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Evaluation de la réforme du secteur du transport ferroviaire : rapport du groupe présidé par Jean-Jacques Filleul

Auteur(s) :

Editeur :

  • La Documentation française

Date de remise : Janvier 2003
252 pages

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Ce rapport présente une évaluation de la réforme du secteur du transport ferroviaire intervenue en 1997, notamment en ce qui concerne la situation économique et financière du secteur, l'unicité du service public et les rapports sociaux. Il montre que, même si la SNCF a retrouvé des comptes proches de l'équilibre, le problème de l'endettement considérable du secteur ferroviaire public reste entier et obère son développement. L'unité de stratégie et d'action du système ferroviaire est mise en cause par les intérêts financiers divergents de RFF et de la SNCF, arbitrés par l'Etat sans logique claire ni transparence. Cette réforme demeure majoritairement rejetée par le corps social cheminot, qui y voit l'amorce du démantèlement de la SNCF. Ces questions doivent être traitées dans le cadre d'une régulation active du secteur des transports, indispensable pour développer une politique ambitieuse au service des populations, du développement durable et de l'aménagement du territoire.


Sommaire
Rapport
d'évaluation de la réforme ferroviaire
Conseil
supérieur du service public ferroviaire
Janvier
2002
Composition du groupe de travail du CSSPF « évaluation de la
réforme ferroviaire»

Préambule : Le contexte et les objectifs de la réforme ferroviaire
de 1997

Le contexte interne de la réforme de 1997 : une triple crise du système
ferroviaire
Des modalités de réflexion et d'élaboration marquées
par un sentiment d'urgence
D'ambitieux objectifs internes au mode ferroviaire et une dynamique propre

L'évaluation par le CSSPF

Chapitre I. La réforme et la situation économique et financière
du système ferroviaire
Les effets immédiats de la réforme en 1997
Le résultat net global du système ferroviaire s'améliore
de 1997 à 2000
La dette du système ferroviaire (SNCF+RFF) paraît se stabiliser
progressivement
Les relations financières triangulaires entre l'État, RFF
et la SNCF apparaissent complexes
Les concours de l'État et des collectivités publiques
Les principaux enseignements de la période 1996-2000

Chapitre II. La réforme et le développement du mode ferroviaire
Un consensus en faveur du mode ferroviaire et des trafics en hausse
Les dettes des deux établissements publics ne permettent pas le développement
du transport ferroviaire
Les besoins de développement et les mécanismes de limitation de
l'endettement
La réforme n'a pas réglé le problème du développement
futur du transport ferroviaire en France
Conclusion : un financement problématique du développement

Chapitre III. La réforme et l'efficacité économique
du système ferroviaire
L'efficacité globale du système ferroviaire de 1996 à
2000
Les effets de la réforme sur l'efficacité du système
ferroviaire
Conclusion : un bilan discutable

Chapitre IV. La réforme et la sécurité des circulations
ferroviaires
La sécurité constitue une spécificité forte du système
ferroviaire
Un premier bilan depuis la réforme de 1997 : la stabilité
L'organisation du système ferroviaire français et la sécurité

Conclusion : une séparation artificielle

Chapitre V. La réforme et les régulations du système
ferroviaire
Les principaux textes concernant les régulations en France
Les régulations avant la réforme de 1997
Les régulations après la réforme de 1997
Les régulations et l'Europe
Conclusion : un bilan négatif

Chapitre VI. La réforme et la construction européenne
L'Europe, un espace adapté pour le développement des chemins
de fer
La réforme et les directives de 1991-1995
Le « paquet ferroviaire » de 2001 et l'avis n°3 du CSSPF

La réforme et la préparation de la transposition du « paquet
ferroviaire » de 2001 au regard de l'avis n° 5 du CSSPF
Les orientations futures de la politique commune des transports à travers
le « Livre blanc » de la Commission du 12 septembre 2001
Conclusion : un bilan insatisfaisant et de nouvelles menaces pour le système
public ferroviaire

Chapitre VII. La réforme et la régionalisation des services
voyageurs
De la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement
du territoire (LOADT) à la loi relative à la solidarité
et au renouvellement urbains (SRU)
Le bilan de l'expérimentation de la régionalisation des SRV

La loi SRU et son projet de décret d'application au regard de l'avis
n°1 du CSSPF
Les évolutions retenues pour l'Île-de-France par la loi SRU

Les risques de la proposition de règlement européen sur les exigences
de service public de voyageurs au regard de l'avis n°du CSSPF
Conclusion : une expérimentation satisfaisante, une dynamique qui s'amplifie,
mais un avenir rendu incertain par la proposition de règlement européen
« OSP »

