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Administration

Etude historique sur les valeurs propres au ministère de l'équipement

Auteur(s) :

    • FRANCE. Conseil général des ponts et chaussées

Editeur :

  • Conseil général des ponts et chaussées

Date de remise : Novembre 2004
117 pages

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Ce rapport présente une étude historique sur les valeurs propres au ministère de l'équipement. Il rappelle les origines de la création du ministère, de 1962 à 1966, la mise en place de ce ministère, de 1966 à 1968 (organisation de l'administration centrale et des services extérieurs). Il en retrace les premières années, entre 1968 et 1981, expose les lois de décentralisation de 1982-1983 et leurs conséquences ; il estime que la décennie 1992-2002 est une période d'incertitude, notamment à cause d'une nouvelle alternance en 1997, de la progression de l'intercommunalité et de la mise en place d'une nouvelle étape de la décentralisation. Il explique les enjeux du début du XXIème siècle et la mutation à venir de l'équipement.


LETTRE DE MISSION

RESUME
1. AUX ORIGINES DE LA CREATION DU MINISTERE DE L'EQUIPEMENT(1962 -1966)
1.1. L'ANALYSE DE CATHERINE GREMION
1.2. L'ANALYSE DE JEAN-CLAUDE THOENIG ET ERHARD FRIEDBERG
1.3. UNE REFORME D'UNE PORTEE CONSIDERABLE
2. LA MISE EN PLACE DU MINISTERE DE L'EQUIPEMENT (1966- 1968)
2.1. « LE MARIAGE DE LA CARPE ET DU LAPIN » ?
2.2. L'ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION CENTRALE
2.3. L'ORGANISATION DES SERVICES EXTERIEURS
2.4. LA LEGITIMITE DE L'EQUIPEMENT EST CONFORTEE PAR LA LOF
2.5. POSITIONS ET VALEURS FONDATRICES DU MINISTERE
3. LES PREMIERES ANNEES DU MINISTERE (1968 - 1981)
3.1. LA POLITIQUE DE L'EQUIPEMENT3.2. LES PREMIERES CONTESTATIONS
3.3. UNE TENTATIVE EPHEMERE DE REGROUPEMENT DES PROBLEMATIQUES DU CADREURBAIN (1978-1981)
3.4. L'ALTERNANCE POLITIQUE DE 1981 ET SES PREMIERES CONSEQUENCES POURL'EQUIPEMENT
4. LES LOIS DE DECENTRALISATION DE 1982-1983 ET LEURSCONSEQUENCES
4.1. LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DE LA DECENTRALISATIONµ
4.2. L'EQUIPEMENT DANS LES PREMIERES ANNEES DE LA DECENTRALISATION, ENTRERESISTANCE ET PASSIVITE
4.3. LE SURSAUT DE L'EQUIPEMENT (1984-1985)
4.4. 1986 : UNE ALTERNANCE POLITIQUE « DOUCE » A L'EQUIPEMENT
4.5. ESPOIRS ET INQUIETUDES AU TOURNANT DE LA DECENNIE 1990
4.6. L'INFLECHISSEMENT DES VALEURS - L'EQUIPEMENT « SUR LE BORD DU CHEMIN » ?
5. UNE DECENNIE D'INCERTITUDES (1992-2002)
5.1. « AUTO-SAISINE » POUR UNE REFLEXION PROSPECTIVE DE GRANDE AMPLEUR
5.2. 1994 : LE « GRAND DEBAT»
5.3. APRES LE GRAND DEBAT, QUOI ?
5.4. 1997 : NOUVELLE ALTERNANCE, NOUVELLES AMBITIONS
5.5. L'INTERCOMMUNALITE PROGRESSE ET UNE NOUVELLE ETAPE DE LADECENTRALISATION S'ANNONCE
5.6. UNE RELANCE TARDIVE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
5.7. LA PERTE DES REPERES ET L'EVOLUTION DES VALEURS
6. LES ENJEUX D'AUJOURD'HUI ET L'INELUCTABLE MUTATION DEL'EQUIPEMENT
6.1. APRES LE « SEISME » POLITIQUE DU PRINTEMPS 2002, UNE NOUVELLE ALTERNANCEGOUVERNEMENTALE
6.2. MUTATION, ET PROMOTION D'UNE NOUVELLE POLITIQUE DE LA VILLE
6.3. L'EQUIPEMENT POURSUIT SON PROCESSUS DE REFORME
6.4. UNE REFORME SANS L'EQUIPEMENT ?
6.5. EN GUISE DE CONCLUSION : MALGRE LES INCERTITUDES, UNE REFONDATION POSSIBLEET NECESSAIRE

