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La réforme des finances locales

Auteur(s) :

    • FRANCE. Direction générale des collectivités locales

Editeur :

  • Direction générale des collectivités locales

Date de remise : Mars 2002
545 pages

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Sur la base des résultats du débat national mené avec des élus, le rapport analyse l'architecture actuelle du financement des collectivités locales. Après vingt ans de décentralisation, les finances locales sont amenées à évoluer autour de nouveaux principes. Les pistes évoquées relèvent du domaine fiscal et budgétaire. Sur le plan fiscal, il distingue une première catégorie de mesures modifiant la structure de la fiscalité locale, soit qu'elles modifient l'affectation des impôts locaux existants entre niveaux de collectivités locales, soit qu'elles font appel à de nouvelles ressources fiscales. Une seconde catégorie de mesures s'insère dans l'architecture actuelle tout en s'efforçant de la rendre plus juste. Sur le plan budgétaire, le rapport présente les voies d'une réforme des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales permettant de tenir davantage compte de la situation réelle de chaque collectivité tout en assurant une prévisibilité de leurs ressources. Il propose ainsi une plus grande globalisation des concours financiers de l'Etat de nature à dégager des ressources supplémentaires en faveur de la péréquation dans le cadre de règles d'évolution compatibles avec l'objectif de retour à l'équilibre des finances publiques.


Sommaire
La
réforme des finances locales
Direction
Générale des Collectivités Locales
Mars
2002
INTRODUCTION ( fichier pdf 67 ko)
CHAPITRE 1 - LE SYSTEME DE FINANCEMENT DES COLLECTIVITES LOCALES EST MARQUE
PAR UNE GRANDE COMPLEXITE ET DES SITUATIONS CONTRASTEES (fichier pdf 258 ko)
section 1. La situation financière des collectivités locales est globalement
satisfaisante
1 - Une baisse de l'endettement
2 - Un effort de maîtrise de l'évolution des charges courantes
3 - Une progression dynamique de leurs recettes courantes
4 - Ces évolutions ont permis aux collectivités locales de reconstituer leur
capacité d'épargne

section 2. Cette situation reste marquée par de fortes inégalités dues à la
structure de la fiscalité locale.
I. Les inégalités entre collectivités locales sont importantes
A - La disparité des bases et des produits est importante
B - La péréquation des ressources reste limitée
II. La fiscalité locale ne satisfait qu'imparfaitement l'exigence de justice
fiscale.
A - Une assiette vieillie et insuffisamment équitable
B - L'Etat est conduit à multiplier les allégements sous forme de dégrèvements
ou d'exonérations

section 3. les concours de l'etat se caractérisent par une grande complexité
et par une répartition insuffisamment péréquatrice tandis que l'essor de l'intercommunalité
plaide pour un aménagement des règles de répartition.
I. La faible lisibilité du dispositif de dotations résulte de la multiplicité
des objectifs poursuivis et de l'accumulation des réformes partielles sans refonte
d'ensemble
A - Le dispositif de dotations est devenu complexe et peu lisible
B - La multiplicité des objectifs poursuivis et l'accumulation des réformes
partielles sans refonte d'ensemble alimentent cette complexité
II. L'accroissement de la place de la péréquation ces dernières années demande
à être encore amplifié
III. Le développement de l'intercommunalité plaide pour un aménagement des règles
de répartition de la DGF

Chapitre 2 : LA NECESSAIRE MAIS DIFFICILE REFORME DE LA FISCALITE LOCALE
(fichier pdf 924 ko)

Section 1. malgre un contexte contraint, des réformes importantes ont été conduites
au cours de ces dernières années
Sous-Section 1. Un contexte contraint
I. La responsabilité fiscale des collectivités locales
II. La part substantielle occupée par la fiscalité directe locale en France
au sein des budgets locaux
III. La prise en compte des équilibres économiques et financiers
Sous-Section 2. Des réformes importantes ont été conduites au cours de ces dernières
années
I. L'abaissement des droits de mutation
II. La réforme de la taxe d'habitation
A. La suppression de la part régionale de la taxe
B. La réforme des dégrèvements
III . La réforme de la taxe professionnelle
A. Un effort financier pour l'Etat
B. Une réforme favorable à l'emploi
IV. La suppression de la vignette pour les particuliers

Section 2. moderniser la fiscalité locale dans le cadre d'une nouvelle architecture

