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La Politique de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine : rapport d'évaluation

Auteur(s) :

Editeur :

  • La Documentation française

Date de remise : Octobre 2001
973 pages

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Le rapport dresse un bilan mitigé : la qualité de l'eau en France est globalement satisfaisante, mais celle des réserves et des ressources (les nappes phréatiques) se dégrade en particulier dans les régions à forte activité agricole; la pollution à terme par des substances déjà infiltrées dans le sol et le sous-sol est inéluctable. Le rapport préconise de mettre de la cohérence dans le dispositif public, et suggère de nombreuses orientations d'action, notamment de dresser un plan complet de mesures, échelonnées dans le temps, tenant compte des contraintes économiques, et destinées à infléchir les pratiques de culture et d'élevage à l'origine des menaces décelées sur les nappes d'eaux souterraines; parallèlement il insiste sur la nécessité d'améliorer la protection des captages ; une autre proposition concerne la mise en oeuvre de la directive-cadre communautaire du 23 octobre 2000, qui demande aux États membres de garantir la qualité de toutes leurs masses d'eaux d'ici 2015. Le rapport insiste sur la nécessité d'affronter dès aujourd'hui les difficultés relatives au processus de mise en conformité : il faut à la fois justifier rapidement d'éventuelles exceptions, et lancer des plans d'action ciblés. Ceux-ci devront être pilotés par des maîtres d'ouvrage qualifiés.

Sommaire
La politique de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine : rapport d'évaluation
Franck VILLEY-DESMESERETS
Septembre 2001
 
PRÉFACE
1. Les conséquences de la directive-cadre.
2. L'importance du facteur " temps "
3. Quels maîtres d'ouvrage sur quels territoires ? .
4. Une réglementation contrôlable et une application contrôlée ...
Chapitre Premier - OBJET ET CONDITIONS DE RÉALISATION DE L'ÉVALUATION..
1. Champ et objectifs de l'évaluation
2. Contexte de l'évaluation
3. Les options prises.
4. Méthode de travail
5. Les études réalisées
Chapitre II - ÉTAT DES LIEUX DES EAUX DESTINÉES À LA CONSOMMATION HUMAINE...
1. Définition et rappel des principales dispositions sanitaires......
2. Panorama des systèmes de production et de distribution d'eau destinée à la consommation humaine 2.1. Les réseaux publics d'eau destinée à la consommation humaine (UDI)
2.2. L'origine des eaux utilisées pour la production d'eaux destinées à la consommation humaine
2.3. Les eaux conditionnées
3. La qualité des eaux distribuées
3.1. Situation relevée au cours des années 1980 et début des années 1990
3.2. État national le plus récent
4. La qualité des eaux " brutes " superficielles utilisées pour la production d'eau destinées à la consommation humaine
4.1. Critères de classement des eaux brutes
4.2. La qualité des eaux brutes superficielles utilisées pour la production
d'eau d'alimentation
5. Commentaires généraux

