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Les Discriminations raciales et ethniques dans l'accès au logement social

Auteur(s) :

Editeur :

  • Groupe d'étude et de lutte contre les discriminations

Date de remise : Mai 2001
83 pages

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Première partie : les populations immigrées et le logement - une situation inégalitaire aggravée par les discriminations (population tenue à l'écart du logement ordinaire pendant la période des 30 glorieuses; peu de dispositifs spécifiques d'accès au logement, accès au parc hlm, recension des pratiques discriminatoires). Deuxième partie : le système local d'attributions des logements : une dilution des responsabilités en matière de discrimination (difficile prise en charge par les institutions des groupes discriminés, opacité des attributions, garanties et voies de recours en cas de discrimination).Troisième partie : les effets paradoxaux du principe de mixité. Quatrième partie : les préconisations (faire respecter en améliorant les normes et règlements, reconsidérer le principe de mixité, transformer les pratiques, mobiliser les acteurs impliqués dans le système de l'habitat, créer un corps d'inspecteurs du logement, élargir les compétences des commissions de médiation prévues par la loi contre les exclusions).


Résumé

Introduction

I - Les populations immigrées et le logement : une situation inégalitaire aggravée par les discriminations
I - 1 L'évolution des conditions de logement des immigrés
I - 2 Les immigrés et les HLM
I - 3 Les pratiques constitutives des discriminationsII - Le système local d'attributions : une dilution des responsabilités en matière de discrimination
II - 1 La difficile prise en charge institutionnelle des groupes discriminés
II - 2 L'opacité des attributions
II - 3 Garanties et voies de recours en cas de refus discriminatoire d'attribuer un logement : innovations et incertitudes de la loi du 29 juillet 1998III - Les effets paradoxaux du principe de mixité
III - 1 Une notion chargée d'implicite
III - 2 La mixité comme justification de politiques discriminatoires
III - 3 Le principe de mixité versus le droit à la mobilité ?
IV - Préconisations
A- intervenir sur le système
B - Transformer les pratiques
C - Mobiliser les acteurs et ouvrir les recours
Bibliographie









Synthèse
Les
discriminations raciales et ethniques dans l'accès au logement social
Groupe
d'étude et de lutte contre les discriminations
Mai
2001

L'accès au logement des populations immigrées ou supposées telles a été inscrit
parmi les thèmes prioritaires du programme d'activité du Groupe d'Étude et de
Lutte contre les Discriminations (GELD) pour l'année 2000.
Si l'attention a porté sur le logement social, le GELD n'ignore pas pour autant
l'existence des discriminations sur le marché privé du logement, pas plus qu'il
ne néglige les interdépendances entre parcs privé et social.

La création d'un parc social important (près de 4 millions de logements sociaux
en 1998, soit 17% des résidences principales, mais plus de 45% des logements
en location) correspond à un engagement fort de l'Etat pour assurer des conditions
de logement décentes aux populations à revenus modestes, en corrigeant les effets
inégalitaires d'un marché spéculatif et concurrentiel.

En effet, les obstacles rencontrés pour se loger dans le secteur privé par certaines
populations immigrées ou supposées telles contribuent directement à reporter
la pression sur le parc social, comme en témoigne la proportion croissante des
demandes émanant de ces ménages dans les fichiers préfectoraux de mal logés.


La mission sociale assignée aux organismes HLM leur confère des responsabilités
particulières dans la mise en ouvre du droit au logement, comme l'a rappelée
en juillet 1998 la loi contre les exclusions. Aux enjeux du "droit logement"
s'ajoutent ceux du "droit à ville" que le principe de "mixité sociale" est censé
garantir.
L'objectif de lutte contre la ségrégation pour une plus grande cohésion sociale
des communes et des quartiers dits sensibles constitue le cadre dans lequel
se conçoivent les politiques de peuplement et il s'impose aux différents acteurs
de l'habitat. Les prérogatives de la puissance publique en matière d'occupation
du parc social la rendent de fait comptable des résultats obtenus et des procédures
utilisées.

C'est pourquoi la première note du groupe de travail porte sur le logement social.
Les observations qui suivent concernent non seulement l'accès à un logement
social, mais aussi l'ouverture de l'ensemble des segments du parc auxquels peuvent
prétendre les ménages immigrés ou supposés tels, en fonction de leurs ressources
et caractéristiques socio-démographiques.

