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Finances publiques

La fraude aux prélèvements obligatoires et son contrôle

Auteur(s) :

    • FRANCE. Conseil des prélèvements obligatoires

Editeur :

  • La Documentation française

Date de remise : Mars 2007
329 pages

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Le premier rapport du Conseil des prélèvements obligatoires propose une étude des phénomènes d'irrégularité et de fraude aux prélèvements obligatoires en France ainsi qu'aux moyens mis en oeuvre pour lutter contre eux. La première partie du rapport est consacrée à l'analyse de l'irrégularité et de la fraude telle qu'elles peuvent être observées actuellement. Après avoir fourni des éléments d'explication quant aux raisons qui conduisent à ces comportements et présenté les principaux mécanismes constatés aujourd'hui par les services de contrôle, cette partie se penche sur la question jugée difficile de l'évaluation quantitative de la fraude. Enfin, elle présente en détail les grandes tendances et changements de la fraude observés depuis plusieurs années. A partir de ces constats, la deuxième partie s'attache à analyser l'adaptation du contrôle à ces évolutions, aussi bien en termes de couverture des enjeux mais aussi d'outils et de méthodes de contrôles et également de sanctions. En s'appuyant sur les premières conclusions, la troisième partie présente les évolutions jugées nécessaires par le conseil des prélèvements obligatoires pour maintenir la capacité des administrations en charge du recouvrement des prélèvements obligatoires à lutter contre la fraude.



 

Introduction


Première partie - Le système de prélèvements obligatoires est confronté à des risques de fraude en évolution
 

Chapitre I - Les ressorts de la fraude combinent des facteurs économiques et des facteurs psychologiques
I. Pourquoi s’intéresser aux ressorts de la fraude ?
II. Les facteurs économiques
A. Le coût de la discipline et la complexité des
opérations fiscales
B. Le niveau de prélèvement
C. La politique de sanctions et de pénalités
III. Les facteurs psychologiques
A. La perception d’un risque minimal d’être
contrôlé
B. Les normes sociales et les caractéristiques
individuelles des contribuables
C. L’équité et la satisfaction vis-à-vis des
prélèvements obligatoires

Chapitre II - Les résultats des contrôles fournissent une
photographie de la fraude détectée mais doivent être interprétés
avec précaution
I. Typologie et tendances chiffrées de l’irrégularité et de
la fraude à partir des données des contrôles
A. Une typologie par catégorie de prélèvements
obligatoires
B. Typologie par catégorie de contribuables
II. Les résultats des contrôles doivent cependant être
interprétés avec précaution
A. Dans la sphère fiscale, une part importante des
montants redressés n’est en fait pas récupérée
par l’Etat
B. Les mêmes difficultés se retrouvent dans la
sphère sociale
C. Les résultats du contrôle ne constituent donc
pas une mesure adéquate de l’efficacité de
l’action du contrôle

Chapitre III - Les travaux d’estimation de la fraude sont
balbutiants et, en tout état de cause, imprécis
I. Des méthodes statistiques pour chiffrer la fraude
existent, même si elles présentent des inconvénients et
des limites
A. Les méthodes directes fournissent les approches
les plus solides
B. Les méthodes indirectes ne sont pas
suffisamment fiables
II. Certains pays de l’OCDE sont plus avancés que la
France en matière de chiffrage
A. Plusieurs administrations étrangères procèdent à un chiffrage ou une évaluation de la fraude
B. Les évaluations disponibles pour la France sont
assez disparates
C. De nouvelles initiatives ont cependant été lancées dans la sphère fiscale
III.
L’application d’une méthode directe simplifiée aux
données de contrôle conduit à une fourchette
d’irrégularité et de fraude comprise entre 29 et 40 Md€
A. La méthode utilisée est une méthode simplifiée
qui présente des limites certaines
B. Les montants d’irrégularités et de fraude ainsi
obtenus ne doivent pas être considérés comme
une « cagnotte »
C. Des travaux supplémentaires seront nécessaires
pour parvenir à une évaluation plus fiable

Chapitre IV - Le système de prélèvements obligatoires
français est confronté au développement de certains types de
fraude liés aux évolutions économique et technologiques
I. Le développement du travail dissimulé est la
conséquence du passage à une économie de services
A. Le travail dissimulé est une forme de fraude aux
prélèvements obligatoires
B. Les mécanismes du travail dissimulé
C. Les secteurs concernés par le travail dissimulé
II. L’ouverture des frontières offre de nouvelles
opportunités pour les fraudeurs
A. Une préoccupation croissante des services en
charge du contrôle
B. Trois exemples du développement des fraudes
transnationales
III. Les technologies de l’information et de la
communication peuvent faciliter la fraude
A. Le problème du contrôle des comptabilités
informatisées dans le domaine fiscal
B. Le commerce électronique et le développement
d’internet


