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Inspection suite aux désordres et à la rupture de bassins de rétention de la "Savoureuse" et enseignements à en tirer notamment pour le fonctionnement des services de l'Etat impliqués dans la police de l'eau sur des installations similaires : rapport consolidé après phase contradictoire

Auteur(s) :

Editeur :

  • Ministère de l'écologie et du développement durable

Date de remise : Octobre 2002
106 pages

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Le rapport présente les projets de protection de l'agglomération de Belfort et de Montbéliard pour aménager et prévenir les crues de la Saône et du Doubs. Il définit le cadre général de la mission en indiquant quels en sont les principaux acteurs (acteurs de l'aménagement, représentants des riverains, acteurs de l'Etat) et en rappelant quel est l'historique du projet, sa description, l'accompagnement de l'Etat. Il établit des constats et diagnostics sur la conception et l'exécution technique ainsi que sur le rôle de l'Etat. Il formule des propositions pour l'organisation du Territoire de Belfort dans le domaine de l'eau et dans la prévention des inondations et sur un plan plus général, il estime qu'il est nécessaire d'aménager les cours d'eau et de renforcer l'exercice régalien de police des eaux.


Sommaire
Inspection
suite aux désordres et à la rupture de bassins de rétention
de la "Savoureuse" et enseignements à en tirer notamment pour
le fonctionnement des services de l'Etat impliqués dans la police de l'eau
sur des installations similaires : rapport consolidé après phase
contradictoire
Philippe
HUET, Xavier MARTIN, Maurice MEUNIER, Paul PIERRON
octobre
2002

I RESUME
I 1 L'ELABORATION ET L'EXECUTION DU PROJET
I 2 LE FONCTIONNEMENT DE L'ÉTAT
I 3 LES PROPOSITIONS DE LA MISSION
I 3 a pour le Territoire de Belfort
I 3 b sur un plan général

II LE CADRE GENERAL
II 1 LES OBJECTIFS DE LA MISSION
II 2 UN DEPARTEMENT EN CONDENSE
II 3 LE PROJET D'AMENAGEMENT DE PREVENTION DES CRUES
II 4 LES PRINCIPAUX ACTEURS
II 4 a Les acteurs de l'aménagement
Le conseil général du Territoire de Belfort ( CG 90 )
Le syndicat mixte Saône - Doubs
Le syndicat des trois rivières
Le district urbain du pays de Montbéliard ( DUPM )
Les bureaux d'étude et les maîtres d'œuvre
Les entreprises
II 4 b Les représentants des riverains et leurs attentes
Les maires
Les associations
II 4 c Les acteurs de l'Etat
La police des eaux
La MISE

III LE PROJET DE L'AMENAGEMENT DE PREVENTION
III 1 HISTORIQUE ET DESCRIPTION DU PROJET
III 1 a La maturation
III 1 b L'organisation de la maîtrise d'ouvrage
III 1 c L'élaboration du programme
III 1 d La conduite d'opération. L'étude d'impact. La maîtrise
d'œuvre
III 1 e Le projet
III 1 f Les marchés de travaux et la mise au point du projet du niveau
2
III 1 g Les travaux
III 1 h L'événement du 29 décembre 2001
III 2 L'ACCOMPAGNEMENT DE L'ÉTAT
III 2 a Aide à la conception du projet
III 2 b La fourniture des données hydrologiques
III 2 c La participation à la commission d'appel d'offres de la maîtrise
d'œuvre
III 2 d L'instruction administrative et le montage financier
L'instruction administrative
Le montage financier
La participation financière de l'Etat
La participation financière de l'Union Européenne
III 2 e Le suivi des travaux
III 2 f Après l'accident

IV CONSTATS ET DIAGNOSTICS
IV 1 LA CONCEPTION ET L'EXECUTION TECHNIQUE
IV 1 a Les études hydrologiques
IV 1 b Les études hydrauliques
Principe et conception du dispositif de protection
Réglage du fonctionnement des aménagements
IV 1 c Les corps des digues et les études géotechniques
IV 1 d L'étude de dangers. La sécurité
IV 2 LE ROLE DE L'ÉTAT
IV 2 a La police des eaux
IV 2 b L'organisation des services
IV 2 c L'accompagnement du projet
IV 3 APPRECIATIONS D'ENSEMBLE

V PROPOSITIONS
V 1 POUR LE TERRITOIRE DE BELFORT
V 1 a Pour l'organisation dans le domaine de l'eau
V 1 b Pour le projet de protection contre les inondations
V 2 SUR LE PLAN GENERAL
V 2 a Le principe d'aménagement
V 2 b L'exercice régalien
Une concertation formalisée
Une instruction administrative "technique"
Une technicité équilibrée
Une analyse complète de la sécurité
La nécessaire distinction des dossiers
La nécessaire distinction des fonctions
V 2 c La police des eaux, une fonction à ennoblir
Une police de procédure ou une police technique?
Des agents de l'Etat formés et valorisés
Une organisation administrative renouvelée