Toute sélection n'est pas une discrimination

L'attribution d'un logement procède nécessairement d'une sélection des candidats,
en particulier lorsque les demandes dépassent de loin l'offre locative. En conséquence,
toute différence d'accès à un bien collectif comme le logement social n'est
pas constitutive d'une discrimination.
Une discrimination est avérée lorsque des critères légitimes de déni d'accès
sont contournés au profit de critères illégitimes (l'origine ethnique ou la
race) ou lorsque des arbitrages en apparence neutres lèsent systématiquement
des personnes de telle ou telle origine, réelle ou supposée.

La présente note propose un état des lieux des connaissances sur les mécanismes
et les conséquences des traitements inégalitaires dont les populations immigrées
ou supposées telles font l'objet dans l'habitat.

Les données du 114

Les problèmes liés à l'habitat fournissent 12% signalements enregistrés par
le "114". On y retrouve un vaste éventail de discriminations, concernant aussi
bien : les refus de location, les relations difficiles avec des propriétaires,
voire des voisins. Discriminations qui sont constatées dans le secteur privé
comme dans le parc social.

Les responsables des actes dénoncés dans les appels sont aussi bien des propriétaires
privés, des conseillers d'agences immobilières ou d'administrateurs de biens
que des bailleurs sociaux, des agents des services municipaux ou des élus locaux.


L'essentiel des témoignages concerne :
· des propositions
de logement situé exclusivement sur des quartiers stigmatisés
· des délais d'attente anormalement longs pour des demandes inabouties
· des refus motivés par la pratique de quota dans le parc social
· la non présentation de dossier en commission d'attribution
· refus d'attribution compromettant l'accès à d'autres droits
· la signature de pétition par le voisinage en vue de faire expulser la famille

· pressions de l'environnement (hostilité et les actes de malveillance du
voisinage)
· les obstacles à l'acquisition immobilière par l'exercice ciblé du droit
de préemption
· le non-respect par la mairie de la loi sur l'aménagement d'aires de stationnement

· le refus d'enregistrement des plaintes de la part du commissariat


Globalement, les motifs de discriminations dont témoignent les appelants du
"114" recoupent de façon précise les données collectées auprès des associations
et viennent illustrer de nombreux éléments rapportés dans des monographies locales.

Des blocages supplémentaires pour les " ménages de couleur "

Si on enregistre un blocage général à entrer dans un logement social pour les
ménages originaires du Maghreb, celui-ci s'avère plus important pour les originaires
d'Afrique sub-saharienne (Maliens, Guinéens, Sénégalais, Zaïrois.). Au-delà
des critères de taille de familles inadaptées à l'offre de logement, les opérateurs
ouvrant dans le logement des plus démunis constatent des résistances particulières
à l'accueil de ménages africains.

Un système complexe de responsabilités qui échappe à toute intention directement
discriminatoire.

Le traitement des immigrés ou supposés tels n'est porté par aucun acteur en
particulier. Le problème n'est donc pas celui des dérapages individuels, mais
celui d'une logique impulsée par un système de gestion -financier, administratif
et politique- qui échappe à toute intention directement discriminatoire, mais
met en ouvre des mécanismes de sélection prenant en compte l'origine ethnique
et raciale des ménages.

L'intelligence du système réside dans la confrontation qu'il organise entre
des logiques renvoyant à des intérêts différents : ceux des organismes d'HLM,
des communes, de l'État et des autres réservataires.

Loin de se réduire aux seules discriminations intentionnelles, sans doute marginales
ou limitées à quelques organismes ou mairies et certains sites, les traitements
inégalitaires sont principalement le fruit d'un système local auquel participe
une multitude d'institutions installées dans des routines gestionnaires et pas
toujours conscientes des effets produits par la culture de la norme implicite.


Dans un tel système, où personne n'est vraiment comptable de la situation des
immigrés, chacun peut invoquer de plus ou moins bonne foi ses propres contraintes
internes, celles imposées par les objectifs de mixité ou de rentabilité de gestion,
les prérogatives d'animation de la vie sociale ou d'aménagement de l'espace
public, bref rejeter la responsabilité sur un tiers acteur, qu'il soit institutionnel
ou représenté par un collectif d'habitants.

Les immigrés " groupe à risque " de la gestion immobilière

Depuis la fin des années 70, l'État n'a de cesse d'enjoindre les organismes
d'HLM à se conformer à leur mission sociale d'accueil des plus défavorisés.
Au fil des ans, une multitude de formules d'aides aux populations à faibles
ressources vont être déployée pour assurer les bailleurs contre les risques
d'insolvabilité dont sont porteuses les catégories vulnérabilisées par les mutations
socio-économiques. La solvabilisation par l'aide à la personne (Allocation logement
puis APL) a permis l'amélioration des conditions de logement de nombreux ménages
à faibles ressources, mais elle a reporté ces ménages prioritairement sur le
parc social. Si on constate en retour une paupérisation de la population logée
dans le parc social, la question des ressources ne semble plus prépondérante
aujourd'hui pour nombre d'organismes d'HLM .