Sous-Section 1. La spécialisation des impôts locaux par niveau de collectivités
locales.
I. Le schéma de spécialisation retenu par la Commission pour l'avenir de la
décentralisation
A. Les propositions formulées
B. La spécialisation fiscale territoriale proposée par la Commission pour l'avenir
de la décentralisation soulève certaines difficultés
1. Des transferts de ressources importants entre catégories de collectivités
locales et entre collectivités elles-mêmes
2. Une sensibilité accrue aux aléas d'une seule base
II. Un autre scénario de spécialisation a été simulé
III. Une spécialisation par couples de collectivités
Sous-Section 2. L'introduction d'une fiscalité de substitution au profit des
collectivités locales
I - La transformation d'un impôt national en impôt local
A. La taxe sur la valeur ajoutée (137 Mds€)
B. La taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) (23
Mds€)
C. Les autres impôts d'Etat se heurtent également à de sérieuses difficultés

II- Les propositions de création de nouveaux impôts au profit des collectivités
locales
A. La création d'une taxe sur le gaz au niveau local
B. La création d'une taxe sur les télécommunications
III. Le partage du produit d'un impôt d'Etat au bénéfice des collectivités locales


Section 3. Moderniser la fiscalité locale dans le cadre de l'architecture existante

Sous-Section 1. La difficile révision des valeurs locatives cadastrales
I. L'ancienneté des bases actuelles
II. Les principes de la révision de 1990
A. Une simplification des modalités d'évaluation
B. Une participation active des élus locaux et des contribuables aux opérations
de révision
C. Une neutralité globale sur la pression fiscale
III. Les résultats de la révision de 1990
A. Des transferts de charge importants entre contribuables
B. Des mécanismes correcteurs insuffisants
1 - Conséquences sur la taxe foncière sur les propriétés bâties
2 - Conséquences sur la taxe d'habitation
IV. Le statu quo n'est pas satisfaisant
Sous-Section 2. La mise à jour permanente des bases et la révision d'initiative
locale
I. Donner la possibilité aux collectivités locales d'opter pour l'introduction
des nouvelles bases issues de la révision de 1990, avec la possibilité d'en
moduler les effets
A. Le dispositif envisageable
B. Le choix de la collectivité ayant l'initiative de la révision devrait être
clarifié
II. Mettre en place un dispositif de mise à jour permanente des bases de 1970

A. Doter l'administration fiscale des moyens d'une politique plus active de
mise à jour
B. Le cas échéant, permettre aux collectivités locales de procéder à une actualisation
des bases portant sur des données collectives
Sous-Section 3. La recherche de nouveaux éléments d'assiette
I - Substituer à la valeur locative la valeur vénale.
A. La connaissance de la valeur vénale
B. L'instabilité de la base de l'impôt pour les collectivités locales
C. Les transferts de charges entre contribuables
II. Introduire pour les ménages des éléments d'assiette prenant davantage en
compte les capacités contributives de chaque foyer
A. Retenir le revenu comme assiette de la taxe départementale
B. Introduire une part de revenu dans l'assiette de la taxe d'habitation
1. Première option : ajouter à la valeur locative une fraction de revenu fixée
à 2 %
2. Deuxième option : ajouter à la valeur locative 10 % du revenu diminué d'abattements

C. Elargir les possibilités d'abattement laissées à l'initiative des collectivités
locales
III. Modifier l'assiette de la taxe professionnelle
A. La prise en compte du bénéfice ou de la valeur ajoutée
1. Une évolution possible consiste à prendre en compte le résultat de l'entreprise.

2. Intégrer la valeur ajoutée de l'entreprise dans l'assiette actuelle de la
taxe professionnelle B. La taxation des actifs financiers et/ou incorporels

Sous-Section 4. Etudier la possibilité d'une fusion de la taxe d'habitation
et de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les propriétaires - occupants

I. La suppression de l'une ou l'autre de ces deux impositions pour les propriétaires
- occupants ne paraît pas opportune
II. La création d'une nouvelle taxe unique sur les propriétaires - occupants
se substituant, pour ces redevables, aux deux taxes actuelles
Sous-Section 5. Réformer les règles de lien entre les taux
I. La déliaison des taux présente des risques
A. La suppression du lien entre la seule taxe d'habitation et la taxe professionnelle

B. L'assouplissement des conditions actuelles de recours à la majoration spéciale
du taux de taxe professionnelle C. L'ouverture du droit à augmentation du taux
de taxe professionnelle en cas de diminution de bases pour les groupements à
Taxe Professionnelle Unique
II. En revanche, il paraît souhaitable de simplifier et de moderniser certaines
règles de lien
A. Substituer aux références actuelles les taux moyens des collectivités locales
et des groupements de même nature en distinguant selon des strates de population