VI CONCLUSION

ANNEXES
Liste des acronymes
1 Lettre de mission d'inspection du 7 mars 2002.
2 Liste des personnes rencontrées
3 Calendrier de la mission
4 Documents communiqués par le conseil général du Territoire
de Belfort
5 Lettre de mission au chef de la MISE du 28 janvier 1997 et règlement
intérieur du 1er janvier 1999.
6 Chronogramme des événements.
7 Projet d'arrêté de DUP, d'autorisation des travaux, … du
19 juillet 1999 du Préfet
8 Observations du 2 août 1999 du conseil général sur ce
projet.
9 Arrêté du 23 août 1999 du préfet déclarant
l'UP, autorisant les travaux,…
10 Extrait de l'avant projet SOGREAH: Choix d'un matériau pour la confection
des digues des bassins d'écrêtement de Belfort.
11 Compte-rendu de la réunion du groupe de travail mis en place par la
mission.
12 Phase contradictoire: correspondances et commentaire.

 



Synthèse
Inspection
suite aux désordres et à la rupture de bassins de rétention
de la "Savoureuse" et enseignements à en tirer notamment pour
le fonctionnement des services de l'Etat impliqués dans la police de l'eau
sur des installations similaires : rapport consolidé après phase
contradictoire
Philippe
HUET, Xavier MARTIN, Maurice MEUNIER, Paul PIERRON
octobre
2002
Pour
protéger l'agglomération belfortaine et Montbéliard
( dont les usines Peugeot ), le dispositif de prévention des crues du
bassin de la Savoureuse mis en place par le conseil général du
Territoire de Belfort prévoyait en particulier 9 bassins de rétention
stockant 2 millions de m3, pour 38 MF. Il avait été autorisé
par arrêté préfectoral du 23 août 1999. Il s'est
rompu à la suite des crues de fin décembre 2001, entraînant
des dommages significatifs, sans faire, par miracle, de victime.
Le district urbain du pays de Montbéliard a mis en place en parallèle,
plus à l'aval, un dispositif analogue pour protéger Montbéliard.
La mission conjointe d'inspection de l'inspection générale
de l'environnement, des conseils généraux du génie rural,
des eaux et des forêts et des ponts et chaussées demandée
par le préfet, et initiée par les directions de l'eau, de l'espace
rural et de la forêt, du personnel et de la modernisation des services,
s'est appuyée notamment sur les expertises techniques du Cemagref
et du CETE de l'Est en cours à la demande du préfet. L'objet
propre de la mission est le fonctionnement des services de l'Etat et les
enseignements généraux à en tirer.

I 1 L'ELABORATION ET L'EXECUTION DU PROJET
La mission fait les principaux constats suivants:
• Un consensus s'est établi entre les acteurs sur les principes
du projet.
• Des discordances importantes apparaissent entre le résultat des
études hydrauliques du projet et le fonctionnement observé des
ouvrages.
• Des lacunes lourdes apparaissent dans l'appréciation des
risques liés aux ouvrages qui s'est avérée sommaire
et erronée: En particulier l'hypothèse d'un débit
extrême (Q > Q100) n'a pas été approfondie voire
évoquée.
• D'une façon générale, aucun outil de représentation
du fonctionnement du système en crue n'a été produit
à la mission.
• L'exécution des travaux n'a pas évité
un certain nombre d'erreurs ( fondations hétérogènes,
étanchéité des digues non réalisée, bouchon
d'argile au pied du parement aval, défaut de planéité
, cotes des seuils et des crêtes non respectées, absence de bajoyers
sur les déversoirs, blocs en vrac pour la protection des coursiers,…
). L'impression prévaut d'une exécution sous la double
pression du temps et du coût à réduire.