 
Deuxième partie – L’adaptation du dispositif de contrôle à ces nouvelles tendances est encore imparfaite
 

Chapitre V – Certains risques de fraude sont imparfaitement
contrôlés
I. Globalement, les administrations en charge du
recouvrement ont su maintenir un niveau de vigilance
satisfaisant sur les enjeux budgétaires
A. La DGI a maintenu son niveau de contrôle
B. Dans le réseau des URSSAF, l’amélioration du
ciblage s’est accompagnée d’une diversification
des contrôles
II. Certains prélèvements et certains secteurs ne sont pas
suffisamment contrôlés
A. Certains prélèvements sociaux ne font l’objet
d’aucun contrôle ni redressement
B. Dans le domaine fiscal, certains secteurs
d’activité sont mal couverts
C. La répartition des effectifs sur le territoire est
globalement bien adaptée
III. Les politiques de contrôle doivent concilier des
finalités divergentes au risque de laisser passer une
partie de la fraude
A. Le choix entre les finalités de contrôle n’est pas
toujours évident
B. Dès lors, une partie de la fraude passe en
dessous du « radar » des administrations fiscales
et sociales
IV. En dépit des efforts récents, le travail dissimulé reste le
parent pauvre de la lutte contre la fraude
A. Malgré l’augmentation des contrôles dans
certains secteurs, la verbalisation progresse peu
B. L’implication des services est variable

Chapitre VI – Les outils de programmation et de contrôle
doivent être adaptés
I. L’analyse-risque se développe mais pourrait davantage
utiliser les fichiers administratifs
A. Le développement de l’analyse-risque est un axe
majeur de la programmation des contrôles
B. Le développement de l’analyse risque pourrait
davantage s’appuyer sur le recours aux fichiers
administratifs
II. Les techniques de contrôle ne favorisent pas toujours
la présence sur le terrain et la réactivité des services de
contrôle
A. La méthode des sondages et de l’extrapolation
pour le contrôle des cotisations sociales ne peut
pas être utilisée dans l’état actuel de la
réglementation
B. Les contrôles longs et exhaustifs limitent la
présence sur le terrain des agents de contrôle
tout en se révélant très lourds pour les contrôlés
C. La tendance est au développement de nouvelles
formes de contrôles
III. La coopération entre les administrations n’est pas
suffisamment active
A. Les échanges au sein de la sphère sociale et avec
l’administration fiscale sont beaucoup trop
ponctuels
B. La coopération avec les administrations
répressives est mieux formalisée mais reste
d’une portée variable selon les départements
C. La coopération européenne dans la lutte contre
la fraude reste encore largement à développer


Chapitre VII – Les sanctions de la fraude
I. Dans la sphère sociale, les sanctions sont assez faibles,
même si elles ont été récemment diversifiées
A. La fraude aux cotisations sociales est plutôt
moins sanctionnée que la fraude fiscale
B. En matière de travail dissimulé, la gamme des
sanctions a été élargie
II. Dans la sphère fiscale, le nombre de dossiers faisant
l’objet de suites pénales est limité
A. Le recours aux sanctions fiscales fait l’objet de
pratiques très diverses selon les départements
B. Peu de dossiers de contrôle reçoivent des suites
pénales
C. La sélection opérée par l’administration
apparaît, dans certains cas, discutable
III. Globalement, les sanctions pénales ne semblent pas
très dissuasives
A. En matière de travail dissimulé
B. Dans le domaine fiscal


 
Troisième partie - Propositions
 

Chapitre VIII – Adapter les stratégies de lutte contre la fraude à ses tendances les plus préoccupantes
I. Eviter certaines mesures non adaptées aux enjeux
actuels
A. Baisser les prélèvements obligatoires pour lutter
contre la fraude
B. Augmenter le nombre des contrôles dans leur
forme actuelle
II. Prévenir les irrégularités
A. Mesurer l’irrégularité et la fraude
B. Mettre en place un indicateur de complexité des
prélèvements obligatoires
C. Améliorer la sécurité juridique des contribuables
grâce aux procédures de rescrit
D. Développer les contrôles préventifs en
concertation avec les organisations
professionnelles
III. Développer de nouveaux outils contre le travail
dissimulé
A. Mettre en place des références pour aider les
donneurs d’ordre à détecter le travail dissimulé
B. Donner une base légale aux fermetures
administratives pour en faire une sanction
applicable réellement dissuasive
C. Prévoir un redressement forfaitaire lors de la
verbalisation du travail dissimulé
D. Mettre en cause plus fréquemment les donneurs
d’ordre
IV. Améliorer la présence des administrations sur le terrain
en développant de nouvelles modalités de contrôle et de
coordination
A. Développer la couverture du tissu fiscal
B. Faciliter la détection et le contrôle
V. Améliorer l’effet dissuasif des sanctions
A. Communiquer davantage en matière de fraude
B. Instaurer des « pénalités sociales »
C. Sensibiliser les juridictions répressives aux
questions liées à la fraude et aux prélèvements
obligatoires