Chapitre VIII. La réforme et les relations sociales
L'accompagnement social de la réforme
Le ressenti actuel du personnel du système ferroviaire
La réalité de la conflictualité sociale à la SNCF

Des effets de la réforme sur les relations sociales

Chapitre IX. La réforme et la protection de l'environnement
Les atouts écologiques du train
Maîtriser les nuisances : agir sur l'ensemble du système
Les conditions de réussite des grandes innovations ferroviaires
Le processus d'innovation et la nécessité d'une «
réflexion/système »
La présence du rail français en Europe

Conclusion

Annexes du rapport d'évaluation de la réforme du secteur
du transport ferroviaire

Liste alphabétique des personnalités auditionnées par le
CSSPF ou son président

Décret de création du CSSPF
 



Synthèse
Rapport
d'évaluation de la réforme ferroviaire
Conseil
supérieur du service public ferroviaire
Janvier
2002
Le
19 juin 1998, le ministre chargé des Transports lance la « réforme
de la réforme » du secteur du transport ferroviaire. Elle rompt
avec une logique de déclin par une volonté de développement,
une politique de l'emploi, des aides de l'État au désendettement,
un engagement sur l'unicité du système ferroviaire,... Elle
crée le Conseil supérieur du service public ferroviaire, en particulier
pour effectuer, « dans un délai de trois ans à compter de
sa création, une évaluation de la réforme du secteur du
transport ferroviaire notamment en ce qui concerne la situation économique
et financière du secteur, l'unicité du service public et
les rapports sociaux » décret du 19 mars 1999) et pour «
proposer, s'il y a lieu, les évolutions nécessaires »
(intervention du ministre chargé des Transports lors de la table ronde
avec les syndicats SNCF du 19 juin 1998).

Les travaux du CSSPF confirment de sensibles évolutions vis-à-vis
du mode ferroviaire dans notre pays et en Europe. L'opinion prend la mesure
de l'intérêt du rail au regard des exigences de sécurité
et de protection de l'environnement. Les services rendus aux citoyens et
l'adéquation des infrastructures aux besoins, objectifs majeurs
de la politique des transports, font prendre conscience de la nécessité
d'une régulation active du secteur. Dans ce cadre général,
les travaux du CSSPF sur l'évaluation de la réforme ferroviaire
portent sur les thèmes fixés par le décret, rappelés
ci avant.

Le volet financier de l'évaluation prend acte de l'allégement
d'emblée de la dette d'infrastructure portée jusqu'en
1996 par la SNCF et des charges financières inhérentes. En contrepartie,
la plus grande partie de la dette et l'essentiel du déficit ont
été reportés sur RFF. La SNCF a retrouvé un compte
de résultat proche de l'équilibre et la
volonté d'entreprendre. Elle a su profiter de la reprise économique
grâce à une politique de volume, et ses recettes de trafic se sont
accrues de 23 % entre 1996 et 2000, à périmètre comparable.
Après une hausse encore forte en 1997, la dette du système ferroviaire
est quasiment stabilisée à partir de 1998 grâce aux aides
supplémentaires de l'État (dotations en capi-tal à
RFF, transferts au service annexe d'amortissement de la dette/SAAD) et
à la hausse des trafics de la SNCF, mais aussi en raison de la baisse
des investissements. Le mécanisme vertueux de maîtrise de la dette
de RFF, introduit par l'article 4 du décret relatif à ses
missions, oblige tout demandeur public d'un investissement d'infrastructure
ferro-viaire à apporter « un concours financier propre à
éviter toute conséquence négative sur les comptes de RFF
sur la période d'amortissement de cet investissement ». Il
ne s'applique qu'aux nouveaux investissements de RFF, et ceux de la
SNCF n'en bénéficient pas. Il a peu joué jusqu'à
présent, mais ses effets vont s'amplifier. Malgré ces dispositions,
la dette d'ensemble du système ferroviaire s'élève
encore à 200 milliards de francs (GF) [30,5 milliards d'euros (G
€ )] fin 2001, déduction faite de 59 GF [9 G € ] localisés
au SAAD, dont l'État assure le paiement des intérêts
et les remboursements, jusqu'à extinction. Le problème de
la dette reste entier. Le système ferroviaire n'est pas capable
de rem-bourser cette dette, encore moins d'assurer le développement
de son activité et de financer les besoins d'investissements fortement
croissants des dix ans qui viennent, de l'ordre de 30 GF [6,6 G €
] par an, pour mettre en oeuvre la politique de rééquilibrage
rail-route voulue par les pouvoirs publics. Cette politique trouve déjà
une traduction concrète dans les contrats de Plan État-régions
(XII e Plan) et dans les schémas multimo-daux de services collectifs
de transport.

