 novembre 1999 dans les départements de l'Aude, de l'Hérault, des Pyrénées-Orientales et du Tarn - Conseil général des Ponts et Chaussées
Inspection générale de l'environnement
Octobre 2000
Résumé
Les inondations catastrophiques des 12 et 13 novembre 1999 qui ont frappé les départements de l'Aude, de l'Hérault, des Pyrénées-Orientales  et du Tarn sont dues à un événement météorologique d'un type fréquent en automne dans cette région mais dont l'ampleur  est exceptionnelle par les intensités de pluie et la surface concernée.
Toutefois, dans la région Languedoc-Roussillon, des événements comparables s'étaient déjà produits : on en recense trois  ou quatre chaque siècle.
Les principaux bassins concernés sont ceux de l'Aude et de ses affluents en aval de Carcassonne, de l'Agly, du Thoré affluent de l'Agout, lui-même affluent du Tarn, de la Berre. Les bassins de l'Hérault, de l'Orb et de la Têt n'ayant été que partiellement touchés, les rivières principales n'y ont produit que des crues ordinaires.
Dans les zones qui ont connu les pluies les plus intenses, les ruisseaux, dont certains sont à sec une bonne partie de l'année, se sont transformés en torrents furieux entraînant des matériaux et des arbres qui ont créé des embâcles.
Les Basses Plaines de l'Aude ont été inondées, comme elles le sont normalement à l'occasion de chaque crue importante de l'Aude.
La montée du niveau d'eau en amont a été particulièrement rapide et les submersions en aval ont été amplifiées par les ruptures d'une digue d'un canal de navigation et d'un remblai de la SNCF qui ont entraîné une brusque montée des eaux, comme cela s'était déjà produit en 1930 et 1940.
Dans la partie située la plus en aval des bassins de l'Aude et de l'Agly, la surcote marine due à la tempête a vraisemblablement entraîné une aggravation de l'inondation.
Sous l'effet de la pluie, des glissements de versants ont obstrué des routes. L'un d'entre eux a atteint une maison et a enseveli quatre personnes
dans le Tarn. Le bilan humain est lourd : 35 morts et un disparu. Près de la moitié des victimes ont trouvé la mort dans leur véhicule ou à proximité. Sans l'intervention des secours par bateaux et hélicoptères, ce bilan aurait pu être encore plus catastrophique.
Le bilan matériel est évalué provisoirement à 3,5 milliards de francs à peu prés également répartis entre les particuliers (habitations et véhicules) les activités économiques (agriculture, commerces et industries) et les équipements publics. Près des deux tiers (64 %) des dégâts ont été recensés dans le département de l'Aude. Viennent ensuite les départements des Pyrénées-Orientales et du Tarn, chacun pour 15 % et l'Hérault pour 6 %.
Dans le domaine agricole, le vignoble a subi les dégâts les plus importants (plus de 6000 hectares, principalement dans l'Aude). Dans les Pyrénées-Orientales, c'est l'activité maraîchère qui a été la plus sinistrée.
Dans le domaine industriel et commercial les pertes sont importantes dans l'Aude, où elles concernent de nombreuses petites entreprises, et dans le Tarn où ce sont des industries plus importantes implantées au bord des rivières qui ont été sinistrées. Une remise en cause de la localisation de certaines d'entre elles, dont l'activité n'est plus tributaire de l'eau, est actuellement à l'étude.
Parmi les équipements publics, c'est le réseau routier qui a été le plus touché : dans le département de l'Aude, plus de 100 coupures de route ont été signalées et 14 ponts ont été détruits. Le réseau SNCF et les voies navigables ont également subi des dommages. Les télécommunications, les réseaux d'énergie ainsi que certains réseaux d'eau potable et d'assainissement ont souffert de nombreuses interruptions.
Indépendamment du coût des réparations, la défaillance de ces équipements a eu des répercussions sur la gestion de la crise et de la post crise. Une réflexion s'impose sur la mise en sécurité de certaines parties de réseaux présentant un intérêt stratégique.
De même il faut s'interroger sur l'implantation en zone inondable de bâtiments abritant des services essentiels pour la gestion de la crise tels que postes d'incendie et de secours et gendarmeries, ainsi que ceux qui posent des problèmes d'évacuation (écoles, maisons de retraite).
Si les bulletins d'alerte météorologique avaient prévu des quantités de pluie très abondantes, bien qu'inférieures à la réalité, la plupart des destinataires de ces bulletins n'y ont pas perçu le caractère exceptionnel de l'événement.