ANNEXES
I. BIBLIOGRAPHIE
II. PERSONNALITES CONSULTEES
III. TABLEAU SYNOPTIQUE
IV. SCHEMA CHRONOLOGIQUE DES FORMATIONS MINISTERIELLES









Synthèse
Etude historique sur les valeurs propres au ministère de l'équipement
Alain BILLON
Novembre 2004
I. Après la fin de la guerre d’Algérie en 1962, le Général de GAULLE, qui dispose
grâce aux institutions de la Vème République d’un pouvoir exécutif fort, se montre impatient
de réorienter vers l’Europe et le grand jeu politique mondial les ambitions de la France, en lui
donnant les moyens de cette politique et notamment ceux de sa modernisation. C’est dans ce
contexte général que s’inscrit en 1966, la création d’un grand ministère de l’Equipement, à
partir de la fusion entre le ministère des Travaux publics et des Transports, et celui de la
Construction. Le nouveau ministère est d’abord confié à Edgard PISANI, lequel s’appuie sur
les ambitions du corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées, qui entraîne à sa suite celui des
ingénieurs des Travaux publics de l’Etat. Cet événement considérable apparaît comme une
réponse cohérente à une mutation historique, celle du passage en France à la société urbaine.

II. En dépit du caractère très dissemblable des deux administrations originelles (celle
des Travaux publics, remontant à la royauté, très déconcentrée et liée au monde rural, forte de
85000 agents ; celle de la Construction , créée seulement en 1944, très centralisée et urbaine,
onze fois moins nombreuse), l’Equipement s’organise très rapidement en s’appuyant sur la
dynamique de la fusion. L’administration centrale se structure à partir de puissantes
directions : DPOS, DAFAG, DAFU, Direction des Routes, Direction de la Construction…,
tandis que les services extérieurs refondus donnent naissance aux DDE, dont l’organisation,
définie par la directive « BIDEAU-FOCH », restera stable pendant plus de quinze ans. La
légitimité du ministère sera consacrée par la Loi d’orientation foncière (LOF) votée en 1967.
Les multiples fonctions de l’Equipement apparaissent fondées sur un certain nombre de
valeurs, auxquelles adhèrent très fortement ses agents : le sens du service public, la
compétence technique, la territorialité de l’organisation.