La question centrale est devenue celle du " risque sociologique ". Et les populations
immigrées ou supposées telles sont destinées à l'incarner. L'immersion des bailleurs
dans une société civile travaillée par une xénophobie qui a trouvé une expression
politique et leur proximité avec des élus très sensibles aux tensions urbaines
ont concouru au passage d'une appréciation individuelle des candidats au logement
à une représentation sociale du risque attaché à tel groupe particulier.

A côté d'autres groupes (familles monoparentales, Rmistes, travailleurs précaires...),
l'image de l'immigré des années 70, " bon locataire " car bon travailleur payant
régulièrement son loyer, s'est muée en une catégorie redoutée car synonyme de
dévalorisation du parc immobilier et de fuite des " bons " candidats. Ces représentations
ont fini par guider les pratiques des agents distinguant entre les " bons "
et les " mauvais " groupes au mépris des critères formels d'attribution des
logements.

Cette évolution des représentations a donc constitué une puissante incitation
au développement d'une gestion des attributions prenant en compte l'origine
ethnique et raciale des demandeurs.

La spécialisation " ethnique " d'une fraction du parc social n'a pu que renforcer
la réticence des bailleurs sociaux devant des attributions porteuses d'un "
risque immobilier " et encourager des stratégies de regroupement des immigrés
dans les secteurs non " récupérables " ou " sacrifiés ".

La gestion ethnicisée du risque croise ici une stratégie patrimoniale de hiérarchisation
des programmes en fonction de leur valeur foncière et immobilière, de leur localisation
et de leur occupation. La certitude d'une dévalorisation possible du site, à
raison d'un changement dans la composition du peuplement, engage les bailleurs
sociaux à reporter la demande potentiellement disqualifiante vers des programmes
peu attractifs.
Le risque apporté par les populations immigrées ou supposées telles ne se limite
pas à la dégradation de l'image des programmes et quartiers, mais concerne également
la gestion financière. La vacance, le surcoût généré par l'entretien des espaces
collectifs dégradés et les modes d'usage des logements, les investissements
en personnels d'encadrement plus nombreux et mieux formés peuvent se convertir
en bilan financier et justifient une minimisation des charges supplémentaires
provoquées par l'accueil des ménages " lourds ", et en particulier les familles
immigrées.

Alors que les financements du logement social ne sont destinés qu'à assurer
la construction, la mission sociale des organismes s'appréhende essentiellement
à travers des coûts de gestion spécifiques. Sur ce plan, les aides de l'Etat
ne prennent pas en compte les contraintes que fait peser la diversification
des publics sur la gestion des organismes et les laisse assumer seuls les conséquences
de ses affichages politiques.

Les effets paradoxaux du principe de mixité

La mixité - définie comme la cohabitation de groupes sociaux aux caractéristiques
diverses sur un même espace ou territoire - est un objectif constant des politiques
urbaines depuis l'après-guerre. Elle est aussi évoquée sous d'autres appellations
: " diversité ", " équilibre ", " brassage "...

La loi Besson du 31 mai 1990 fait ainsi référence à la " nécessaire diversité
de la composition sociale de chaque quartier, de chaque commune et de chaque
département, en vue de faire contribuer de manière équilibrée chaque commune
au logement des personnes et familles défavorisées ". Plus récente, la loi d'orientation
de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 évoque au moins six fois la
notion de mixité dans le seul article 56 relatif aux attributions !

Omniprésente dans les textes depuis de nombreuses années, cette notion de mixité
n'y est cependant jamais explicitée. Aucun texte n'en précise le contenu positif,
sinon pour indiquer qu'elle concourt à la " cohésion sociale ". Sa
définition n'apparaît qu'en négatif, comme absence de " déséquilibre "
et de refus de la " concentration ". L'idéal d'une égalisation des
conditions sociales des individus est censé ici se transcrire dans les modalités
d'occupation du territoire. Une plus juste répartition des groupes dans l'espace
urbain serait un moyen privilégié de réduction des inégalités.