Pour des raisons diverses (défaillance de matériel de mesure ou de télécommunication, insuffisance de moyens en personnel qualifié), la totalité des obligations de l'annonce de crues réglementaire n'a pas pu être assurée dans les départements du Tarn et de l'Aude, même si l'alerte a pu être donnée normalement dans l'ensemble du bassin de l'Aude.
L'insatisfaction des maires à l'égard de l'alerte est assez générale. Leur demande est très variable, en fonction de leur capacité à  exploiter l'information qu'ils reçoivent. Il nous est apparu très clairement que le système d'alerte actuel est inadapté aux zones confrontées aux phénomènes hydro-météorologiques intenses et rapides, alors que les progrès récents de la technologie (radar météorologique, internet) peuvent permettre des prestations mieux adaptées des services chargés de l'alerte.
Aussi la mission s'est elle attachée à faire des propositions
- A court terme, visant à améliorer l'efficacité du système existant tant au niveau de Météo-France et des services de l'Etat, que des municipalités (élaboration de plans de secours et de fiches réflexe).
- A moyen terme, en suggérant une réorganisation des systèmes de prévision associant météorologues et hydrologues en un lieu unique et en raccourcissant la chaîne d'alerte.
L'alerte sur les petits bassins versants ne pourra être assurée que par les communes elles-mêmes, éventuellement regroupées et assistées par des bureaux d'études spécialisés.
Elles devront, à cet effet, pouvoir accéder à l'information pluviométrique en temps réel dans des conditions techniques et financières adaptées. S'il apparaît que des améliorations peuvent être apportées à la préparation de la crise, on peut considérer que, compte tenu du caractère exceptionnel de l'événement, la crise a été bien gérée au niveau préfectoral, et le plus souvent au niveau communal, l'improvisation et la bonne volonté ayant permis de pallier certaines défaillances.
Le plan ORSEC a été déclenché dans les départements de l'Aude, des Pyrénées-Orientales et du Tarn. Dans l'Hérault où la situation était moins grave, seul un PC technique a été mis en place.
La plus grande difficulté rencontrée par les acteurs de la crise a été la conséquence des défaillances des communications :
- Télécommunications : le réseau filaire et le réseau des téléphones portables ont connu des défaillances qui n'ont pas permis aux autorités préfectorales et municipales d'avoir
 une bonne connaissance en temps réel de la situation. Seules les liaisons par satellites, encore rares, se sont révélées parfaitement fiables. La radio de la gendarmerie et des pompiers, mais également les radios amateurs, ont toutefois permis d'assurer un minimum de liaisons. Une réflexion est à engager avec les gestionnaires de réseaux de communication afin d'améliorer la fiabilité de leurs réseaux en temps de crise.
- Transports : la voie SNCF Narbonne Carcassonne a été coupée et un train de voyageurs a dû être évacué dans la nuit. Mais surtout les dommages subis par le réseau routier ont perturbé l'acheminement des secours. Il y aurait lieu de réfléchir à la fiabilisation d'itinéraires stratégiques qui devraient être maintenus hors d'eau, sans exclure le recours à des déviations ponctuelles, même en cas de crue exceptionnelle.
La post crise a été gérée de façon remarquable grâce à
 - Un élan de solidarité de l'ensemble de la France et plus particulièrement des associations humanitaires, notamment la Croix Rouge et la fédération nationale de protection civile, qui ont joué un rôle essentiel (soutien matériel et psychologique des sinistrés). La solidarité professionnelle a également permis de limiter les dégâts, en particulier dans le vignoble, et un redémarrage rapide de l'économie.
- Une intervention exceptionnelle de l'Etat qui, avec les collectivités territoriales et les agences de l'eau, a dégagé des moyens financiers importants rapidement mis en place et a assuré une coordination efficace de la gestion de la post crise, tant au niveau national qu'au niveau départemental.
L'intervention sur le terrain des services, notamment de l'armée, a été unanimement saluée par les sinistrés.
L'indemnisation par les assurances a été relativement rapide.Toutefois un certain nombre de difficultés sont apparues auxquelles il serait souhaitable de porter remède :
 - L'information des assurés, aussi bien les particuliers que les acteurs économiques, est insuffisante ; elle manque notamment sur les conditions de l'indemnisation du régime des CATNAT.
- La coopération avec les préfectures doit être développée.