Chapitre IX – Renforcer l’Europe de la lutte contre la fraude
I. Le développement de la coopération est indispensable
pour concilier l’approfondissement du marché unique
avec les exigences de la lutte contre la fraude
A. Le projet de guichet unique pour la TVA rendra
plus difficiles les contrôles à l’entrée du système
européen de TVA
B. Le problème de la fraude au détachement et le
projet de directive sur les services
II. Dans le domaine fiscal, aller plus loin dans la
coopération et la solidarité entre Etats
A. La remise en cause du système actuel de TVA
doit être évitée
B. Le renforcement de la coopération et de la
responsabilité entre les Etats membres
III. Accélérer la mise en place d’un cadre commun de
coopération pour les administrations fiscales
A. Améliorer la coopération et l’échange d’informations
entre les administrations européennes en
matière de détachement transnational
B. Préparer la mise en œuvre du nouveau
règlement sur la coordination des organismes de
sécurité sociale


 

Liste des propositions du rapport

Liste des personnalités rencontrées

Annexe I – Les résultats des contrôles de la DGI et des URSSAF
Annexe II – Typologie de la fraude par type de prélèvements
obligatoires
Annexe III – Une méthode directe simplifiée d’estimation de la
fraude

Glossaire











Liste des propositions du rapport



Prévenir les irrégularités

Proposition n°1 : Procéder tous les trois ans, dans le cadre du contrat
pluriannuel de performance de la DGI et de la convention d’objectifs et
de gestion de l’ACOSS, à une évaluation globale de l’irrégularité et de
la fraude fondée sur une méthode statistique fiable. Plus généralement,
développer la recherche, les études et la connaissance sur ces phénomènes
et sur le comportement des contribuables.

Proposition n°2 : Mesurer le niveau de complexité du système de
prélèvements obligatoires en mettant en place des mesures des coûts du
respect des obligations fiscales et sociales, puis en construisant sur cette
base un indice synthétique de complexité des prélèvements
obligatoires.

Proposition n°3 : Généraliser la procédure de rescrit dans le domaine
des cotisations sociales à l’ensemble des domaines pouvant faire l’objet
d’un contrôle par les URSSAF.

Proposition n°4 : Développer les opérations ciblées de contrôles
partenariaux préventifs en coordination avec les organisations
professionnelles et les réseaux consulaires.

Développer de nouveaux outils contre le travail dissimulé

Proposition n°5 : Pour les marchés publics, définir des standards
minimaux indicatifs de main d’œuvre et de coûts en coopération avec les
organismes professionnels, pour permettre aux donneurs d’ordre de
détecter les offres où la probabilité de recours à du travail dissimulé apparaît très élevée.

Proposition n°6 : Donner une base légale aux fermetures administratives
suite à verbalisation pour travail dissimulé.

Proposition n°7 : Prévoir, dans le code de la sécurité sociale, la
possibilité de procéder à un redressement forfaitaire de trois ou six
mois de cotisations en cas de verbalisation pour travail dissimulé. Il
appartiendrait à l’employeur verbalisé d’apporter la preuve que le recours
au travail dissimulé a duré moins longtemps.

Proposition n°8 : Etendre au donneur d’ordre initial la responsabilité financière du paiement des cotisations et des amendes en cas de constat
de travail dissimulé chez un de ses sous-traitants, dans les cas où le
donneur d’ordre ne pouvait manifestement pas ignorer ce recours au
travail dissimulé.

Améliorer la présence des administrations sur le terrain en
développant de nouvelles formes de contrôle

Proposition n°9 : Mettre en place une convention entre la DGI,
la direction de la sécurité sociale et l’ACOSS qui fixerait les
modalités de coopération et les principaux chantiers communs à mener pour améliorer l’efficacité de la lutte contre la fraude.

Proposition n°10 : Recenser les fichiers et les bases de données dont
l’interconnexion pourrait permettre de faciliter la détection de certains
types de fraude, au sein de chaque administration et entre elles. Lorsque
les perspectives semblent intéressantes, mettre en place ces
interconnexions et ces recoupements de façon informatisée.

Proposition n°11 : Pour faciliter le développement du contrôle sur pièces
dans les URSSAF, modifier les modalités de déclaration des entreprises
auprès des URSSAF en les obligeant, au-dessus d’une certaine taille,à télédéclarer, et en leur demandant des informations supplémentaires
simples qui faciliteraient les contrôles de cohérences sur les exonérations
de charges sociales.