De plus, les textes qui évoquent la " mixité sociale " des villes
et des quartiers ne mentionnent jamais la " mixité ethnique ", (notion
au demeurant récusée par les tribunaux). Pourtant, les débats publics ayant
précédé l'adoption de loi Besson et de la LOV étaient dénués d'ambiguïtés quant
à l'importance du facteur " immigration " dans les déséquilibres auxquels
le législateur entendait porter remède. Omniprésent dans les esprits et les
débats, l'enjeu de l'immigration disparaît derrière l'affichage d'une préoccupation
strictement sociale. Ce caractère implicite, ou euphémisé, de la doctrine nationale
de mixité n'est pas sans lien avec le tabou qui entoure l'usage de catégories
ethniques dans l'élaboration des politiques publiques.

L'expérience montre cependant que les enjeux liés à l'immigration demeurent.
Ils produisent même dans l'application concrète du principe mixité des effets
paradoxaux : son intention est louable, mais sa mise en ouvre est susceptible
d'aggraver l'exclusion de certains groupes de population. Parce qu'elle procède
d'une interprétation mécaniste des rapports sociaux (le brassage est favorable
à l'intégration des populations défavorisées), la mixité est discutable en tant
qu'objectif de politique publique et peut - dans ses effets - contredire l'affirmation
du droit au logement pour tous. L'objectif de " mixité " constitue alors une
source indirecte de discrimination sur laquelle il convient d'attirer l'attention
compte tenu de son importance dans les politiques d'attribution de logement
social.

Une prise de conscience du mouvement HLM

La position du mouvement HLM concernant l'accueil des populations immigrées
a été rappelée par le délégué général lors de l'audition en séance du groupe
de travail (audition de M.Marty du 14/09/2000). Le refus de toute discrimination
figure dans les objectifs du mouvement, qui s'est doté d'un comité de déontologie
chargé d'établir la réalité des pratiques éventuellement discriminatoires (annonce
lors du congrès de novembre 2000).
Il va de soi que les organismes ne peuvent être tenus pour seuls responsables
du regroupement des immigrés dans les quartiers les moins attractifs. Mais en
tant qu'acteur essentiel de la chaîne des attributions, ils portent une responsabilité
dans la production des obstacles à l'accès et à la mobilité dans le parc social
des populations immigrées ou supposées telles. L'engagement du mouvement dans
la lutte contre les discriminations constitue donc un signe positif de prise
de conscience de la gravité de la situation.

Préconisations

Le GELD propose trois types de stratégies ou de mesures de nature à corriger
les effets discriminatoires des pratiques d'attribution dans l'accès au logement
social.

A- intervenir sur le systeme

Deux types de préconisations sont proposés : les uns visent à améliorer le système
d'attribution existant, les autres supposent la définition de nouveaux objectifs
et d'une nouvelle logique en matière de traitement des demandes dans le logement
social.

1- Faire respecter et préciser les normes et règlements existants
Le flou actuel de certaines dispositions ou règlements laisse une marge d'interprétation
aux acteurs qui contribue pour une grande part au développement des discriminations.
Réduire cette marge constitue donc un enjeu prioritaire.
A cet égard, le GELD préconise une clarification :
Ø de la réglementation, des instances chargées de les appliquer, de leur champ
de compétence et des niveaux d'autorités hiérarchiques ;
Ø des normes juridiques applicables pour mettre un terme aux pratiques illicites,
notamment certaines orientations prenant la forme de directives internes opposées
systématiquement aux victimes.
Il paraît également souhaitable de lever l'opacité de règles d'attributions
aléatoires.

2- Reconsidérer le principe de mixité
Il convient d'affirmer un véritable droit à l'entrée et la mobilité dans le
logement social, pour les populations immigrées ou supposées telles.
Le GELD demande que soit affirmé sans ambiguïté le primat des principes d'égalité
et de droit au logement sur celui de mixité sociale.
Sans cette référence claire, l'interprétation locale des normes nationales continuera
à jouer systématiquement en défaveur des immigrés. La prise en compte des effets
négatifs de la recherche de mixité sociale amène le GELD à recommander de suspendre
les pratiques de " rééquilibrage " social ou ethnique dans le parc situé en
ZUS pour maintenir une offre de logement accessible aux ménages immigrés ou
supposés tels, et plus largement aux " ménages défavorisés ".
Les pratiques d'orientation des ménages immigrés ou supposés tels vers certains
segments du parc, alors qu'une partie du patrimoine leur reste fermée, constitue
en effet l'un des éléments déterminants des pratiques discriminatoires. L'accès
de ces ménages à l'ensemble du parc représente un enjeu stratégique dans la
politique de lutte contre les discriminations.
Dans cette perspective, on peut envisager de considérer les immigrés comme un
groupe prioritaire dans les objectifs d'attribution. Les Préfets seraient chargés
d'appliquer une option préférentielle pour leur accueil dans les segments du
parc à faible représentation d'immigrés. Cela passe par des directives, plus
que par des quotas d'admission.