Chapitre III - QUALITÉ DES EAUX DANS LE MILIEU NATUREL
1. Qualité des eaux superficielles
1.1. Les cours d'eau
1.2. Qualité des eaux stagnantes
2. Qualité des eaux souterraines
2.1. Les dispositifs de suivi de la qualité des eaux souterraines
2.2. État général de la qualité des nappes
2.3. Les suivis locaux
2.4. Évolution
2.5. Connaissance des contaminants dans les sols
3. Les systèmes d'observation de la qualité des eaux.
3.1. Les différents types de réseaux de suivi de la qualité de l'eau.
3.2. Systèmes d'exploitation et méthodes d'interprétation des données
3.3. Recommandations
Chapitre IV - RELATIONS ENTRE LA QUALITÉ DE L'EAU DESTINÉE À LA CONSOMMATION HUMAINE ET LA QUALITÉ DE LA RESSOURCE
1. Réglementation de la qualité de l'eau destinée à la consommation humaine : les " normes de qualité " .
2. Le cas des nitrates.
3. Effets pervers qui peuvent résulter de certaines limites réglementaires
4. Les limites de qualité de l'eau brute destinée à la production d'eau potable ..
5. Pour l'avenir
Chapitre V LES ACTIONS QUI CONSTITUENT LA POLITIQUE DE PROTECTION DE LA RESSOURCE EN EAU DESTINÉE À LA CONSOMMATION HUMAINE
1. Diversité des objectifs
2. Diversité des acteurs.
3. Diversité des modalités d'action
4. Difficulté d'accéder à des indicateurs de résultats
Chapitre VI LES ACTIONS GÉNERALES DE LIMITATION DES ACTIVITÉS POLLUANTES ET REJETS PONCTUELS
1. Panorama des actions
2. L'assainissement des agglomérations.
3. L'assainissement autonome (non collectif)
4. Activités industrielles et autres installations classées pour la protection de l'environnement
5. Autres activités, ouvrages et travaux soumis à la police de l'eau
6. Actions visant de façon spécifique la protection des eaux souterraines
7. Cadres de planification et de programmation
8. Les moyens financiers mis en ouvre.
9. Résumé des constatations et propositions.
Chapitre VII LES ACTIONS VISANT SPÉCIFIQUEMENT LES POLLUTIONS DIFFUSES
1. Origine des pollutions diffuses
2. Quelques rappels concernant le sol et ses relations avec les polluants
3. Panorama des actions visant la maîtrise des pollutions diffuses d'origine agricole
4. Les actions découlant de la directive " nitrates "
5. L'opération Ferti-Mieux
6. Le volet "élevage" du PMPOA
7. La réglementation des produits phytosanitaires
8. Le volet " phytosanitaires " du PMPOA et les autres actions relatives aux produits phytosanitaires
9. Les opérations intégrées d'initiative locale : " Bretagne Eau Pure "
10. Les mesures agri-environnementales et les contrats territoriaux d'exploitation
11. Résumé des constatations et propositions
Chapitre VIII LES PÉRIMÈTRES DE PROTECTION DES CAPTAGES
1. Fondements législatifs et réglementaires.
2. Une procédure longue sinon compliquée
3. Un coût apparent variable mais rarement très élevé.
4. Une protection utile, dont il faut reconnaître les possibilités et les limites
5. Des efforts et des progrès
6. Où en est-on ?
7. De nombreux motifs d'insatisfaction
8. Résumé des constatations
9. Propositions, dans le cadre de la réglementation existante.
10. Voies d'amélioration impliquant une modification de la réglementation
Chapitre IX AUTRES ACTIONS LOCALES RÉALISÉES À L'INITIATIVE DES COLLECTIVITES DISTRIBUTRICES D'EAU POTABLE
1. Les actions de réduction des rejets polluants.
2. Les actions contractualisées de modification des pratiques agricoles.
3. Les acquisitions foncières
4. Résumé des constatations et propositions
Chapitre X LES INTERFÉRENCES D'AUTRES POLITIQUES
1. Politique de résorption des sites et sols potentiellement pollués
2. Politique de contrôle des produits chimiques susceptibles d'être dispersés dans l'environnement.
3. La politique des déchets..
4. La politique des transports
5. La politique agricole.
Chapitre XI ÉLÉMENTS DE PROSPECTIVE
1. Nouvelles menaces pour la qualité des ressources en eau
2. Scénarios de rupture : l'eau n'est plus potable
3. Approche économique de scénarios " eau en bouteille "
4. Recommandations
Chapitre XII PRINCIPALES PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS
1. Élaborer une véritable politique nationale de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine
1.1. Changer d'ambition
1.2. Répondre aux insuffisances constatées et aux nouveaux défis
1.3. S'appuyer sur un système renforcé d'observation et de suivi des ressources en eau
1.4. Mettre en cohérence les différents plans et programmes d'actions et les prendre davantage au sérieux
1.5. Développer un contrôle efficace du respect des règles édictées
1.6. Articuler politique nationale et actions d'initiative locale
2. Développer la recherche
3. Saisir l'occasion qu'offre la mise en ouvre de la directive-cadre
4. Élargir l'évaluation aux départements et territoires d'Outre-mer
Réponses des ministères
Avis du ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement
Avis du ministère de l'Agriculture et de la Pêche
Avis du ministère de l'Emploi et de la Solidarité - Direction générale de
la Santé
Avis du ministère de l'Intérieur
LISTE DES ANNEXES
Annexe 1 : Composition de l'instance
Annexe 2 : Cahier des charges de l'instance
Annexe 3 : Questionnaire évaluatif modifié
Annexe 4 : Liste des personnes auditionnées
Annexe 5.1 : Glossaire
Annexe 5.2 : Liste des sigles utilisés
Annexe 6 : Éléments de bibliographie
Nota : les annexes 7 et suivantes sont consultables sur le site du
Commissariat général du Plan
" http://www.plan.gouv.fr "

