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Organiser la politique européenne et internationale de la France : rapport du groupe présidé par Jacques Lanxade

Auteur(s) :

Editeur :

  • La Documentation française

Date de remise : Décembre 2002
221 pages

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L'organisation de l'appareil de politique étrangère et européenne de la France est l'un des enjeux majeurs de la réforme de l'Etat. Le présent rapport vise notamment à améliorer la définition de la stratégie de la France et souligne le rôle déterminant de l'information. Il analyse, à tous les niveaux, les structures de coordination et de prise de décision en matière européenne et internationale et propose des pistes pour les améliorer. Il insiste aussi pour que l'importance du renseignement soit mieux reconnue. Il est complété par une série d'annexes parmi lesquelles une synthèse des propositions du groupe de travail et une présentation des pratiques au Royaume-Uni, aux Etats-Unis et en Allemagne.

Sommaire

Organiser

la politique européenne et internationale de la France

Jacque Lanxade, Nicolas Tenzer

COMMMISSARIAT GENERAL DU PLAN

Décembre 2002

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE - ORGANISER LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE LA FRANCE

Chapitre Premier : Un diagnostic contrasté : une situation acceptable, mais des difficultés de plus en plus nombreuses

1. Une organisation généralement plus performante qu'ailleurs qui permet de dégager et de défendre des positions cohérentes

2. Un déficit de stratégie

3. Des difficultés de compréhension entre le centre parisien et la représentation permanente

4. Des défauts non imputables aux structures institutionnelles et administratives françaises

5. Une implication politique trop faible : la difficulté de rendre des arbitrages politiques

6. Les limites actuelles du rôle du SGCI

7. Des priorités mal hiérarchisées

8. Une influence mal organisée et un travail de collecte d'informations déficient

9. Une mauvaise utilisation des experts nationaux détachés et des fonctionnaires européens et une gestion déplorable des retours

Chapitre 2 : Quelques voies de réforme possibles

1. Rattacher le ministre chargé des Affaires européennes au Premier ministre

2. Conférer un rôle accru au Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI)

3. Accroître la place de la réflexion stratégique

4. Renforcer la coordination stratégique à haut niveau : pour un Conseil restreint en matière européenne

5. Créer les conditions d'une autonomie accrue de la représentation permanente

6. Redéfinir le rôle du ministère des Affaires étrangères dans les affaires européennes et assurer une meilleure coordination interne en son sein

7. Renforcer le rôle de coordination européenne et internationale des cabinets ministériels

8. Raffermir l'organisation européenne et internationale du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie

9. Rapprocher l'Europe de la société

DEUXIÈME PARTIE - GÉRER L'ACTION INTERNATIONALE

Chapitre 3 : Profiter d'une administration des affaires étrangères de qualité

1. Constat : un fonctionnement très perfectible sans bouleversements

2. Propositions : vers une organisation davantage centrée sur les priorités de la France

Chapitre 4 : Définir une stratégie de l'État

1. Constat : un défaut d'organisation de la stratégie

2. Propositions : constituer une aide à la décision stratégique

Chapitre 5 : Gérer les dossiers globaux

1. Constat : une administration trop approximative des dossiers globaux

2. Propositions : construire une politique de la globalisation

Chapitre 6 : Organiser la stratégie d'influence

1. Constat : une stratégie d'influence déficiente

2. Propositions : combler le retard français

TROISIÈME PARTIE - FAIRE DU RENSEIGNEMENT UNE PRIORITÉ

Chapitre 7 : Renforcer la coopération

1. Une coopération encore insuffisante

2. Favoriser la synergie et la cohérence des recherches : diriger le renseignement

Chapitre 8 : Accroître les facultés et la communauté d'analyse

1. Une fonction d'évaluation du renseignement insuffisamment développée

2. Vers un Joint Intelligence Committee à la française

Chapitre 9 : Développer une culture du renseignement

1. Mettre le renseignement au cœur de la préoccupation quotidienne de la tête de l'exécutif

2. Ouvrir les carrières de renseignement

3. Accroître les relations avec les milieux diplomatique et académique

ANNEXES

Annexe 1. Synthèse des propositions

Annexe 2. Membres du groupe de travail

Annexe 3. Liste des personnalités rencontrées

Annexe 4. Programme des séances

Annexe 5. Mandat du groupe de travail

Annexe 6. Bibliographie

Annexe 7. La communauté du renseignement aux États-Unis

Annexe 8. Le National Security Council

Annexe 9. Le mode de décision en matière internationale et européenne au Royaume-Uni