B. Créer un " droit à récupération " en matière de taxe professionnelle
C. Certains assouplissements pourraient être apportés aux règles actuelles s'imposant
aux groupements à taxe professionnelle unique

CHAPITRE 3 : LA REFORME DES CONCOURS DE L'ETAT DEVRAIT VISER UNE GLOBALISATION
ACCRUE ET UNE REPARTITION PLUS JUSTE (fichier pdf 417 ko)
section 1. Le maintien d'un mécanisme d'enveloppe normée pourrait s'accompagner
de certains aménagements
I. Le principe de l'enveloppe normée a fait ses preuves depuis sept ans
II. Le maintien d'un dispositif d'enveloppe normée ne suppose cependant pas
nécessairement la reconduction à l'identique du dispositif actuel
III. Les règles de régularisation de la DGF pourraient être réexaminées
A - Le mode de régularisation de la DGF
B - La prise en compte de la régularisation de la DGF dans l'enveloppe normée
des concours de l'Etat
section 2. Les concours de l'Etat devraient être simplifiés
I. Certaines dotations actuellement autonomes pourraient être intégrées dans
la DGF
II. Le mouvement de globalisation pourrait également concerner les dotations
d'équipement
A - La DDR et la DGE des communes pourraient être regroupées au sein d'une dotation
unique
B - Une fusion de la DDEC et de la DGE des départements serait également envisageable

C - Enfin, l'hypothèse d'une fusion de la DGE et du FCTVA pourrait être mise
à l'étude
section 3. Le mouvement de simplification des dotations devrait s'accompagner
d'une accentuation de la place de la péréquation
I. Au sein de la DGF des communes et des groupements, le réexamen de la dotation
forfaitaire des communes permettrait de dégager des ressources supplémentaires
pour les dotations de solidarité communales et pour l'intercommunalité
A - La réforme de la DGF pourrait concerner en premier lieu la dotation forfaitaire

B - La réforme devrait en second lieu avoir pour objectif de dégager des marges
significatives en faveur de la péréquation tout en assurant le financement de
l'intercommunalité
C - Enfin, la réforme devrait être l'occasion d'aménager les critères de répartition
de la DSU et de la DSR afin d'accroître leur caractère péréquateur
II. La dotatiobn d'intercommunalité devrait être réformée dans le sens d'une
réduction de la volatilité des dotations allouées aux groupements de communes

A. La dotation d'intercommunalité pèse sur le financement de la péréquation
et sa répartition est relativement instable
B - La réforme devrait viser un réaménagement et une stabilisation des modalités
de financement de l'intercommunalité
III. L'aménagement de la DGF des départements pourrait permettre d'accroître
substantiellement la place de la péréquation entre collectivités départementales

IV. La création d'une part régionale au sein de la DGF et de la DGE permettrait
de simplifier les relations financières entre l'Etat et les régions et de rationaliser
la péréquation inter-régionale
V. De manière générale, les critères utilisés pour la répartition des dotations
devraient être aménagés
A - Le potentiel fiscal devrait être adapté aux évolutions fiscales et institutionnelles
en cours
B - Le critère du logement social apparaît comme un critère peu pertinent
C - Le critère du nombre d'élèves s'avère lui aussi peu pertinent
section 4. L'amélioration des outils de péréquation horizontale passe en priorité
par une réforme des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle
(FDPTP)
I. La péréquation horizontale doit être développée
II. Dans le cadre de cette réflexion, il est nécessaire de faire porter plus
particulièrement l'analyse sur les fonds départementaux de péréquation de la
taxe professionnelle (FDPTP)
A - supprimer la péréquation départementale en lui substituant une péréquation
globale nationale
B - Conserver la péréquation départementale sous sa forme actuelle en y ajoutant
un second mécanisme consistant en une péréquation de ressources de taxe professionnelle.