S'il est impossible d'envisager des mesures de prévention permettant d'éviter qu'un événement aussi exceptionnel ne soit dommageable, il y a toutefois lieu d'examiner les facteurs d'accroissement de la vulnérabilité sur lesquels il est possible d'agir. Il est indéniable que la localisation d'habitations et d'activités industrielles et commerciales en zones connues pour leur inondabilité est responsable de dégâts matériels importants. En revanche dans certaines communes sinistrées, le risque était méconnu ou oublié. La plupart des communes sinistrées disposaient de documents d'urbanisme mais les secteurs inondables qui y sont identifiés ne couvraient pas la totalité des territoires affectés.
Des ajustements ponctuels seront nécessaires à la lumière des événements de novembre 1999.
Un effort important doit être entrepris pour identifier les zones à risque et établir rapidement des plans de prévention des risques tout en cherchant à obtenir l'adhésion des élus et des habitants sur la définition du risque acceptable. Cette définition nécessite que soient prises des orientations d'aménagement à une échelle intercommunale, ce qui n'est pas actuellement le cas. Après établissement du droit des sols dans les documents d'urbanisme, celui-ci devra être rigoureusement appliqué et contrôlé, ce qui pose la question des moyens mobilisables des services de l'Etat et des collectivités territoriales au plan quantitatif et qualitatif.
Au regard de l'urgence, de la complexité et de l'ampleur des taches à accomplir nous suggérons la création d'un pôle de compétence " risques naturels " réunissant tous les services de l'Etat concernés auprès des préfets de département. Ce pôle pourrait être mobilisé en particulier pour établir une hiérarchie des PPR à réaliser, préciser les éléments de doctrine à une échelle pertinente et s'assurer de leur cohérence avec ceux définis aux échelles territoriales de l'Etat du bassin et de la région.
Si certains travaux de protection (digues, barrages) permettent de réduire le risque pour des crues "normales", leur rupture, lors de cette crue
exceptionnelle, a été à l'origine de vagues dévastatrices. Des ouvrages insuffisamment dimensionnés sur les voies de transport ont eu les mêmes effets. Lors de leur reconstruction, un réexamen de leurs caractéristiques s'impose. Cela devrait être particulièrement le cas de la digue du canal de jonction et du remblai de la SNCF à Sallèles-d'Aude qui ont été provisoirement reconstruits à l'identique. Lorsqu'un modèle aura été établi pour simuler différents scénarios, une concertation devra être organisée pour définir les caractéristiques de ces ouvrages afin d'en réduire la dangerosité en cas de crue exceptionnelle (la rupture des mêmes ouvrages était également intervenue lors des grandes crues de 1930 et 1940). L'insuffisance d'entretien des rivières a été à l'origine d'embâcles qui ont aggravé les conséquences de la crue. S'il ne doit pas être envisagé de calibrer les rivières pour leur permettre d'évacuer sans débordement des débits analogues à ceux de novembre 1999, il est indéniable qu'il faut entretenir le lit des rivières et les ripisylves. Un compromis difficile est à trouver dans chaque cas particulier entre la débitance et le maintien de l'équilibre écologique. La mission a fait quelques suggestions :
- Les riverains qui ont l'obligation légale d'assurer cet entretien n'en ont souvent pas les moyens techniques et financiers. Dans ce cas, il est souhaitable que les communes, comme la loi les y autorise, se substituent à eux.
Toutefois les obstacles qui subsistent à leur possibilité d'intervention sur le domaine privé devraient être levés, ce qui relève du domaine législatif.
- L'approche par bassin versant est indispensable, ce qui milite pour une intercommunalité qui devrait pouvoir être imposée lorsqu'elle n'est pas spontanée.
- La recherche du compromis évoqué ci-dessus devrait se faire dans le cadre d'une politique définie au niveau de chaque département en impliquant les différents services de l'Etat concernés, les collectivités territoriales, l'agence de l'eau et les associations de protection de la nature.
De nombreuses études ont été engagées à différents niveaux (national, régional, départemental, communal) pour caractériser cet événement et procéder au "retour d'expérience".
Malgré un certain manque de concertation, peu de recouvrements ou d'insuffisances sont à noter. En revanche la cohérence technique est loin d'être assurée et le travail de synthèse s'en trouve particulièrement compliqué. Aussi, recommandons nous qu'une méthodologie soit élaborée à l'échelon national, que des cahiers des charges type soient établis et diffusés et qu'une coordination du retour d'expérience soit assurée à un niveau approprié, fonction de la nature et de l'ampleur de l'événement. 