Annexe 10. Le renseignement au Royaume-Uni

Annexe 11. Le traitement des questions européennes en Allemagne

Extrait
Organiser la politique européenne et internationale de la France
Jacque Lanxade, Nicolas Tenzer
COMMMISSARIAT GENERAL DU PLAN
Décembre 2002

- Avant-propos -
par Jean-Michel Charpin Commissaire au Plan

La réforme de l'État a de multiples facettes. L'une d'entre elles repose sur l'examen méthodique des grands domaines de l'action publique afin d'apprécier la manière dont les missions, assignées par le pouvoir politique, sont remplies et, préalablement, pensées et définies.

Le présent rapport, élaboré sous la direction de l'amiral Jacques Lanxade, que je remercie vivement, et pour lequel Nicolas Tenzer a assuré les fonctions de rapporteur général, traite de l'une de ces missions, et non la moindre : la politique européenne, étrangère et de sécurité. Il a bénéficié de la disponibilité des personnes rencontrées, des postes diplomatiques qui ont aidé le président et le rapporteur général dans les missions qu'ils ont effectuées et, naturellement, des membres du groupe qu'il m'est agréable de remercier tout particulièrement. Naturellement, le rapport ne pouvait prétendre à l'exhaustivité et examiner en détail l'ensemble des structures administratives traitant des dossiers européens et internationaux. Dans certains cas, le respect de la confidentialité a empêché les auteurs d'aller plus loin dans leur constat et leurs propositions. Par ailleurs, le rapport s'interdit de porter une appréciation sur les missions elles-mêmes, alors même que c'est d'elles in fine que doit dépendre l'organisation retenue.

L'intérêt fondamental de ce travail réside dans la précision de ses analyses et le caractère opérationnel de ses recommandations dont il faut souligner qu'à quelques nuances près elles ont fait l'objet d'un large consensus. Sans insister ici sur chacune, il me paraît important d'attirer l'attention sur quelques axes majeurs.

Le premier concerne la stratégie. Le rapport, qui reconnaît la qualité technique de l'administration française et sa capacité à réagir dans l'urgence, insiste sur la difficulté d'élaborer une vision à moyen terme de ce qu'il faut faire. Le souci duprésent et des enjeux immédiats l'emporte trop souvent sur le dessein à plus longue échéance et sur la préparation en termes de moyens pour atteindre l'objectif. Que ce soit en matière européenne ou internationale, au sein de chaque ministère ou à l'échelon interministériel, l'administration doit se doter des instruments pour définir une stratégie. Celle-ci ne saurait être abstraite et générale, mais doit trouver des points d'application précis dans les relations bilatérales et multilatérales et s'articuler aux grandes échéances européennes et internationales.

Malgré la tendance française à l'abstraction, le poids et la force des idées paraissent, par un singulier paradoxe, encore insuffisamment reconnus.

On sent aussi chez les auteurs du rapport – et c'est le troisième axe – poindre la crainte que les affaires européennes et internationales n'aient pas encore suffisamment acquis en France droit de cité chez les décideurs français. Il en va de même, selon eux, des questions de renseignement. Le rapport établit un certain nombre de propositions judicieuses pour accroître la prise en compte de cette dimension par les pouvoirs publics, mais aussi par les milieux académiques. Doit s'opérer ainsi un lent travail de conversion du regard dont le sommet de l'État doit montrer l'exemple.

Enfin, le rapport est préoccupé par la question de la décision. Il en analyse minutieusement les circuits en matière européenne et internationale et ses propositions tendent à faire en sorte que la décision soit à la fois plus claire,  plus rapide et plus efficace – ce qui suppose aussi qu'elle soit mieux préparée et que les structures ne l'entravent pas, mais au contraire la facilitent.