Extrait
La politique de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine : rapport d'évaluation
Franck VILLEY-DESMESERETS
Septembre 2001

 
PRINCIPALES PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS
Chacun des chapitres VI à XI s'achève par une liste des propositions et recommandations qu'il a paru possible d'élaborer à partir de l'évaluation des actions visées par le chapitre (pour les chap. VI à X) ou d'une ébauche de réflexion prospective (pour le chap. XI).Nous proposons de trouver dans le présent chapitre les principales propositions et recommandations ainsi que celles qui, ne se rattachant pas précisément à l'objet d'un chapitre, risquent d'avoir été mal mises en valeur dans le corps du rapport. Des renvois seront faits chaque fois que possible aux chapitres où figurent les propositions détaillées.
1. Élaborer une véritable politique nationale de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine
1.1. Changer d'ambition
La " politique " soumise à l'évaluation s'est révélée être un ensemble d'actions assez peu ordonné (cf. chap. V). Il est temps de passer à la définition d'une véritable politique de préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine, constituant un élément cohérent de la politique de l'eau.Cette politique, s'inscrivant dans le contexte nouveau défini par la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau devrait :
o Poursuivre et contrôler plus efficacement les actions déjà menées sur l'ensemble du territoire, vis-à-vis des rejets polluants individualisables.
o Promouvoir des actions renforcées pour la protection des masses d'eau utilisées pour l'alimentation en eau potable, par des procédures simplifiées et clarifiées de mise en place des périmètres de protection (cf. chap. VIII) et en appuyant le raisonnement aussi bien que l'action sur l'identification explicite des zones d'alimentation des captages (cf. chap. VI, VII, VIII, IX).
o Rendre applicables (par des décrets d'application) et mettre en ouvre les dispositions de l'article 9-2 de la Loi 92-3 du 3 janvier 1992 relatives aux " zones de sauvegarde de la ressource " qui semblent pouvoir constituer le cadre de transposition en droit français des dispositions de la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 relatives aux " zones protégées " pour la production actuelle ou future d'eau destinée à la consommation humaine (cf. chap. VII).
o Développer beaucoup, réorienter dans certains cas et rendre plus cohérentes les actions portant sur les pollutions diffuses liées pour l'essentiel aux modes d'occupation du territoire et aux pratiques agricoles (cf. chap. VII et X).
L'élaboration et la mise en ouvre de cette politique devrait :
- s'attacher à remédier aux insuffisances constatées dans l'action passée et à préparer une réponse aux nouveaux défis ;
- s'appuyer sur un système renforcé d'observation et de suivi des ressources en eau ;
- mettre en cohérence les différents plans et programmes d'action et les prendre davantage au sérieux ;
- développer un contrôle efficace du respect des règles édictées ;- articuler politique nationale et actions d'initiative locales.1.2. Répondre aux insuffisances constatées et aux nouveaux défis
[L'énumération qui suit n'est pas exhaustive et le lecteur est invité à se reporter aux différents chapitres pour une vue plus complète et plus détaillée].L'élaboration et la mise en ouvre de la politique devrait :
- développer un système d'évaluation de la dépense publique ;
- se fixer de véritables objectifs de résultats et pour cela prendre en compte explicitement le facteur temps dans l'évaluation et la fixation des objectifs à atteindre ;
- orienter la mise en ouvre de la réglementation relative aux produits phytosanitaires vers une prise en compte plus complète des effets sur l'eau dans différentes conditions d'utilisation, et accélérer le réexamen des substances les plus anciennes (cf. chap. VII). Ne pas prendre comme seule référence la limite formelle de 0,1µ/l mais prendre aussi effectivement en compte la toxicité et l'écotoxicité de chaque substance et de ses métabolites (cf. chap. IV et VII) ;
- veiller au respect de toutes les conditions à remplir pour un bon usage du principe de précaution, lequel suppose notamment que l'on réexamine les dispositions prises lorsque les connaissances ont progressé et que l'on admette que ce réexamen puisse se traduire, suivant les cas, aussi bien par un relèvement que par un abaissement des valeurs limites initialement fixées (cf. chap. IV) ;- simplifier la mise en ouvre des périmètres de protection et mieux informer sur les possibilités et les limites de la procédure (cf. chap. VIII) ;
- prendre en compte les polluants de demain ou au moins préparer leur prise en compte : perturbateurs endocriniens, agents pathogènes non conventionnels, phosphore et effets directs ou indirects de l'eutrophisation, polluants affectant les qualités organoleptiques de l'eau. (cf. chap. XI).
1.3. S'appuyer sur un système renforcé d'observation et de suivi des ressources en eau
Il s'agit principalement (cf. chap. III) :
- de développer le réseau d'observation des eaux souterraines ;
- de ne pas viser un système d'observation unifié, mais de veiller à ce que les données soient échangeables ;
- de se donner comme objectif de pouvoir modéliser l'évolution de la qualité des ressources en eau pour prévoir les évolutions inéluctables et évaluer ce que l'on peut attendre, et dans quels délais, de telle ou telle action ;
- de recueillir pour cela non seulement les données qualitatives et quantitatives relatives aux ressources en eau et aux milieux aquatiques mais aussi les données relatives aux diverses pressions qui agissent sur la qualité de l'eau (occupation des sols, intrants utilisés en agriculture, installations classées.).
Ce système d'observation et de modélisation est tout à fait essentiel pour préparer la mise en ouvre de la " directive-cadre " aussi bien que pour créer les conditions d'une conscience partagée des enjeux, des conditions de progrès et des difficultés liées à la préservation de la ressource en eau destinée à la consommation humaine.
1.4. Mettre en cohérence les différents plans et programmes d'actions et les prendre davantage au sérieux
Des plans et programmes visent, plus ou moins spécifiquement, à protéger les ressources en eau contre différentes pollutions et notamment contre celles diffuses d'origine agricole : programmes relatifs aux nitrates d'origine agricole, programmes (prévus par la directive européenne de 1975) lorsque l'on dépasse la limite de qualité d'une eau brute superficielle ou lorsque l'on déroge à une limite de qualité de l'eau distribuée (conformément à la directive européenne de 1998), programmes à établir pour la mise en ouvre de la directive-cadre.Il paraît indispensable de mettre en cohérence les différents plans et programmes en veillant (cf. chap. VII) :
- à évaluer aussi précisément que possible les résultats atteignables, à quelles conditions et dans quels délais ;
- à exprimer explicitement les objectifs retenus, les indicateurs de résultats et les délais ;
- à rechercher des indicateurs de résultats intermédiaires lorsque, comme ce sera souvent le cas, l'objectif final ne pourra être atteint qu'à long terme ;
- et surtout à bien articuler entre eux les différents instruments d'action dont dispose la puissance publique.