Proposition n°12 : Autoriser par décret les services des URSSAF à procéder à des contrôles des cotisations sociales des grandes entreprises sur la base de la technique de l’échantillonnage et de l’extrapolation.


Proposition n°13 : Parvenir, au plus vite, à la signature des conventions
prévues à l’article 30 du PLFSS 2007 entre l’ACOSS, l’UNEDIC,
l’ARRCO et l’AGIRC, de façon à ce que les inspecteurs des URSSAF
puissent désormais contrôler les cotisations d’assurance-chômage et
les cotisations de retraite complémentaire.

Proposition n°14 : Mettre en place, entre l’URSSAF et la DGI, un
système automatisé de communication des contrôles réalisés et des
redressements effectués, pour les opérations susceptibles d’intéresser
l’autre administration. Améliorer également les échanges d’informations
avec les services de la DGDDI chargés de la lutte contre la fraude ainsi
qu’avec TRACFIN.

Proposition n°15 : Etudier la possibilité d’habiliter des agents de la DGI
ou des URSSAF à effectuer des missions de police judiciaire sous le
contrôle de l’autorité judiciaire

Améliorer l’effet dissuasif des sanctions

Proposition n°16 : Mener une politique de communication plus active dans le domaine de la fraude en lançant des campagnes nationales de
sensibilisation sur les effets négatifs de ces comportements et en ayant
une présence plus soutenue dans les médias sur la politique de contrôle,
les sanctions infligées et les risques de fraude.

Proposition n°17 : Mettre en place un système de « pénalités sociales » pour permettre aux agents des URSSAF d’infliger directement une
majoration de droits à des cotisants manifestement de mauvaise foi, dans
l’esprit des amendes fiscales.

Proposition n°18 : Entreprendre une politique de sensibilisation des
magistrats répressifs aux enjeux de la fraude aux prélèvements
obligatoires de façon à les inciter à faire preuve de davantage de sévérité pour les cas les plus graves qu’ils ont à juger. Pour cela, lancer des
actions tant au niveau de la formation initiale que par le biais de
différentes manifestations (séminaires, journées d’études…).

Renforcer l’Europe de la lutte contre la fraude

Proposition n°19 : En matière de coopération entre les administrations
fiscales de l’Union européenne, définir des objectifs précis sur certains
indicateurs clés, comme le délai moyen de réponse aux demandes
d’assistance administrative ou encore le nombre de contrôles et assurer
ensuite un suivi de ces indicateurs devant le Conseil ECOFIN.

Proposition n°20 : Dans le cadre de la refonte du système VIES
d’échanges d’informations sur les opérations intracommunautaires,
obliger les entreprises à transmettre leurs déclarations d’échanges de
biens sous forme électronique.

Proposition n°21 : Proposer la mise en place d’un groupe de travail pour étudier les conditions juridiques et les problèmes techniques concernant la
mise en place d’un fichier européen des opérateurs défaillants à la
TVA et l’ouverture aux autres administrations fiscales européennes
des bases de données dont disposent les administrations fiscales
nationales.

Proposition n°22 : Proposer l’instauration d’une solidarité entre pays
d’origine et pays de destination dans le cadre d’une opération
intracommunautaire frauduleuse à partir du respect de l’obligation de
dépôt de la déclaration d’échanges de biens.

Proposition n°23 : Sur le modèle de ce qui existe en matière de police et
de justice, proposer la mise en place d’une structure de coordination et
de renseignements en matière de fiscalité au niveau européen, chargée
de faciliter la circulation de l’information entre les administrations
fiscales, d’animer un réseau d’alerte en matière de fraude à la TVA et de
coordonner la réalisation de contrôles simultanés.

Proposition n°24 : Proposer de renforcer les exigences de coopération
entre administrations prévues dans la directive n°96/71/CE, par une
directive modificatrice qui fixerait un délai impératif de réponse aux
demandes de renseignement et prévoirait la possibilité de détacher des
agents de contrôle dans un autre Etat pour y mener des enquêtes en
matière de fraude au détachement.

Proposition n°25 : Lancer dès aujourd’hui une initiative européenne pour
démarrer les travaux sur la mise en place du réseau européen d’échanges
d’informations entre organismes de sécurité sociale.

Proposition n°26 : Proposer la mise en place, sur le modèle de
FISCALIS, d’un programme de coopération et d’échanges, réunissant les
inspecteurs du travail et les agents de contrôle des organismes de sécurité sociale, afin de développer une culture administrative commune grâce à des formations communes, des séminaires de mutualisation de bonnes
pratiques ou encore des échanges de fonctionnaires.

Proposition n°27 : Poursuivre les efforts de conclusion d’accords
bilatéraux avec nos partenaires européens en matière de lutte contre la
fraude sociale et le travail dissimulé.