L'autre volet majeur de la réforme est la séparation institutionnelle
entre gestionnaire d'infrastructure et entreprise ferroviaire. La réforme
ferroviaire issue de la loi du 13 février 1997, qui va au-delà
des directives européennes y compris les plus récentes, a voulu
que la modification structurelle apportée au système ferroviaire
par la création de RFF ne remette pas en cause « l'unité
de la SNCF ». En 1998, la « réforme de la réforme
» n'a pas modifié l'organisation mise en place un an
auparavant et a affirmé « l'unicité du service public
ferroviaire ». Mais qu'en est-il, quatre ans après la réforme
de 1997, de l'unité et de l'efficacité du système
ferroviaire français ? Telle est l'une des plus importantes questions
auxquelles le CSSPF s'est attaché à apporter un éclairage.
La SNCF reste responsable de la mise en oeuvre de l'exploitation, de la
maintenance et de la plus grande partie des investissements d'infrastructures
ferroviaires, en tant que gestionnaire délégué. L'intégration
de la sécurité et de l'exploitation des circulations ferroviaires
a été maintenue à la SNCF, et avec elle le niveau de sécurité
des circula-tions. Le « paquet ferroviaire » européen de
2001 impose déjà un calendrier d'ouverture à la concurrence
du trafic fret international. RFF, malgré le poids considérable
de sa dette, affirme son rôle de maître d'ouvrage des investissements
ferroviaires et d'interlocuteur des collectivités publiques, qui
se heur-taient souvent à une SNCF jugée monolithique. Les demandes
de dessertes et de servicesrelèvent à la fois des autorités
organisatrices pour les services régionaux de voyageurs, et de la SNCF
elle-même pour ses services de grandes lignes et de fret. Leur conception
et leur production sont assurées dans tous les cas par la SNCF, en amont
des besoins d'infrastructures.

La répartition des rôles entre maîtrise d'ouvrage et
maîtrise d'oeuvre n'est pas claire dans les faits ; la SNCF
et RFF ne s'expriment pas toujours d'une même voix vis-à-vis
des autorités organisatrices de transport, ce dont la collecti-vité
risque de pâtir. Cette « double expertise » permet d'améliorer
la qualité des pro-jets, mais l'expérience montre aussi que
le processus consomme encore beaucoup de temps et d'énergie. Le
vécu est difficile de part et d'autre, le climat social peut en
être affecté dans certains métiers. Le pilotage par RFF
de la maintenance et de l'exploitation de l'infrastructure n'a
pas eu d'effet jusqu'à présent. La rémunération
de la SNCF par RFF au titre de la « convention de gestion de l'infrastructure
», qui s'élève à 17,3 GF [2,6 G € ] en
2001, ainsi que les péages d'infrastructure, sont des forfaits annuels
conventionnels. Les péages passent de 6 GF [0,9 G € ] en 1997 à
11,1 GF [1,7 G € ] en 2001 et approcheront 13 GF [2 G € ]en 2002.
Lesté d'une dette considérable, RFF est contraint de peser
économiquement sur son client et fournisseur pratiquement unique, la
SNCF.

Ce face-à-face, à somme nulle pour le système ferroviaire,
conduit à de fastidieux débats, jusqu'à ce que l'État
les arbitre. RFF ne dispose pas d'une réelle autonomie et ne maîtrise
aucun des agrégats importants de son compte de résultat (rémunération
de la SNCF, redevances, concours, dotations en capital). Il en est de même
pour certains paramètres qui servent à ajuster annuellement les
résultats de la SNCF, sans logique claire ni transparence. Ces pratiques
doivent évoluer vers une démarche contractuelle responsabilisante
entre l'État et le système ferroviaire public. Les relations
sociales au sein de la SNCF sont toujours marquées par une forte conflic-tualité,
unanimement regrettée. La tension sur les effectifs est souvent à
l'origine de cette situation. Toutefois, dans la période de l'évaluation,
l'accord de 1999 sur la réduction du temps de travail, signé
majoritairement, caractérise un changement de relations. Il marque un
infléchissement significatif qui s'est traduit par 26 000 embauches
entre 1999 et 2001. Les difficultés d'articulation de la SNCF avec
RFF ont alimenté un sentiment de dépossession des agents chargés
de l'infrastructure et ont radicalisé les positions des organisations
syndicales qui, par ailleurs, critiquent les pratiques de l'État
et ont exprimé une opposition quasi unanime sur le projet de gestion
par activités de la SNCF.