III. Après les soubresauts du printemps 1968, l’Equipement atteint les sommets de sa
puissance durant la décennie 1970. Durant cette période, il constitue un outil stratégique
essentiel entre les mains de l’Etat. Il est alors porteur d’un projet mobilisateur qui répond aux
attentes de la population : moderniser les routes, construire enfin un réseau autoroutier,
organiser le développement urbain et construire massivement des logements. C’est cependant
au cours de ces mêmes années que s’amorcent les transformations socio-économiques et
politiques qui affectent de plus en plus profondément la société française, et qui se traduisent
par les premières contestations de l’action du ministère : remise en cause de la politique des
grands ensembles, émergence des préoccupations de protection de l’environnement qui
mènent à la création d’un ministère de l’Environnement (campant sur des positions très
critiques vis à vis des supposés « bétonneurs » de l’Equipement), montée de la contestation
contre son « omnipotence » au sein des collectivités locales. En 1976, le rapport GUICHARD
donnera une large audience à ces thèmes de l’environnement, de la décentralisation, de
l’intercommunalité… La fin de la décennie sera marquée par l’échec de plusieurs tentatives de
faire progresser la décentralisation, mais aussi par un essai de fusion entre l’Equipement et
l’Environnement au sein d’un ministère de l’Environnement et du Cadre de vie, qui n’aura pas
le temps de porter véritablement ses fruits…
IV. En effet, l’alternance politique qui amène la gauche au pouvoir en 1981, mettra un
terme à cette expérience. Elle dispersera le « secteur Equipement » en quatre ministères, mais
permettra la mise en œuvre de la réforme emblématique de la décentralisation, qui se traduira
par une profonde, durable et traumatisante remise en cause du fonctionnement de
l’Equipement, et d’une partie de sa légitimité vis-à-vis des collectivités locales. Durant les
premières années du processus, confronté à la menace du passage d’une grande partie de ses
agents sous le contrôle des collectivités locales et de la désorganisation subséquente des DDE,
l’administration de l’Equipement semble hésiter entre résistance et passivité. Mais dès l’été
1984, survient le sursaut : l’Equipement est réunifié et un compromis apparaît possible sur les
modalité de transfert ou de mise à disposition de ses agents, permettant de sauvegarder les
DDE, au prix d’une profonde mutation de celles-ci et de l’ensemble du ministère. Ainsi
commence une longue phase de modernisation et de repositionnement, où passant d’une
pratique de pouvoir à une pratique de service, le ministère effectue une véritable révolution
culturelle. Le « Projet de progrès et de modernisation de l’Equipement » formalise la conduite
du changement en lui donnant la signification d’un projet d’entreprise. Il repose sur trois
mots-clé : professionnalisme, efficacité, transparence. A l’Equipement, la première
cohabitation issue des élections de 1986, ne remet pas en cause les bases de réorganisation des
DDE et les orientations de modernisation, qui en ressortent les unes et les autres renforcées.
Elles le seront une nouvelle fois en 1988, au début du second septennat de
F. MITTERRAND : la dynamique réformatrice dans laquelle le ministère est alors engagé
depuis cinq ans, et qui prend la forme des « Plans objectifs / moyens » (POM), va le
positionner en pionnier de la politique de renouveau du service public qui est alors lancée par
le gouvernement.
Cependant tandis que la question de la normalisation des relations entre les DDE et
les conseils généraux (loi de « sortie de l’article 30 ») tarde à trouver une réponse définitive,
qui ne viendra que le 4 décembre 1992, deux problèmes récurrents pour l’Equipement vont se
trouver posés avec une acuité toute nouvelle au seuil de la décennie 90 :
La politique de la ville voit ses enjeux dramatisés avec l’émeute urbaine de Vaux-en-Velin en octobre 1990, qui conduit à la création d’un Ministère d’Etat à la Ville. Dès lors,
cette politique, qui auparavant s’était plutôt développée dans l’ombre tutélaire de
l’Equipement (y compris lors la création de la Délégation interministérielle à la ville en 1988),
est sur la voie de son autonomisation.
L’influence croissante de l’Environnement, qui ambitionne désormais de contrer
l’Equipement en se dotant de services départementaux propres. Devant cette « menace »,
l’Equipement amorce une coopération entre les DDE et les DDAF. Malheureusement cette
prometteuse coopération avec l’Agriculture échouera.
Au début de la décennie 1990, la situation de l’Equipement, dont les valeurs
fondamentales, sans disparaître, commencent à s’altérer, semble paradoxale et incertaine.
Durement remis en cause par la décentralisation et les changements sociaux-économiques, il a
su s’adapter et se moderniser, tout en conservant une puissance considérable. Mais au service
de quel projet mettre cet outil, alors que des enjeux nouveaux dont l’importance ne fait que
croître, semblent lui échapper de plus en plus ? Ainsi l’Equipement, en bon état, apparaît-il
sur le bord du chemin, en attente d’une nouvelle « feuille de route ».
V. Devant la prise de conscience en interne de la faiblesse et de l’obsolescence des
orientations stratégiques de l’Equipement, une réflexion prospective de grande ampleur
s’engage à partir de 1991, inspirée par un groupe informel de hauts fonctionnaires « leaders »
du ministère, qui s’appuient notamment sur la Mission prospective de la DAEI. En 1992, un