ANNEXES
1. Disparité des ressources entre les collectivités (fichier pdf 587 ko) · concentration
des bases de taxe professionnelle et de taxe foncière entre les différents niveaux
de collectivités · écart de richesse potentielle fiscale entre les différents
niveaux de collectivités

2.1 Scénarii de spécialisation (fichier pdf 443ko) 2.1.1 proposition de la Commission
pour la réforme de la décentralisation. 2.1.2 autre scénario de spécialisation
: transfert par une hausse individualisée des taux 2.1.3 proposition du Comité
des finances locales de couplage pour l'ensemble des collectivités

2.2 Révision des valeurs locatives cadastrales (fichier pdf 175 ko) 2.2.1 résultats
de l'intégration de la révision 1990 : hypothèse n° 1 2.2.2 résultats de l'intégration
de la révision 1990 : hypothèse n° 2

2.3 Introduction d'une part de revenu dans l'assiette de la taxe d'habitation(fichier
pdf 881ko) 2.3.1 hypothèse n° 1 : simulation du dispositif (part fixe du revenu
sans abattement) 2.3.2 hypothèse n° 2 : simulation du dispositif (part fixe
du revenu avec abattement)

2.4 Prise en compte de la valeur ajoutée dans la taxe professionnelle (fichier
pdf 104 ko)

2.5 Réforme des autres impôts locaux (fichier pdf 77ko) la taxe de séjour la
taxe sur l'affichage publicitaire la taxe d'enlèvement des ordures ménagères


3.1 Situation actuelle des concours financiers de l'Etat (fichier pdf 149 ko)
3.1.1 tableau des concours financiers de l'Etat en 2002 3.1.2 évolution de la
structure des concours financiers depuis 1997 3.1.3 évolution des concours financiers
depuis 1990

3.1.4 tableau sur la progression de la péréquation au sein de la DGF depuis
1995 (fichier pdf 97 ko)

3.1.5 listing par commune des dotations par habitant cumulées (y compris intercommunalité)
(fichier pdf 182ko) 3.2 Contraintes entourant la gestion actuelle des dotations


3.2.1 tableau récapitulatif des critères actuellement utilisés pour répartir
les dotations (fichier pdf 50 ko)

3.2.2 tableau récapitulatif des données dont le recensement est assuré par les
préfectures (fichier pdf 51 ko) 3.3 Document de synthèse de l'étude du Commissariat
général du Plan sur la péréquation

3.4 Réformes envisageables concernant les dotations de l'Etat 3.4.1 architectures
actuelle et future des concours financiers (fichier pdf 116 ko)

3.4.2 masses actuelles et futures de la DGF (fichier pdf 67 ko)

3.4.3 architectures actuelle et future de la DGF des communes et EPCI (fichier
pdf 50 ko)

3.4.4 résultats de simulations (fichier pdf 91ko) 3.5 Réformes des FDPTP

3.5.1 analyse détaillée des simulations de péréquation (fichier pdf 99 ko)

3.5.2 données et hypothèses utilisés pour effectuer les simulations (fichier
pdf 58 ko)

3.5.3 récapitulatif pour chaque type de collectivité des simulations effectuées
(fichier pdf 57 ko)

3.5.4 communes : 1ère hypothèse : remplacement du FDPTP actuel (fichier pdf
150 ko)

3.5.5 communes : 2ème hypothèse : simulation d'un premier type d'écrêtement
complémentaire au FDPTP actuel(fichier pdf 137 ko)

3.5.6 communes : 3ème hypothèse : simulation d'un deuxième type d'écrêtement
complémentaire au FDPTP actuel (fichier pdf 100 ko)

3.5.7 EPCI à taxe professionnelle unique : simulations d'un écrêtement substitué
ou complémentaire au FDPTP actuel(fichier pdf 24ko)

3.5.8 EPCI à fiscalité additionnelle : simulations d'un écrêtement substitué
ou complémentaire au FDPTP actuel(fichier pdf 36ko)

3.5.9 EPCI à taxe professionnelle de zone : simulations d'un écrêtement substitué
ou complémentaire au FDPTP actuel(fichier pdf 17 ko)

3.5.10 départements : simulation d'un écrêtement effectué sur la totalité des
bases de taxe professionnelle(fichier pdf 34 ko)

3.5.11 régions : simulation d'un écrêtement effectué sur la totalité des bases
de taxe professionnelle(fichier pdf 32ko)

3.5.12 Seine-Maritime : deux hypothèses de répartition des écrêtements effectués
sur la totalité des bases de taxe professionnelle des communes en fonction du
potentiel fiscal par habitant(fichier pdf 128 ko)
3.6 Contributions 3.6.1 Avis du Comité des finances locales sur la note d'orientation
du Gouvernement 3.6.2 Position de l'Association des Maires de France 3.6.3 Position
de l'Assemblée des Départements de France 3.6.4 Position de l'Assemblée des
Communautés de France
 


 
 

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