I 2 LE FONCTIONNEMENT DE L'ÉTAT
Le fonctionnement du maître d'ouvrage, conducteur d'opération,
du maître d'œuvre et des chargés d'études,
des entreprises et du bureau de contrôle est hors du champ de la mission.
• Tous s'accordent à juger positive l'intervention de
l'Etat dans l'aide à la maturation du projet, l'appui
au financement, la gestion de la crise et la post-crise. La mission témoigne
de l'efficacité des services et de leurs appuis techniques dans
la conduite des expertises techniques en cours; bref l'Etat a bien joué
son rôle d'appui.
• Dans sa fonction de contrôle, plusieurs questions méritent
d'être posées:
L'analyse de la sécurité a-t-elle été suffisante
?
Il semble bien que la complexité et le risque liés à ce
type d'ouvrages n'aient pas été appréciés
à leur vrai niveau. Une critique approfondie de l'appréciation
du risque présenté dans le rapport d'autorisation "loi sur
l'eau" aurait été nécessaire. Diverses mises en garde
au cours de la période 95/99 auraient pu alerter le maître d'ouvrage
et les services de l'Etat. Mais il semble bien, qu'à l'époque,
l'accent était mis sur l'aménagement et le bénéfice
à en attendre sur le plan urbain plus que sur les risques.
L'arrêté d'autorisation a-t-il été assez
précis ?
Selon des errements classiques, il renvoie aux dossiers du demandeur et ne décrit
pas les caractéristiques essentielles des ouvrages autorisés.
Il approuve plus un principe qu'un projet. Il ne prévoit pas de
consigne d'exploitation. De fait, les consignes liées à un
ouvrage intéressant la sécurité publique auraient été
ici pleinement justifiées.
La police des eaux avait-elle l'organisation et les moyens nécessaires
?
Dispersée en 5 Services pour 656 km de rivières, elle ne dispose
pas d'agent à temps plein. De ce fait, le même agent doit
appuyer le projet et l'instruire en même temps. Les formations initiales
peuvent être hétérogènes ( plus souvent administratives
ou naturalistes qu'hydrauliciennes ). Le débat collectif en MISE
a été réduit, chaque service donnant un avis séparé.
Il peut s'y ajouter un manque de moyens comme par exemple le manque d'hydrologue
à la DIREN et les moyens réduits de la DDE.
Au total la mission estime que les Services de l'Etat Préfecture,
DDE, DDAF, DIREN ont instruit le projet sur le plan de la sécurité
et de la police comme un projet courant. Il s'agissait, en fait, dans un
contexte décentralisé, d'un projet expérimental et
exceptionnel.
I 3 LES PROPOSITIONS DE LA MISSION,
I 3 a pour le Territoire de Belfort
L'objectif est de permettre à l'Etat de faire face à
l'évolution des projets, par :
• l'organisation de la police de l'eau sur un plan départemental
ou interdépartemental en révisant l'arrêté préfectoral
du 31 mars 1995, de façon à disposer d'un chef de service
responsable, appuyé sur une MISE vraiment collective, associant la DIREN.
Des moyens en personnel sont nécessaires ( DDE, DIREN en particulier
).
• la préparation d'un contrôle a priori fort en cas de
reprise du projet, appliquant la circulaire du ministre chargé de l'environnement
du 23 mars 2001 sur les ouvrages intéressant la sécurité
publique, cadrant l'étude de danger approfondie nécessaire,
préparant un nouvel arrêté détaillé, qui devra
décrire les ouvrages et mettre l'accent sur la sécurité.
• l'information demandée par les maires, qui soulignent la
"neutralité de l'Etat". Des Documents Communaux Synthétiques
(DCS) rénovés et la mise en place d'un groupe type Commission
locale d'information et de suivi (CLIS) pourraient en être des supports.
• le contrôle de l'urbanisation à l'aval, par une
révision des PPR et si nécessaire, le réexamen des statuts
de lotissements en construction en zone à risque.
Il paraît nécessaire de mettre en garde l'administration de
l'Etat dans le département du Doubs, où un projet complémentaire
à celui du Territoire de Belfort a été mis en place. Si
la collectivité maître d'ouvrage ne pouvait pas assurer la
fiabilité des systèmes de surveillance, du plan d'intervention
et en particulier contrôler les risques de ruine des digues, il serait
prudent de neutraliser les ouvrages.
I 3 b sur un plan général,
Ce type de projet de laminage de crues a la faveur des collectivités.
Il est proposé que l'Administration centrale mette en place un groupe
de travail chargé d'élaborer une démarche technique
détaillée ( avec la rédaction d'un manuel ) pour ces aménagements,
et de préciser le mode de travail de la police des eaux à respecter
( contenu, modalités, tempo des interventions de l'Etat ).
En parallèle, et de façon "encore" plus générale,
un bilan des formations existantes dans ces domaines est à faire, et
probablement une nouvelle impulsion à donner pour adapter la compétence
technique, notamment en hydrologie et en hydraulique, des agents de l'Etat.
La mission suggère également qu'une lettre de l'administration
centrale aux préfets attire l'attention sur la prudence et le soin
à apporter dans l'instruction de ce type de projets. Ceci est d'autant
plus nécessaire que, dans le cadre de son plan de lutte contre les inondations,
la ministre a annoncé le 24 septembre 2002, le lancement auprès
des collectivités territoriales d'un appel à projet pouvant inclure
ce type de réalisation. Des mises en garde précises sont nécessaires
sur leur faisabilité, leur efficacité et leurs conditions de réalisation
et de maintenance
La mission évoque la possibilité de créer dans le Sud-Est
un "pôle national de compétence ouvrages" regroupant
les moyens d'expertise pointue de l'Etat en tant qu'appui aux services déconcentrés
chargés de la police des eaux.
Une version du rapport "avant phase contradictoire" et datée
du 19 juillet 2002 a été adressée au préfet et aux
services déconcentrés du territoire de Belfort, au préfet
du département du Doubs, préfet de la région Franche-Comté
et aux administrations centrales le 23 juillet 2002.
Le présent rapport, définitif, prend en compte les réponses
reçues dans le cadre de cette procédure contradictoire1.
1 Elles sont en annexe 12.

 


 
 

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