diagnostic prospectif est proposé à un séminaire des directeurs de la centrale, qui débouche
sur un programme de travail articulé autour de trois thèmes : l’Equipement face aux enjeux de
société ; ses missions et son organisation face à la ville ; les enjeux et l’organisation de sa
fonction transport. Après l’alternance de 1993, qui amène la seconde cohabitation, les
réflexions se poursuivent. Le projet d’un grand débat « Ensemble traçons notre avenir » est
proposé au nouveau ministre par le même groupe informel, qui juge que les circonstances sont
propices pour préciser sur le long terme les missions en forte évolution du ministère et
réaffirmer son identité. Ce « Grand Débat » qui mobilise fortement le ministère de mars 1994 à mars 1995, débouche sur le « Livre Bleu » qui apparaît en retrait sur la richesse des débats,
et dont les propositions ne seront que partiellement prise en comptes... La confirmation de la
mobilisation des personnels du ministère à la fois sur la nécessité de son évolution (à partir
d’une vision renouvelée du service public), et sur la fidélité à ses valeurs fondamentales reste
l’acquis majeur de ce Grand Débat, qui apparaît comme la grande occasion manquée d’une
réorientation stratégique de l’Equipement. Peu de fait saillants marquent la période 1995-
1997, si ce n’est le « Plan de relance pour la ville ». Le coup de théâtre de la dissolution
manquée de 1997 ramène un gouvernement de la « gauche plurielle », avec à l’Equipement les
mêmes attentes en matière de repositionnement stratégique. A défaut de ce repositionnement
stratégique, le ministre communiste déploiera une grande activité. Dès 1997 une Délégation à
la modernisation et à la déconcentration est créée. La loi GAYSSOT (SRU) rénove en
profondeur l’urbanisme et la planification urbaine en vigueur depuis la LOF de 1967. De plus
elle lance l’intercommunalité (avec les lois VOYNET et CHEVENEMENT), tandis que les
rapports DELEVOYE et MAUROY, très critiques pour l’Equipement, appellent à une
seconde phase de la décentralisation. Une relance tardive de la politique de la ville est opérée.
Les singuliers résultats de l’élection présidentielle de 2002, qui débouchent sur une
nouvelle alternance gouvernementale, trahissent un brouillage des repères politiques, à
corréler avec les profonds changements sociaux, économiques, culturels qui affectent notre
société. A l’Equipement, l’évolution des valeurs fondatrices est également très nette, tandis
que progressent d’autres valeurs, comme celle liées à la sécurité, au développement durable…
Dans le gouvernement formé en 2002, la grande nouveauté réside dans la
configuration qui réunit la Politique de la ville et la Rénovation urbaine, et qui annonce un
tournant encore plus radical. L’Equipement durant ce temps, persiste imperturbablement dans
son être. Il a lancé une fois encore une grande réflexion prospective sur les perspectives d’une
deuxième phase de la décentralisation, il procède à une réorganisation de son administration
centrale en application de la LOLF, il lance à la suite du Séminaire de Roquelaure de
septembre 2003, une « Stratégie ministérielle de réforme » autour de trois axes : les nouvelles
missions du ministère ; les territoires de son action (avec un renforcement des structures
régionales) ; ses agents. Mais c’est à l’extérieur que les événements semblent encore
s’accélérer.
VI. A la suite du remaniement ministériel intervenu après les élections régionales de
mars 2004, J-L BORLOO hérite d’un super-ministère de l’Emploi, du Travail et de la
Cohésion Sociale, qui englobe la Politique de la ville et pour la première fois, le Logement.
Cette nouvelle configuration semble à même de concrétiser deux révolutions distinctes : d’une
part la confirmation du changement de cap radical intervenu dans la Politique de la ville,
d’autre part, une rupture d’équilibre entre le pôle de l’Equipement et celui des Affaires
sociales au profit de ce dernier (déjà devenu tuteur principal de la Politique de la ville), mais
où la Politique de la ville serait devenue l’élément leader et emblématique de ce pôle.
L’Equipement, qui conserve la DGUHC, n’est pas hors jeu, mais quelque chose d’essentiel, la
dimension stratégique, semble bien lui échapper. Or cet affaiblissement se produit au moment
où la responsabilité de l’essentiel du réseau routier, avec les agents afférents, doit être
transféré aux Conseils généraux. Les effectifs du ministère sont donc cette fois promis à une
diminution sans précédent. L’Equipement traditionnel sera alors méconnaissable.
Face à ces mutations programmées, les simples adaptations ne suffisent manifestement
plus. C’est sans doute d’une re-fondation qu’on s’approche, à partir d’une réorientation
stratégique qui ne peut être avalisée qu’au niveau gouvernemental. Un processus est
désormais engagée : le « projet d’avenir » du ministère (qui s’est vu attribuer l’Aménagement
du territoire lors du dernier remaniement), présenté par M. de ROBIEN le 29 juin dernier,
permettrait à l’Equipement de se repositionner à partir d’un « cœur de compétences »
profondément renouvelé : celui-ci pourrait s’articuler autour d’un couple constitué en premier
lieu par la connaissance et l’organisation modernes des territoires (TIC, nouveaux réseaux,
décentralisation etc), et en second lieu, par les politiques nouvelles liées aux préoccupations
du développement durable, de la sécurité et de la prévention des risques. Ce « grand tournant »
assurerait à l’Equipement ainsi re-fondé, la possibilité d’un nouveau départ.