L'enjeu attaché aux pollutions diffuses d'origine agricole, la complexité des mécanismes en jeu (cf. chap. VII), le nombre des acteurs, les interférences avec d'autres politiques (cf. chap. X) et le temps nécessaire pour obtenir des résultats tangibles justifient que la politique organise la combinaison de différents instruments pour atteindre des objectifs géographiquement modulés :- sur l'ensemble du territoire : prévenir gaspillages et accidents en première priorité puis promouvoir un comportement de professionnel diligent (qui doit, à terme, devenir général) ;
- dans certaines zones hydrologiques (certaines zones d'alimentation de captages ou de ressources en eau à utiliser dans le futur pour la production d'eau potable) induire un changement des productions agricoles ou de l'occupation des sols.Le cadre de représentation est montré pour l'azote mais il se transposerait facilement pour les produits phytosanitaires, par exemple.
La politique se décline en trois niveaux d'objectifs, le troisième ne concernant que des zones qui appellent une action renforcée pour préserver la ressource en eau. La politique combine plusieurs instruments orientés vers les mêmes cibles.
L'acceptabilité et le caractère contrôlable des différentes mesures doivent également être évalués et pris en compte.
1.5. Développer un contrôle efficace du respect des règles édictéesLa crédibilité et l'efficacité des actions menées jusqu'ici souffrent gravement non seulement d'un défaut de contrôle mais aussi du caractère non contrôlable ou très difficilement contrôlable de certaines règles (cf. chapitre VII).
L'élaboration de la politique doit s'attacher à vérifier le caractère contrôlable des obligations imposées (notamment pour la lutte contre les pollutions diffuses). Un renforcement des effectifs des services exerçant des fonctions de police est sans doute nécessaire. Le développement de l'écoconditionnalité (cf. chap. X) peut aussi renforcer les moyens de contrôle et de sanction. Il reste qu'on ne pourra jamais exercer un contrôle systématique de toutes les sources potentielles de polluants et que des stratégies efficaces de contrôle doivent donc être définies dès la mise en place des actions ou étudiées sans retard lorsque cela n'a pas été le cas.
1.6. Articuler politique nationale et actions d'initiative localeL'ensemble des éléments qui précèdent suppose l'affirmation d'une volonté politique forte au niveau national, relayée par une volonté politique également forte au niveau local.Le cadre approprié pour la définition de la stratégie et la mise en ouvre de programmes d'action peut être celui du district hydrographique, au sens de la directive-cadre, c'est-à-dire celui du bassin. Mais est-ce la bonne dimension et certains grands bassins ne devraient-ils pas se découper en plusieurs districts comme cela a été fait pour la préparation de plusieurs SDAGE ?La zones d'excédents structurels de déjections animales (cf. chap. VII) appellent des actions plus vigoureuses que celles qui ont été menées jusqu'ici et il faut définir puis mettre en ouvre les moyens d'obtenir une réduction de l'effectif animal dans ces zones.
Pour les actions plus locales, les zones d'alimentation des captages (cf. chap. VI, VII, VIII et IX) doivent constituer le cadre de la réflexion sur la protection spécifique des ressources en eau utilisées pour l'alimentation humaine. Il importe de promouvoir les études d'évaluation des risques dans ces zones puis d'aider les maîtres d'ouvrages existants (communes importantes ou groupements de communes en charge de la distribution d'eau potable, souvent départements, éventuellement régions) à définir et mettre en ouvre les actions visant à réduire les risques de pollution et à préserver ou reconquérir la qualité de la ressource.Le niveau local devrait être aussi celui où se développent des processus de concertation rassemblant tous les intéressés dans la démarche qui commence par l'évaluation des risques et doit s'appuyer sur un important effort de recherche.