B - TRANSFORMER LES PRATIQUES

Il importe d'intervenir sur les pratiques d'attribution des logements. En effet,
c'est dans les procédures de traitement des dossiers qu'interviennent les discriminations,
qu'elles soient intentionnelles ou qu'elles résultent d'un enchaînement d'actes
et de décisions. Le GELD propose trois modèles différents de dispositifs de
lutte contre les discriminations raciales et ethniques.

Une stratégie d'indifférenciation

Le traitement des dossiers de demande de HLM, indifférent aux origines, réelles
ou supposées, des candidats (color blind policies) semble être le plus conforme
aux objectifs constitutionnels de prohibition des distinctions à raison de la
" race " ou de l'origine ethnique. L'efficacité de l'invisibilisation requiert
donc l'adoption d'un système d'anonymisation des dossiers. La mise en place
du numéro unique, prévu dans la loi sur les exclusions, offre l'opportunité
d'une telle anonymisation, en substituant le n° d'enregistrement au nom du demandeur
et en conservant les données nominatives dans un répertoire centralisé à l'accès
réservé.

1- Le rétablissement de l'égalité
Une stratégie alternative consisterait à généraliser l'enregistrement des informations
sur l'origine des candidats. La mention de la nationalité et du pays de naissance
serait alors introduite à toutes les étapes de la gestion du parc : de la candidature
à l'attribution, puis à la description de l'occupation. L'origine ainsi définie
figurerait alors comme l'un des descripteurs significatifs, au même titre que
l'âge, le sexe, le niveau de ressources ou la composition familiale. Cette prise
en compte de l'origine dans les documents administratifs ou les fichiers de
gestion formaliserait ce qui est couramment pratiqué, mais de façon occulte.
La comparaison de la structure du fichier des demandeurs, rendue possible par
l'instauration du numéro unique, avec celle des attributions, en tenant compte
non seulement de la composition des ménages et des ressources mais aussi de
leur origine, donnera des indications sur les discriminations directes ou indirectes
s'exerçant dans le parc considéré. Une politique de rétablissement du principe
d'égalité, qui est une des politiques de lutte contre les discriminations possibles,
s'appuiera alors sur ces évaluations pour agir en direction des acteurs responsables
de ces discriminations.

2- Un traitement préférentiel
On peut cependant anticiper que le seul contrôle du respect du principe d'égalité
par les attributions ne satisfera pas complètement aux objectifs de lutte contre
les discriminations. D'abord parce que si la structure socio-démographique des
immigrés ou supposés tels tend à les sur-représenter dans le parc social, elle
les oriente vers des segments particuliers de ce parc où concentrent les grands
logements aux loyers les plus bas. Agir sur ces déterminants fondamentaux suppose
de briser l'objectif d'égalité de traitement pour privilégier les mesures d'équité.
C'est ce qui constitue l'autre mode d'utilisation des variables d'origine.

C - MOBILISER LES ACTEURS ET OUVRIR LES RECOURS

Enfin, la lutte contre les discriminations réclame la mobilisation de tous les
acteurs impliqués dans le système de l'habitat. Les organismes HLM ont entamé
une réflexion sur les attributions depuis le début des années 80 et constituent
les partenaires incontournables de toute intervention.

La sensibilisation des élus n'est pas acquise, elle devra faire l'objet d'une
véritable implication des pouvoirs publics.
Mais la nécessaire collaboration entre les acteurs doit s'accompagner d'un contrôle
vigilant des pratiques, impliquant la coercition lorsque les atteintes sont
caractérisées.

Il conviendra de doter les commissions de médiation prévues par la loi sur les
exclusions de compétences d'appel pour les demandeurs de logement. En l'état
ces commissions ne peuvent statuer que sur les délais anormalement longs et
ne sont pas investies de pouvoir de contrôle des pratiques discriminatoires.
Les demandeurs sont sans recours et il est impératif de corriger cette situation
d'impunité.

Finalement, il serait opportun de constituer un corps d'inspection responsable
de l'application des codes en vigueur dans l'habitat, créant la fonction d'
" inspecteur du logement " sur le modèle de l'inspection du travail. Leurs activités
seraient dirigées par le MILOS dont les prérogatives d'évaluation, se limitant
au financement des organismes, pourraient être étendues à l'observation de l'occupation
du parc social.