La grande majorité d'entre elles, y compris en terme de représentativité,
s'oppose à la séparation en deux entreprises du système
ferroviaire et craint un découpage ultérieur de la SNCF. La réforme
a concrétisé l'expérimentation de la régionalisation
des services TER. Le succès de cette expérimentation, majoritairement
reconnu, conduit à sa généralisation le 1 er janvier 2002,
dans le cadre de la loi relative à la solidarité et au renouvellement
urbains (SRU). À cette fin, la SNCF a adapté sa comptabilité
pour fournir aux autorités organisatrices régionales des comptes
attestés pour la contractualisation. Il faut cependant noter que l'adoption
de la proposition de règlement européen relatif aux obligations
de service public dans les termes retenus récemment par le Parlement
européen, ou dans les termes initialement envisagés par la Commission,
serait susceptible d'avoir des conséquences notables sur certaines
des dispositions de la loi SRU relatives à la régionalisation
ferroviaire.

Centrée sur l'organisation du système ferroviaire, la réforme
de 1997 a laissé de côté les questions fondamentales de
politique des transports :

– harmonisation par le haut des conditions de concurrence entre modes sur
les plans social, environnemental, fiscal et de sécurité ;
– prise en compte des coûts externes dans les choix d'investissements
;
– multimodalité ;
– régulations et contrôles.

Cette carence est très préjudiciable au mode ferroviaire.

La régulation des chemins de fer avait progressé avec la loi d'orientation
des transports intérieurs (LOTI) de 1982, même si la SNCF continuait
sur de nombreux plans à « s'autoréguler ». L'État
a récemment renforcé ses moyens en matière de sécurité
des circulations ferroviaires et annonce la mise en oeuvre d'une véritable
politique multimodale.
Cependant, l'absence de démarche contractuelle globale avec l'État
ne permet pas au système ferroviaire d'atteindre ses objectifs et
fausse la mesure des performances de RFF et de la SNCF. Le système ferroviaire
se caractérise par une forte intégration entre l'infrastructure
et le mobile, indispensable à une sécurité de haut niveau.
Le TGV aurait-il vu le jour avec une organisation éclatée entre
infrastructure et exploitation ? Beaucoup s'interrogent à ce sujet.
L'organisation actuelle des missions entre RFF et la SNCF n'apparaît
pas la plus adaptée pour l'innovation, pour la mise en oeuvre de
l'interopérabilité et pour les actions de protection de l'environnement.


La réforme de 1997 a créé a une double séparation
dans le système ferroviaire :

– la première, la plus importante, sépare la gestion des
infrastructures de celle des services ferroviaires, au-delà de la séparation
comptable imposée par les directives en vigueur. La Commission européenne
pousse certes dans ce sens, mais sans produire d'expérience convaincante
à ce jour. L'échec du modèle britannique, les choix
que l'Allemagne vient de confirmer en faveur de l'intégration,
les performances des chemins de fer intégrés aux États-Unis
et au Japon, conduisent à s'interroger sur l'organisation mise
en place en France en 1997. Comme le montrent les travaux d'évaluation,
le maintien de l'exploitation des infrastructures à la SNCF a permis
de conserver un haut
niveau de sécurité et une bonne organisation des circulations.
Le débat sur les projets d'infrastructures s'est développé,
mais les rôles respectifs de RFF et de la SNCF ne sont pas clairs. La
séparation du système ferroviaire entre deux EPIC, sans intégration,
a affecté son efficacité et n'a pas résolu positivement
les problèmes rencontrés par le service public ferroviaire ;

– la deuxième séparation distingue la maîtrise d'ouvrage
et la maîtrise d'oeuvre pour les infrastructures. Cette différenciation,
qui relève d'un management classique au sein des grandes entreprises
intégrées, est porteuse d'effets positifs. Dans le cas d'espèce,
la loi de 1997 a transféré la maîtrise d'ouvrage à
une entité (RFF) juridiquement distincte de celle (la SNCF) qui répond
de la qualité d'ensemble devant les utilisateurs finaux des
services. Une telle organisation n'existe dans aucun autre secteur. Elle
est ambiguë et coûteuse et prive le système ferroviaire d'une
unité de management. En 1998, la « réforme de la réforme
» a enrayé la logique de déclin du mode ferroviaire et le
gouvernement a engagé une politique de rééquilibrage rail-route
qui doit se concrétiser puis s'amplifier pour répondre aux
besoins du développement durable. Dans le même temps, le trafic
ferroviaire s'est accru. Ces éléments favorables n'occultent
pas la persistance d'un endettement considérable et les dysfonctionnements
de l'organisation décidée en février 1997. Ces problèmes
majeurs doivent être résolus dans le cadre d'une régulation
active du secteur des transports, indispensable pour développer une politique
ambitieuse au service des populations, du développement durable et de
l'aménagement du territoire.