Pour ne pas se trouver toujours en situation d'essayer de maîtriser des pollutions déjà graves, il faut accroître de façon importante l'effort de recherche portant notamment sur :- la connaissance des nouveaux polluants, de leur circulation et de leur transformation dans l'environnement et de leurs effets sur la santé humaine ;- les relations entre les polluants et le sol à différentes échelles en s'intéressant à l'azote, aux produits phytosanitaires et au phosphore ;- sans oublier les sciences sociales dont l'apport est essentiel pour progresser dans la compréhension des processus de concertation, de partage des connaissances, de prise de conscience d'un problème collectif et de construction de règles d'action communes fondées sur des engagements réciproques.
3. Saisir l'occasion qu'offre la mise en ouvre de la directive-cadre
L'engagement pris de mettre en ouvre la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau doit fournir l'occasion de donner plus de cohérence d'ensemble à l'action publique pour la préservation de la ressource en eau destinée à l'alimentation humaine, notamment :
- par la mise en place d'un système d'observation et de modélisation ;
- par la désignation des masses d'eau appelant une protection particulière ;
- par le développement de l'évaluation économique ;
- par l'élaboration de programmes d'action.
Mais la démarche à suivre doit respecter des exigences précises et le calendrier ne laisse pas place pour l'hésitation. Il importe d'agir rapidement, or les moyens à engager seront coûteux en hommes et en argent.
4. Élargir l'évaluation aux départements et territoires d'Outre-mer
Comme cela a été indiqué au chapitre Premier, l'instance d'évaluation a considéré qu'elle ne disposerait ni des données voulues ni du temps nécessaire pour étendre son travail au-delà du territoire métropolitain.
L'instance est cependant bien consciente que des problèmes importants de qualité des ressources en eau et même de qualité de l'eau distribuée pour la consommation humaine se posent dans les départements et territoires d'Outremer, et elle recommande que le cas des DOM-TOM fasse l'objet d'investigations particulières.