Les crues dans les départements de l'Aude, de l'Hérault, des Pyrénées-Orientales et du Tarn - Extraits

Les crues des 12, 13 et 14 novembre 1999 dans les départements de l'Aude, de l'Hérault, des Pyrénées-Orientales et du Tarn -
Conseil général des Ponts et Chaussées
 Inspection générale de l'environnement

Octobre 2000
 

CONSEIL GENERAL DES PONTS ET CHAUSSEES
Le vice-président

INSPECTION GENERALE DE L'ENVIRONNEMENT
le chef du service

Paris, le 16 octobre 2000

Note pour Madame la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement

Les inondations catastrophiques des 12 et 13 novembre 1999 qui ont frappé les départements de l'Aude, de l'Hérault, des Pyrénées-Orientales et du Tarn sont dues à un événement météorologique d'un type fréquent en automne dans cette région mais dont l'ampleur est assez exceptionnelle par les intensités de pluie. Toutefois, dans la région Languedoc-Roussillon, des événements comparables s'étaient déjà produits : on en recense trois ou quatre chaque siècle. Son ampleur géographique est cependant exceptionnelle.
Dans les zones qui ont connu les pluies les plus intenses, les ruisseaux, dont certains sont à sec une bonne partie de l'année, se sont transformés en torrents furieux entraînant des matériaux et des arbres qui ont créé des embâcles.
Le bilan humain est lourd : 35 morts et un disparu. Près de la moitié des victimes ont trouvé la mort dans leur véhicule ou à proximité. Sans l'intervention des secours par bateaux et hélicoptères, ce bilan aurait pu être encore plus catastrophique.
Le 17 décembre 1999 vous avez confié au Conseil général des ponts et Chaussées et au coordonnateur de la MISE le soin d'organiser une mission de retour d'expérience sur les leçons à tirer des événements. Votre demande précisait les termes de référence de cette mission (qui figurent en annexe I) et désignait Claude Lefrou de la MISE pour coordonner la mission. Il nous a remis en juillet le rapport de la mission interministérielle que vous aviez souhaité voir travailler sur ces inondations. Nous vous l'avons adressé le 19 juillet.
Comme nous vous l'avions proposé, nous avons demandé aux préfets concernés ainsi qu'au directeur de l'eau et au directeur de la prévention des pollutions et des risques de faire connaître leurs observations sur ce rapport. Claude Lefrou a pris en charge cette phase contradictoire du retour d'expérience. L'annexe VI explicite les remarques qui ont été retenues et celles qui ne l'ont pas été. Le rapport ci-joint résulte de cet enrichissement.
La mission note que des services essentiels pour la gestion de la crise (postes d'incendie et de secours, gendarmeries), des bâtiments dont l'évacuation est critique (écoles, maisons de retraite) et que des activités industrielles non tributaires de l'eau étaient situées en zones inondables ; il n'en est heureusement résulté aucune pertes en vies humaines lors de cette crise.

La mission recommande de revoir les dispositifs actuels de surveillance, d'alerte et d'information des crues “ rapides ” en créant un service hydro-météorologique compétent dans le sud-est de la France, c'est-à-dire sur les versants méditerranéens des régions Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon, Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur. Ce service pourrait être capable de prévoir des événements rapides en bénéficiant des moyens radar progressivement mis en place et des synergies des forts potentiels scientifiques existants à Montpellier où il pourrait être installé. Le renforcement de la DIREN Languedoc-Roussillon sur 2001 permettrait une première étape de constitution de ce service.
Elle propose également 36 facteurs de progrès qui permettraient d'améliorer le fonctionnement des services déconcentrés.
On peut citer, par exemple :
· l'amélioration de la mise en oeuvre des procédures d'alerte existantes,
· la révision de l'organisation de l'alerte pour tenir compte de la rapidité et de l'intensité des phénomènes météorologiques et hydrologiques du sud-est de la France,
· la sécurisation des réseaux essentiels de transmission, d'alimentation en énergie électrique, etc. en repensant les missions de service public des gérants de ces réseaux,
· les dispositions réglementaires visant à améliorer la prévention des risques et à diminuer la vulnérabilité des biens,
· la prise en compte du risque inondation dans les établissements qui ont un rôle à jouer en période de crise,
· l'entretien des rivières et les conditions de mise en oeuvre de dispositifs de protection.
La mission suggère aussi :
· d'améliorer les conditions d'élaboration des PPR pour permettre leur appropriation par les citoyens qu'ils intéressent,
· d'élaborer, à l'échelon national, une méthodologie du retour d'expérience comportant des cahiers des charges à confier à des bureaux d'étude et la définition des responsabilités tant au niveau central qu'au niveau local.
Nous vous adressons ce rapport immédiatement (en trois exemplaires) ainsi qu'au directeur de la prévention des pollutions et des risques, délégué aux risques majeurs.
Ce rapport a vocation à être public. Nous vous proposons, sauf objections de votre part, de le diffuser selon un premier plan de diffusion (qui figure au début du rapport). Il sera mis en ligne sur le site internet de votre ministère ainsi que sur l'intranet du CG PC dès que les préfets l'auront reçus.
Un colloque de restitution sera organisé par la DPPR à Montpellier fin Novembre en présence de Claude Lefrou.

 
 

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